征地补偿安置争议裁决制度的分析思考

富新梅

近年，因征地引起的纠纷数量、规模与恶性程度都高居不减，征地纠纷已成为决定农村稳定的重要因素之一，也是社会热点问题。补偿安置争议是征地纠纷中的核心问题，所以处理好征地补偿安置争议是解决征地纠纷的核心重点。

一、征地补偿安置争议裁决制度的作用分析

(一)我国征地争议纠纷解决机制的现状

我国现有法律法规体系规定了如行政诉讼、行政复议、裁决等征地争议解决途径，这些制度为化解征地争议发挥了巨大作用，但同时在实施过程中也暴露出许多问题和缺陷，并未能取得理想效果。

1.行政诉讼中体制的影响

当前，我国法院因其机构设置、财务及人事等方面对政府依赖性很强，使其司法审判独立性受到极大影响，法院在征地补偿争议裁决诉讼中会迫于当地政府的压力影响案件受理及审判的公正性，影响对被征地主体权利的保障力度。①可以说行政诉讼方式在解决征地补偿安置争议时无法发挥应有的作用，征地补偿安置纠纷的司法救济渠道形同虚设。

2.行政复议的原发性局限

根据《行政复议法》规定，②行政复议是一种内部监督机制，具体复议职能一般由机关内部的法律部门行使，所以参与复议工作人员个人能力会影响复议结果。例如，因对征地行为有异议申请行政复议，参与复议的工作人员如果对征地相关知识及法律规定掌握有限或不足，则会影响复议实效。

3.现有征地补偿安置争议裁决制度自身的不足

《土地管理法实施条例》虽然创设性规定了征地补偿安置争议裁决制度，但仅仅只是提出该制度，并未对其做程序细化，因此也无法指引该制度具体如何运作。③各省市按国土资源部要求制定“征地补偿安置争议裁决办法”时，对如何构建征地裁决制度也都处于摸索阶段，目前并未形成成熟、稳定、统一的做法，所以导致各地在具体操作时做法不一，甚至彼此矛盾，影响裁决效果。

除上述纠纷解决方式外，法律还规定有其他纠纷解决方式，但在实践中都因各种因素无法彻底解决征地补偿安置争议。如信访制度，因其只是协调、督促有关职能部门落实责任，本身无法定纷止争，同时信访又是政府内部工作制度，所以在面对情况复杂、矛盾尖锐的征地补偿安置争议时尤为无力。

(二)征地补偿安置争议裁决制度的重要性分析

征地补偿安置争议裁决是指被征地的农村集体经济组织和农民向依法享有裁决权的人民政府提出申请，对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案进行审查，并作出裁决决定的活动。④它是为专门解决征地补偿安置争议设立。因为随着我国城市化的进程，农村土地价格一路走高，所以在征地中因补偿安置引发的争议也会呈现高发态势，严重影响着农村社会稳定。而现行土地征收制度中存在的不足和纠纷解决机制的局限，致使因征地引发的纠纷解决乏力且数量激增。因此迫切需要建立完善符合社会主义市场经济发展的征地纠纷解决机制，以缓解当前纠纷化解机制力量匮乏的现状，弥补我国土地征收制度中存在的缺陷和促进《土地管理法实施条例》立法目标的实现。通过对近几年征地补偿安置争议裁决制度实施情况的考察，可以明确该制度在规范政府行为、化解征地矛盾、维护社会稳定中发挥了重要作用，但在实践中因该制度自身存在的不足，严重影响了其实施效果，所以加大对该制度的建立完善具有重要的现实意义。

二、征地补偿安置争议裁决制度的定性与定位分析

(一)征地补偿安置争议裁决制度的性质认识

当前，征地补偿安置争议裁决协调制度虽已初具雏形，但学界对该制度法律性质的认识差异较大，并形成不同观点。

1.“具体行政行为说”之质疑

此观点认为，征地补偿安置争议裁决是原批准征地政府实施的一次具体行政行为，直接影响行为相对人的财产权益。因此，裁决行为不是争议救济途径而是具体行政执法，应直接适用行政程序法或按行政程序法的模式来构建。⑤如果将征地补偿安置争议裁决认定为是具体行政行为，首先，裁决制度的主体数量与具体行政行为不符，裁决制度为三方主体，而具体行政行为只有两方主体；其次，使裁决制度失去效率优势，假设裁决是具体行政行为，那么依据《行政复议法》规定，⑥对省级人民政府作出的裁决决定如果不服，就需要向其自身提出行政复议，此处就会出现裁决后又进入行政复议的情况，这严重影响了裁决制度解决征地补偿安置争议的效率；其次，导致裁决制度陷入架空境地，假设裁决就是具体行政行为，根据《行政诉讼法》规定，裁决申请人就可以因不服裁决决定而对裁决机关提起行政诉讼，如果裁决由国务院作出，国务院成为被告，司法机关能否审判？如何审判？这是将征地补偿安置争议裁决认定为具体行政行为而应该考虑到的问题。

2.“行政复议说”及质疑

此种观点认为，征地补偿安置争议裁决制度中，裁决主体与被申请人均为行政机关，在裁决程序中裁决主体需要对被申请人实施的征地行为进行审查，这与行政复议中的复议机关对被申请机关的行政行为进行审查类似，所以征地补偿安置争议裁决也是一种“行政复议”，而并非是的新型制度。⑦但是在行政复议中，复议机关为原机关的“上一级”行政机关，而裁决机关不受“上一级”限制。行政复议是系统内部的纠错行为，不适用调解方式，而裁决是居中裁判行为，一切有利于纠纷解决且法律允许的救济方式都可使用。行政复议机关如果变更了原行政行为，行政相对人有异议可以将行政复议机关诉至法院，而裁决申请人对裁决决定不服，不能起诉裁决机关，只能起诉被申请人。

3.“准司法行为说”之适宜

此种观点认为，征地补偿安置争议裁决制度由裁决主体、裁决申请人，被申请人三方成 “品”字形结构组成，这种的结构形式体现出裁决制度的司法属性。⑧作者也认为“准司法行为说”的观点顺应了裁决制度建立伊始的意图，也符合具体实施过程中行政属性与司法属性重合的现状。

首先，土地征收工作内容涉及民事、行政两个法域，行政主体上至国务院，下到市、县级政府，当事人包括农民和集体性组织，实施过程包含报价、协商、执行以及监督等多项工作，仅仅依照如行政复议与行政诉讼等普通的争议处理方式难以保证征收效率，维护农民或农村集体经济组织的实际利益。设立征地补偿安置争议裁决机制就是要在司法体制之外、行政部门内部寻求一种稳定高效、具有独立性和专门性的争议处理机制。故“准司法行为”的认定更有利于该制度的发展。

其次，征地补偿安置争议裁决中裁决主体的行政属性决定了该制度的行政属性，裁决的结构形式又决定该制度的司法属性。如忽略裁决行为的司法属性，单纯地运用行政裁决和行政复议的处理模式，会导致国务院、省级政府既是征收政策和补偿安置标准的制定者，又是征地争议的裁定者，运动员与裁判员集一身会使裁决的公正性从根本上遭到质疑。如果只从司法角度介入争议，通过法院解决纠纷，虽能保证裁决的中立性，但诉讼程序期间偏长，不利于土地补偿价格的及时确定，影响征地工作的正常进行，对征地机关和被征地人都不利。如选择仲裁方式，则可以避免程序上的复杂和时间上的浪费，但在现实中，批准征地和补偿安置方案都是行政机关单方面作出，征地主体双方之间不存在仲裁协议，所以依法不能进行仲裁。⑨即使有仲裁协议，行政争议能否仲裁？如果被征地主体对补偿标准和批准征地行为的合法性都有异议，分别申请行政复议和仲裁？这又增加了被征地主体寻求救济的难度，有违效率原则。

所以，兼具行政性与司法性是征地补偿安置争议裁决制度的重要特色，但现实中却表现的司法性不足行政性有余，影响了裁决结果的公正性。

(二)征地补偿安置争议裁决制度与其他纠纷解决方式的关系

1.与政府协调的关系

此处限定为《土地管理法实施条例》二十五条中“政府协调”与“裁决”的关系，对此相关文件已作明确，即“协调是裁决的前置程序”。⑩因裁决是更具对抗性的纠纷解决模式，较为程序性和僵化性，多集中于对事实的认定和法律的适用。协调灵活性更强，当事人可以较好地掌控协调的程序和结果。当前征地补偿安置争议已成为社会关注的热点之一，其多由基层政府的具体行政行为引起，所以我们应争取将此类矛盾化解在基层。因此政府机关应重视协调工作，分析争议纠纷产生的原因并及时作出正确政策调整，使矛盾得化解，保障人民的利益，维护社会的和谐稳定。同时，裁决机关遇见争议当事人不愿协调而直接申请裁决的情况，应尊重当事人的自由意志，裁决机关接受申请的同时向相关政府发出限期协调通知书，当逾期协调不成后再依法裁决。当不存在协调可能性或协调难度过大时，裁决制度则更具优势。

2.与行政裁决的关系

行政裁决与征地补偿安置争议裁决制度同为裁决，但有以下不同，征地补偿安置争议裁决所裁决的是非平等主体间发生的行政争议，而行政裁决则裁决平等主体间发生的部分民事纠纷；行政裁决中当事人对裁决决定不服可以提民事诉讼，而征地补偿安置争议裁决中裁决申请人对裁决决定不服则提行政诉讼。

3.与行政复议的关系

行政复议与征地补偿安置争议裁决都是主体特定并经过授权，启动程序都是由当事人申请，申请人与被申请人之间法律地位都不平等，都是对行政行为所导致的行政争议进行审查。但裁决制度是专门为解决征地补偿安置纠纷而设立，目的单一；行政复议为解决不特定的行政争议而设立，适用广泛。关于两者在裁决主体级别和法律后果上的区别，前文在对“行政复议说”的阐释中已经介绍，不再赘述。

4.与行政诉讼的关系

行政诉讼是适用《行政诉讼法》的司法审判活动，而征地补偿安置争议裁决如前文所述属于具体行政行为。在行政诉讼中，判决和裁定具有法律效力，当事人对其不服，只有通过上诉和审判监督程序才能解决。但在征地补偿安置争议裁决中，裁决申请人不服裁决决定，可以通过提起行政诉讼来解决。

(三)征地补偿安置争议裁决制度的可行性分析

目前，我国解决征地补偿安置争议的中立性机构有法院和仲裁委员会，仲裁与诉讼相比在程序上要简便，但如前文所述，征地补偿安置争议在多数情况下无法仲裁。同时也因我国的仲裁机构在中立性方面尚有欠缺，使其裁决的权威性易受到质疑，也影响了裁决的执行和争议的迅速解决。《土地管理法实施条例》设立征地补偿争议协调裁决制度。从理论上看，该制度是一种新型征地纠纷解决机制，较以往制度更具灵活性，更符合社会主义市场经济的发展。从实践来看，该制度能够为被征地单位和个人提供较为合理、便捷的争议解决方案，及时有效的解决征地纠纷和矛盾。同时该制度对规范政府行为、完善征地程序、化解征地矛盾、维护社会稳定也起到了很好的效果。

(四)征地补偿安置争议裁决制度的效力问题

对于征地补偿安置争议裁决制度的效力，《土地管理法实施条例》未做明确规定，《关于加快推进征地补偿安置争议裁决制度的通知》也仅提及该制度不审查征地合法性，不代替行政复议和诉讼，但地方出台的裁决办法对此并未形成一致意见。因此，裁决申请人在得到裁决决定后拥有继续请求司法救济的权利，并可以自由选择行政复议或行政诉讼。但是在赋予当事人自由选择的同时还应考虑征地工作的效率保障，应当设置固定期限让被征地当事人作出选择，期限过后协调或裁决的结果便具有法律效力，对当事人双方产生拘束力，不得再提起诉讼或者行政复议。县、市政府则应当尽快落实相关的政策，对裁决机关指出的不足及时改正，对协调以及裁决的结果要高效地维护和执行。

因此，建立一个完全中立、客观的专业裁决机构，是保障征地补偿安置争议裁决制度有效性的核心。如何建立一个中立、客观的裁决机构，则急需对我国现行征地补偿安置争议裁决制加以建设和完善。

三、我国征地补偿安置争议裁决制度现存问题的梳理及域外经验介绍

(一)我国征地补偿安置争议裁决制度现存问题的梳理

虽然当前征地争议协调裁决制度已得到部分地方政府的重视并出台了相关裁决办法，但是仍存在不少问题。

1.缺少国家层面统一立法

目前国家层面的立法制度只有《土地管理法实施条例》中的相关原则性规定。因国家层面立法的缺失，导致各部门对该制度的认识存在差异，动摇了制度本身的合法地位。而目前各省市自行制定《征地补偿安置争议裁决办法》，出台时间不一，内容各有差异，导致规范冲突和立法资源的浪费，也影响了制度建设步伐。

2.裁决范围模糊

对于征地补偿争议协调裁决制度的裁决范围，《土地管理法实施条例》仅简单规定为“补偿标准”，再无具体细化，导致现实中出现对“补偿标准”理解混乱、适用随意等现象。之后《关于加快推进征地补偿安置争议裁决制度的通知》对“补偿标准”给予一定界定，各地立法对该界定或直接沿用或做进一步细化。部分省市对裁决范围作出的列举性规定，列举的裁决范围也存在着不一致，影响了该项制度的权威性和严肃性。

3.责任制度不完备

当前各地对征地补偿安置争议裁决制度的法律责任这部分的规定普遍呈现出不完备，甚至没有规定的现状，严重影响了该制度的落实。该制度中涉及的法律责任有：一是市县人民政府的协调责任。如各地均规定市县人民政府的协调是裁决的前置程序，但如果市县人民政府不依法协调甚至推诿不协调，应该承担何种责任，各地都未明确规定。二是市县人民政府的其他配合责任。如市县人民政府在规定的期限内未进行答复，应该承担何种责任？市县人民政府拒不履行裁决的责任。如裁决决定已出，但政府拒绝履行应承担何种责任？裁决机构久拖不裁的责任。如裁决机构超过期限久拖不裁决承担何种责任各地也未明确规定。

(二)域外征地争议协调裁决制度介绍与启示

1.域外相关制度介绍

英国设立独立的土地裁判所专门管辖征地补偿及相关争议，土地裁判所的功能包括裁决土地争议、减轻法院负担及平衡公共政策等，裁决土地财产权、土地价值评估纠纷、征地补偿纠纷等。土地裁判所由法官、律师和土地评估领域专业人士组成，实行主席负责制，具有自己的裁判程序，诸多实体与程序上的独特设计保证了案件裁决过程的公开透明和公正独立。

日本征地制度由一套周密的法律体系组成，该法律体系是以《土地征收法》为中心，《城市规划法》及其他法辅助构成。《土地征收法》明确了立法定位和宗旨，规定了土地征收要件、程序、效果及对原土地所有人的损失补偿。《土地征收法》中规定了在实施强制征收之前，假使土地权利人与土地征收者之间未就土地征收相关争议达成一致合意，应当适用斡旋或仲裁程序，以减少纠纷的可能性，并详细规定了斡旋和仲裁程序的内容。

香港在学习英国的土地裁判所基础上结合香港特有情况建立了土地审裁处专门负责解决土地纠纷，审理首次申请索赔和上诉的案件。《土地审裁处条例》规定该机构主要的司法功能，由三位来自高等法院和区域法院的专业法官和一位与审裁处具体工作范畴密切相关的专业人员所担任的审裁员组成，主要管辖租务、赔偿、上诉及建筑物管理这几类案件。

2.对我国的启示

上述三个国家和地区属不同法系，在土地所有权制度、土地征收补偿的范围、程序和标准等方面差异较大，但在土地征收补偿争议的纠纷解决机制方面有共同之处，对我国极具借鉴意义。

首先，应对裁决制度应作出统一、详细的法律规定。针对制度性质、机构设置、具体实施程序、相关责任制度都应有详细的规定，具有较高的操作性，裁决机构在裁决过程中也具有较为统一、明确的标准，才可极大地提高了裁决制度的效率和价值。其次，必须设立专门的裁决机构专门解决征地补偿过程中可能产生的纠纷，以保证案件处理的独立性、公正性和司法化，裁判所作出的裁决具有司法机关的效力。再次，对于裁决人员的选任应设立严格的程序，要求具有一定专业知识或相关从业经验的人士。最后，土地征收过程和裁决过程要力求做到公开透明，从源头上减少纠纷的产生，提高裁决机构的公信力，以充分发挥征地争议协调裁决制度定纷止争的功能。

四、完善我国征地补偿安置争议裁决制度的思考

(一)国家层面统一立法

依《立法法》规定，诉讼和仲裁可以授权由国务院制定行政法规进行规范。那么对征地补偿安置争议裁决制度，由省级人民政府以政府规章甚至是其他行政规范性文件进行规范是否妥当？是否和《行政复议法》及《行政诉讼法》的规定存在冲突？同时该制度自《立法法》出台后已在全国范围广泛实施，再由省级人民政府以政府规章甚至其他行政规范性文件进行规范的做法有违《立法法》规定。因此，应对该项制度进行国家层面的统一立法，加强制度的顶层设计，由法律来明确该制度的合法地位，规范各级政府实践中的法律适用。

(二)坚持协调前置地位

协调前置程序是我国征地争议协调裁决制度中的一大优势所在，应当予以坚持和完善。《土地管理法实施条例》明确了区市县人民政府的协调是启动裁决的必经程序和前置要件，各省市出台的裁决办法中也遵循此规定。此类途径的存在，鼓励双方当事人尽可能通过民事手段达成合意，尽量从源头上减少纠纷的发生，从根本上维护社会稳定。因此，在解决征地争议中应当坚持以协调前置的原则，但也并非是机械僵化的适用未经协调不能申请裁决的协调前置原则，对于未经协调的征地补偿安置争议，裁决机关接到申请后，可以在受理决定作出之前，先向有关部门发出《限期协调通知书》，逾期协调不成的，再进行裁决，以免个别政府部门将前置程序作为逃避职责、互相推诿的保护伞。

(三)明确裁决适用范围

在顶层立法中对《土地管理法实施条例》第25条中的“补偿标准”作出肯定性列举与否定性列举的解释，以明确界定裁决范围，规范和指导全国范围的征地争议裁决工作，以全面、切实地保障土地权利人的合法权益。对此湖北省的规定具有借鉴意义，可推广适用。

(四)规定裁决制度原则

1.合法性与合理性统一原则

政府制定征地补偿标准是具有自由裁量权的行政行为，可能出现合法但不一定合理的情况。例如，在确定补偿倍数标准时，根据法律规定，四至六倍以内任何倍数的赔偿标准都为合法，但在实施中会因具体情况的不同，合法的倍数标准可能会呈现出不合理的状况。同时法律、法规规定的补偿标准和地方政府制定的补偿标准可能都存在对被征土地区域位置差异及其他具体情况考虑不足的情况，而影响被征土地实际价值的高低。如果被征土地无论位置、交通状况及其他具体情况，均适用同一补偿标准就属不合理；在征地过程中存在其他人为因素，导致在制定被征地补偿标准时出现畸高畸低等严重不合理的现象。为此，在征地补偿安置争议裁决中兼顾合法性与合理性统一的原则成为必须。

2.效率原则

对征地补偿安置有异议且异议得不到及时解决就会引发起诉、上访甚至是社会恶性事件的发生，所以裁决机关在办理征地补偿安置争议裁决时，必须重视公正与效率并重，在确保公正解决征地补偿安置争议的同时，必须重视效率，兼顾效率，采取快速、灵活、方便的裁决程序，确保对被征地群众合法权益的法律保护。

3.举证责任倒置原则

在征地补偿安置争议裁决制度中，裁决申请人相对于被申请人处于弱势地位，裁决双方当事人地位不平等。申请裁决的原因是申请人对被申请人单方制定的征地补偿安置标准不服，裁决标的是由申请人单方制定的征地补偿标准，属具体行政行为。因此在该裁决中，应当由被申请人承担争议标的合法性合理性说明的举证责任。由被申请人承担争议标的的举证责任，更有利于充分保护裁决申请人的合法权益。

(五)明确行政机关法律责任

建立完善的征地补偿安置争议裁决制度的法律责任体系，是保障其实施最直接的动力。市、县人民政府的法律责任是征地补偿安置争议裁决制度法律责任体系中的核心。市、县人民政府在该制度落实中主要是不作为的责任。例如，不依法制定补偿安置标准，争议出现后不积极进行协调、应诉裁决，不履行征地补偿裁决决定等。所以如果市、县人民政府制定的补偿安置标准不合法或不合理，应当重新制定征地补偿安置标准或按照有利于土地权利人的原则予以确定；在争议发生时不积极进行协调应当追究行政责任；不积极应诉裁决的应当参照《行政复议法》规定视具体征地补偿安置不合法，裁决支持申请人的请求；裁决决定作出后，不履行征地补偿裁决的，应当追究行政责任；甚至在必要时，可以对征地补偿安置裁决决定进行强制执行。

征地补偿安置争议裁决制度与其他争议解决方式相比，应在解决征地补偿安置争议时独具优势。但当前因各种原因影响该制度作用的发挥，我们分析原因发现应从建立国家层面统一立法，坚持协调前置的地位、明确裁决适用范围，建立裁决制度的原则，明确裁决制度的法律责任等方面对该制度进行完善，以增强其的适用性。

注释：

①应松年，王静:《我国土地征收纠纷解决机制存在的问题及其完善》[J]，《甘肃政法学院学报》，2008年第2期，第4～9页.

②《中华人民共和国行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”

③《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第25条第3款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”

④吴传毅：《论征地补偿安置争议裁决》[J]，《国家行政学院学报》，2009年第10期，第45～49页。

⑤⑦贺日开：《我国征地补偿安置争议裁决机制构建研究》[J]，《江海学刊》，2008年第2期，第137～143页。

⑥《中华人民共和国行政复议法》第14条：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

⑧扬明：《完善征地补偿安置争议裁决制度的思考》[J]，《资源与人居环境》，2006年第7期，第36～39页。

⑨《中华人民共和国仲裁法》第4条规定：“当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理。”

⑩《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《征用土地公告办法》第15条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置补偿方案进行补偿、安置引发的争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。” 《关于加快推进征地补偿安置争议裁决制度的通知》提出：“在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。”