财税改革40年：挑战、主线、规律和未来改革思路

闫 坤，于树一

（中国社会科学院a.农村发展研究所；b.财经战略研究院，北京100732）

在由计划经济向市场经济转轨的大背景下，改革开放作为中国发展的主要动力，不断将历史的车轮向前推进。财税改革作为改革开放的先锋兼后盾，为中国发展取得举世瞩目的成就提供了基础性保障。正因如此，党的十八届三中全会正式将财政定位提升到国家治理基础和重要支柱的高度。在中国特色社会主义新时代，改革开放步入崭新阶段，财税体制也需要随之进一步健全和完善，一方面为改革“开路清障”，另一方面为开放“铺路搭桥”，牢牢巩固目前我国经济发展在世界经济深度调整过程中的领先优势。在新的历史起点上，我们需要认清形势，全面把握新时代我国财税改革的环境、任务和挑战，带着问题回顾40年的改革进程，找到改革的主线索，做出具有规律性的判断，再回到当下，形成科学、准确的未来改革思路。

一、新时代我国财税改革的环境、任务和挑战

近十年，世界经济局势风云变幻，在经历美国次贷危机引发的国际金融危机之后，又卷入欧洲主权债务危机的漩涡，尽管危机已经过去，但其影响还在。主要发达国家和地区的经济已现复苏但动力不足，要重拾往日的辉煌，必须找到最佳路径。然而，在危机中各国财政元气大伤，难以支撑起国家治理需求，所以必须首先重振财政。但是，要想依靠刚有起色的本国经济迅速搭建起雄厚的财力基础很难，只有向外寻求出路，打响贸易战是必然。

我国经济虽然经受住了经济危机的考验，但已无法保持原有的高速增长，要承受住增速换挡的内部压力，同时，还要面对包括贸易战在内的外部压力。由于财政活动以资金运动为载体，与国家改革、开放、发展和稳定的各层面均能建立起联系，因此，在这样的国内外形势下，财政只能肩负起更大的责任，为新时代改革和开放、发展和稳定打下坚实的基础，提供牢固的支撑。

从改革的角度看，财税改革属于综合层面的改革，处于社会主义市场化改革的顶层设计和各项配套改革之间，要发挥承上启下的作用。一方面通过“以财行政”逐一落实社会主义市场经济体制改革方略；另一方面通过提供改革的物质条件和基础支撑，引领其他各领域的配套改革。

从开放的角度看，财政处于资本、劳动力等要素加速跨境流动的大潮中，要立足于国家和人民的权益，通过已经搭建的“一带一路”、亚洲基础设施投资银行、经济特区、自由贸易区等对外开放平台，致力于推动高质量的经济全球化，最终推动构建起人类命运共同体。

从发展的角度看，财政要围绕着提供公共产品和服务的基本职能组织收入、安排支出、完善管理，为经济社会总体发展和企业、居民等市场主体发展提供强有力的保障和支持。同时，财政要不断调整具体职能的边界，以适应经济社会的发展和社会主义市场化改革的进程。

从稳定的角度看，财政要通过政策性安排与货币政策协调配合，以实现政府对宏观经济总量和结构的双重调控。财政政策的优势除了作用直接、短期见效等方面，更重要的是存在自动稳定机制，可以通过自动稳定和相机抉择两重作用抑制风险因素，实现宏观经济稳定目标。

然而，要让财政成为名副其实的国家治理的基础和重要支柱，在上述所有重要方面都能发挥出应有的作用，支撑起新时代改革开放大局，就不能回避深层次的体制问题，而必须通过深化财税体制改革，完善自身，建立起现代财政制度。但这并非易事，因为当前的财税改革在发展、稳定、改革、开放层面均面临着较为严峻的挑战。

在发展层面，面对经济新常态、财政政策不断放宽的挑战。近年来，我国经济进入新常态，其表现是经济增长速度下行，由之前的两位数的高增长降至2017年的6.9%、2018年上半年的6.7%，经济蛋糕扩张的脚步明显放慢。宏观经济稳定需要宽松的财政政策支持，所以，近两年我国以减税降费为主要内容的积极财政政策取向从“更加积极”发展到“聚力增效”，不断出台新的减税降费措施，不断加深减税降费的程度。但与此同时，为了满足人民日益增长的美好生活需要，为了治理各领域发展的不平衡不充分问题，我国财政支出责任越来越重，债务规模越来越大，要以财政的发展来支撑经济社会的发展越来越难了。

在稳定层面，财政风险威胁地方财政稳定，税收的收入再分配功能羸弱也不利于稳定。在现行分税制体制下，财权上移、事权下移的动机是客观存在的，即便在制度和政策制定时已经对其有所考虑，但实际上造成地方财政（尤其是基层财政）困难的局面一直没有实质性解决。在转移支付等制度不健全的前提下，巨大的地方财力缺口给地方政府带来巨大压力，地方政府为了缓解财政压力普遍通过卖地和发债进行融资，随之而来的财政风险威胁着地方财政的可持续。与此同时，我国以间接税为主的税制结构具有累退性，会导致收入越低承担税负越重的境况，从而弱化税收的收入再分配功能，对社会稳定也有间接影响。其原因是间接税以商品和劳务为课税对象，最终税负通过价格转嫁给消费者，而低收入消费者边际消费倾向往往较高，大部分税负就落到了低收入消费者的头上。所以，迫切需要加速调整税制结构，建立现代税收制度，重塑我国税收的收入再分配功能，消除不稳定因素。

在改革层面，预算制度和税收制度改革进入深水区，财政管理体制改革相对滞后。随着财税体制改革的全面深化，新修订的《预算法》把各类财政性资金均关进了预算的“笼子”，税收征管体制和各税种的分项改革扎实推进，地方政府债务管理体制已经建立健全，新一轮土地改革也在稳步向前。“渐进式”改革的策略是先易后难，当一项项改革目标陆续实现的同时，也就意味着改革的攻坚期和深水区就快到来。当预算制度改革必须面对全面绩效化，税收制度改革必须面对深度结构调整时，就必须加速推进财政管理体制改革，理顺政府间财政关系。当前，地方主体税种受到“营改增”改革的冲击，而发债和卖地的不规范融资渠道大多又被封死，地方财政陷入困难境地。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称“指导意见”）和《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权与支出责任划分改革方案》（以下简称“改革方案”）的出台虽然带来了理顺中央和地方财政关系的“东风”，但从改革一线看，其仍居于顶层设计层面，与现实之间仍然有很大距离，可操作性不强。

在开放层面，国际财政竞争愈发激烈，财政外交面临阻力。全球经济并没有出现期望中的危机后大面积复苏，各国不但从内部寻求经济增长的新动力，还从外部寻求增长的新机会，必然会产生对资源、市场的国际竞争，而减税是用得最多的工具，目前新一轮减税浪潮已在全球范围内掀起，对本国的财税改革形成冲击。另外，以推动经济全球化进程、构筑人类命运共同体为目标的财政外交也存在支持和反对两种声音。例如，对于“一带一路”沿线国家的投资，有人认为是掠夺资源和消化过剩产能的手段，是大国崛起的威胁；也有人认为有限的财政资源没有用在强国富民上，是高成本低收益的浪费，是对纳税人的不负责任。由于未被充分理解，财政外交的阻力不小。

可见，与改革开放同步，在取得巨大成就的同时，财税改革也走进了攻坚期和深水区，加之国内外经济形势复杂，改革环境具有较强的不确定性，财税改革要克服更多困难。为了攻坚克难，有必要回顾财税改革40年的历程，从历史中寻找最佳出路。

二、40年财税改革的主线索:政府间财政关系调整

40年的改革开放持续探索出一条中国特色社会主义道路，而且即将取得全面建成小康社会的伟大胜利，以此为节点，这一阶段的改革开放暂告一段落。新时代改革开放的新起点将对接全面建设社会主义现代化国家的新征程。财政作为国家治理现代化的基础和重要支柱，需要抓紧推进自身改革，做好支撑改革开放和全面建设社会主义现代化国家相对接的准备。正因为处于两轮改革交替的关口，我们需要从历史的视角来探析财税改革40年之路，把握重中之重，为开启新一轮财税改革做好准备。在此之前，我们先来梳理一下有关财税改革40年的理论研究观点。

第一，从阶段划分入手，对财税改革40年做总体的认知判断。高培勇（2018）将40年的财税改革分为五个阶段来认识：一是从改革开放初到实施分税制前，通过财政的“放权让利”为整体改革“铺路搭桥”；二是从分税制实施到公共财政提出前，通过制度创新令财税体制与社会主义市场经济体制相适应；三是从局部改革到全局改革，以公共财政为统领搭建整体性财税制度框架；四是从全局改革再到局部改革，通过税收、支出、预算领域的改革进一步完善，公共财政体制；五是从财税本领域改革到全面深化改革的宏观棋局，通过改革建立现代财政制度以保证财政发挥国家治理基础和重要支柱的作用[1]。项怀诚（2009）以15年为限，认为改革开放前十五年是经济转型时期“分灶吃饭”的财政体制，改革开放后十五年是社会主义市场经济体制下的“分税制”财政体制[2]。郭庆旺（2018）从我国经济体制变迁的角度将40年的财税改革划分为三个阶段：有计划商品经济时期的“利改税”“拨改贷”和“包干制”；进入社会主义市场经济阶段的简化税制、实行分税制和规范财政管理；社会主义市场经济新时代以建立现代财政制度为目标的财税改革。同时认为在40年中财政体制经历了“生产建设型财政”[3]“公共产品型财政”和“国家治理型财政”三种形态，在新时代三种形态并存。余英（2018）和白彦锋、罗庆（2018）以改革的主旨为依据，将40年的财税改革划分为四个阶段，基本上是以利改税、分税制改革、公共财政体制建立、现代财政制度建设为各阶段标志，但在具体时点上稍有不同[4]。主要因为白彦锋、罗庆（2018）还以财政开放为暗含维度进行划分：利改税阶段的财税改革还未走出国门，分税制改革成为应对我国和周边国家抵御东南亚金融危机的坚实基础，随着分税制的进一步完善中国顺利度过国际金融危机并带动全球经济复苏，现代财政制度建设为中国成为参与、推动、引领全球治理变革进程的有力支持[5]。

第二，以局部改革为抓手，对财税领域各类改革做具体分析。吕冰洋（2018）梳理了40年我国税收制度建设的分步进展，其中：在流转税层面，通过增值税改革、增值税转型、营改增三个步骤建立起增值税为主导的商品税制；在企业所得税层面，通过统一内资企业所得税和统一内外资企业所得税两个步骤建立起统一的企业所得税制；在税收管理层面，经历了分税制改革分设国地税、所得税分享改革部分管理权上收、国地税合并三个步骤。李旭红（2018）将40年税制改革划分为四个阶段，在两步利改税阶段，国家通过税收参与国民收入分配以顺应市场经济发展及改革开放的需要；在双轨制阶段，通过给予外资企业税收超国民待遇以激励外资大量流入中国；在统一税制阶段，通过内外资税收制度统一的一系列改革为内外资企业打造公平的税收环境；在现代税制阶段，通过将财政可持续性、国际税收合作、数字经济等因素融入税制改革中，以推动现代税收制度的建立[6]。楼继伟（2013）从我国经济体制变迁的角度，将我国政府间财政关系的改革以1978年、1993年为节点，划分为与计划经济、“双轨制”、市场经济的资源配置方式相对应的政府间财政关系改革[7]。倪红日（2018）将40年财政管理体制改革划分为中央“放权”改革、分税制改革、以“共享”和“共担”为特点的央地财政关系调整三个阶段[8]。曾康华（2018）将财政体制改革走过的40年历程理解为中央、地方与企业之间权责匹配的财政体制循序渐进的建设过程。

第三，立足于新时代的新目标，对未来财税改革的重点做展望。高培勇（2018）认为，在从“财政公共化”走向“财政现代化”的过程中，中央和地方财政关系是下一轮财税体制改革的重头戏，因为它是中央和地方关系的基础和支撑，而后者是现代国家治理领域最重要的关系链条之一 。贾康、刘薇（2017）认为在全面改革中深化财税体制改革的重点有六个方面：一是以政府扁平化改革为框架；二是以合理调整事权为匹配逻辑；三是以税制改革为配合，完善政府间收入划分改革；四是以规范的转移支付制度体现事权优先原则；五是以建立现代公共预算管理制度为基础性支撑；六是以举债权和产权管理为重要组成要素[9]。余英（2018）认为未来财政体制改革的重点是推进教育、医疗卫生、交通运输、环境保护等分领域的财政事权和支出责任划分改革，而税收制度改革的方向是进一步优化税制结构、加快健全地方税体系和完善税收法律制度框架 。倪红日（2018）认为目前正在形成的“共享”和“共担”为主的财政管理体制的最终目标是实现基本公共服务均等化，逐步缩小地区间的财政支出差距。其基本框架是：央地收入划分以共享收入为主，逐步适度扩大地方税种；逐步提高中央财政事权和支出责任；转移支付制度逐步规范，以一般性转移支付为主；逐步提高基本公共服务均等化水平，将常住人口人均财政支出差距控制在合理水平。

可以看到，几乎所有以分析财税改革40年为主题的文章，都会为以下关键词花费笔墨：“统收统支”“分灶吃饭”“财政包干”“分税制”“提高两个比重”以及“事权”“财权”“财力”“支出责任”等等，而这些关键词主要用于描述中央和地方财政关系，属于财政管理体制范畴。即便是研究税制改革40年的专题，也绕不开各税种的中央税、地方税、共享税的属性；即便是研究预算改革40年的专题，也绕不开中央财政收支预算和地方财政收支预算，绕不开各级政府债务管理。还需要看到，已有研究对未来财税改革的展望聚焦于财政管理体制改革，甚至每一条建议都直接或间接涉及中央和地方财政关系的调整。这说明一个非常重要的问题，就是财税改革40年历程的主线索是财政管理体制的发展，中央和地方财政关系的变迁[10]。

改革实践能够充分印证这一判断。回顾40年财税体制改革的实践历程：从1978—1993年，在改革开放的背景下，我国开始了以“分灶吃饭”为基本取向的财税体制改革，具体经历了“划分收支，分级包干”“划分税种，核定收支，分级包干”“多种形式包干”等几个改革阶段。1994年开始分税制财政体制改革，进行了中央与地方的事权、支出范围、收入的划分，还建立了中央财政对地方税收返还和转移支付制度[11]。从1994年至今，在分税制框架内推进了一系列具体的改革，包括出口退税机制改革、农村税费改革、财政支出管理体制改革、所得税分享改革、《预算法》修订、“营改增”改革、国地税征管体制改革、中央与地方财政事权和支出责任划分改革、地方政府性债务管理改革、转移支付制度改革、资源税改革，以及开征车辆购置税、出台环境保护税法、推动政府和社会资本合作、推进财政资金统筹使用、调整相关税种收入中央地方划分比率[12]。

这些改革紧紧围绕着市场化改革的顶层设计和具体要求，对改革开放全局产生了深远的影响。但也要看到，我国地区经济发展和基本公共服务供给的差异扩大、基层财政困难带来地方财政债务风险加剧、土地财政问题日益严峻，究其根源，在于中央与省级财政关系不完善、地方各级政府间财政关系不稳定、不规范。这与改革选择“渐进式”路径有关，与其他改革相比，财政管理体制的改革最难，所以放在了最后，因而导致了上述种种问题。2014年中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，对建立现代财政制度所须推动的三项改革设立不同的目标要求，对预算管理制度改革要求“取得决定性进展”，对税制改革要求在立法、推进方面“取得明显进展”，在事权和支出责任划分改革方面要求“基本达成共识”。可见，对财政管理体制改革的要求是三项改革中程度最轻的，足见其难度。方案要求2020年各项改革基本到位，可以说，另外两项改革的目标要求已经基本实现，要再向纵深推进，需要依靠三项改革联动[13]。从目前来看，财政管理体制改革相对滞后，已经成为“木桶的短边”，必须奋起直追，直到满足可以发起三项改革联动的条件。因此，未来的财税改革需要更加突出财政管理体制改革的主线，理顺央地财政关系，才能早日实现建立现代财政制度的财税改革目标。

从党的十八大以来中央对财税改革的部署来看，财税改革的主线日益突出。十八大对财税改革的三方面要求是：加快财税体制改革的步伐，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制；完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系；构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。其中每一项要求的落脚点都是政府间的财政关系。十八届三中全会公报指出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。从中可见，建立现代财政制度的落脚点是发挥中央和地方两个积极性，对预算、税收、财政管理体制的改革要求分别是改进、完善、建立，说明中央看到财政管理体制的改革的滞后性和紧迫性，明确了“事权和支出责任相适应”的改革主题。《深化财税体制改革总体方案》中进一步明晰了调整中央和地方政府间财政关系的路线图：在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。十九大将中央和地方财政关系改革提到了预算改革、税收制度改革之前，置于深化财税体制改革的首位，为深化中央与地方事权与支出责任划分提供了最好的时机，改革内容被明确为“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”[14]。

此后，国务院相继推出“指导意见”和“改革方案”，财政管理体制改革在中央与地方财政事权和支出责任划分方面取得阶段性成果。“指导意见”是属于改革的顶层设计，有明确的时间表、任务书，但其所明确的改革事项仍是抽象的，难以对接到执行层面，而且其最重要的部分是划分原则，但这些原则均是财政事权划分原则，而对于支出责任划分，仅仅提出“做到支出责任与财政事权相适应，谁的财政事权谁承担支出责任”，在现实中，这对于指导支出责任的划分是远远不够的。“改革方案”只针对中央与地方共同财政事权和支出责任，其中的划分方案和比例实际是《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中的一部分，而后者是一份综合性的发展规划，涵盖很多部门，没有突出强调财政性，相应的测算也相对粗略。因此，只能说改革的进展还是很缓慢的，需要加大改革力度，早日推出具有可靠理论依据，更具实践价值的详细划分方案。

三、40年财税改革规律与未来改革思路

在确定了财税改革40年历程和未来财税改革的主线索为“通过财政管理体制改革理顺央地财政关系”后，还需要把握40年财税改革规律，在尊重规律的前提下，思考未来财税改革的各项问题。在市场化改革的大背景下，我们探寻40年的财税改革规律，发现其可以用“渐进式改革”“集权与分权”“积极性”“基数”“事权、财权、财力、支出责任划分”等关键词来描述。

第一，40年财税改革遵循“渐进式改革”路径。财税改革既是我国市场化改革的一部分，也是市场化改革的先导，从改革模式上需要与渐进式的市场化改革相适应，遵循着“先收入改革、后支出改革”和“先边角改革、后核心改革”的渐进式改革路径 。目前，收入改革、边角改革部分已经基本完成，在国家治理现代化急需现代财政制度支撑的当下，我国选择将支出改革融入核心改革——财政管理体制改革央地财政关系，改革路径就是“事权和支出责任划分改革”，建立事权和支出责任相适应的财政管理体制。

第二，40年财税改革向着“分权—集权—分权”的方向迂回式前进。在实施分税制改革前，我国财政管理体制的改革方向是“放权让利”，下放权力到地方，地方发展经济的积极性被极大地调动，形成强大的动力推动我国经济持续多年高速增长。但由于过度分权导致了“两个比重”下降、中央宏观调控能力弱化、地方重复建设和无序竞争、经济发展方式粗放等负面问题。正因如此，我国实施了以集权为取向的分税制改革，重振中央财政。在中央和地方收支划分后，形成中央收入占比高于地方、地方支出占比高于中央的收支格局，为了收支格局的稳定，建立了税收返还和转移支付制度，既保障地方财政收支平衡，也保障地方发展经济的积极性。此后又有提高金融保险业营业税税率并将提高部分划归中央、逐步提高印花税中央分享比例、提高所得税中央分享比例、将原属于地方收入的营业税通过“营改增”实现过渡期中央地方五五分成、建立中央和地方共同负担出口退税新机制、将车辆购置税、船舶吨位税、成品油消费税收入划归中央等改革举措，均是集权取向的改革。分税制虽然显著增强了中央的宏观调控能力，为社会主义市场经济体制奠定了重要基础，为企业提供了公平、规范的发展环境，但也出现了因中央地方分工不当、权责不对等导致地方政府财政压力大而累积了巨额债务，以及为弥补收支缺口而对土地过分依赖，地方政府发展经济的积极性受挫。目前，我国经济增速换挡进入新常态，需要重振地方政府活力，即要让地方财政恢复元气，因此，将开启新一轮以“分权”为取向的财政管理体制改革。由于目前需要保证中央宏观调控的力度，着力稳定增长和推进供给侧结构性改革，所以暂且在保持中央和地方收入格局稳定的前提下，通过加强中央事权和支出责任来实现权责对等，之后，再推动收入划分改革，实现向地方分权。

第三，40年财税改革以调动各方积极性为载体。我国改革开放之初分别通过实行家庭联产承包责任制等向农户放权的手段调动农民的积极性，通过实行两步“利改税”、承包经营等向企业放权的手段调动国有企业的积极性，通过“分灶吃饭”的财税体制改革等向地方政府放权调动地方政府的积极性。后来尽管为了提高“两个比重”调动中央的积极性而实施了分税制，但时刻注意了保障地方的既得利益，通过基数加增长的策略保持地方积极性。此轮财税改革最终要建立现代财政制度，“发挥中央和地方两个积极性”又被重提。可见，调动中央和地方积极性是财税改革不可忽视的重要载体，如果财税改革让任何一方的积极性受挫，就说明改革仍在路上，还不彻底。

第四，40年财税改革以“基数”作为重要缓释工具。在40年财税改革的每一阶段均可以发现“基数”的影子。最初“划分收支、分级包干”改革中就有“以1979年财政收支预计数为基础，经调整后确定包干基数”的做法；随后“划分税种、核定收支、分级包干”改革中又有“以1983年决算收入数为基础，核定分成基数，确定分成比例”的做法；再后来分税制改革中有“税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3的系数确定”的做法；最后“营改增”改革中也有“以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数”的做法。此外，在建立中央和地方共同负担出口退税新机制时有“以2003年出口退税实退数额为基数，超基数部分的退款额由中央政府和地方政府按照75：25的比例分别负担”的做法。正是因为财税改革调整中央与地方政府的财政关系，动的是既得利益，可能出现阻力，为了保证“渐进式”改革性质不变，便以基数作为改革的缓释工具，用于每一次央地财政关系调整的改革中，然而虽然实现了“渐进”的初衷，但也给改革冠以较大的不彻底性。

第五，40年财税改革以“事权、财权、财力、支出责任划分”为基本着力点。虽然从1994年分税制改革开始，我国才正式提出“事权与财权相结合”的处理政府间财政关系的基本原则，此后这一原则依次调整为“财权与事权相匹配”“财力与事权相匹配”“事权与支出责任相适应”，但事实上分税制以前“放权让利”的财税改革也是调整的事权和财权划分。因此，事权、财权、财力、支出责任划分在不同时期的改革中分别充当了改革的基本着力点。原因是事权、财权、财力、支出责任是政府间财政关系构成的四个要素，它们的归属和配置反映着中央与地方政府之间、地方各级政府之间纵横交错的财政关系。

在认识到上述五条规律后，新一轮财税改革的思路就逐渐清晰。

首先，仍要遵循“渐进式”改革路径，根据市场化改革的节奏，完成“支出改革”和“核心改革”，建立事权和支出责任相适应的财政管理体制，进而建立现代财政制度，待新一轮财税体制改革开启后，着力探寻财权与事权相匹配的改革之路。

其次，在经济新常态趋于稳定、供给侧结构性改革取得实质性进展后，可以推动新一轮以分权为取向的财税改革，即启动收入侧的财政管理体制改革。在中央和地方之间重新划分收入，全面调整央地财政关系，在保障中央积极性的前提下，通过重建地方税体系，着力提高地方积极性。需要强调的是，新一轮财税改革的关键词应为“适度分权”，防止产生因过度分权而带来的一系列后遗症。

再次，由于时代已发生变迁，需要逐渐清理旧体制的遗留问题，尤其是计划经济体制遗留的问题。这就需要逐渐改革税收返还制度，让分税制更加纯粹。同时，在新的改革中尽可能少地使用基数，防止地方政府为做大基数而采取各种极端的行为干扰市场。

最后，根据事权、财权、财力、支出责任划分的关系，把握改革逻辑。事实上，此前的财税改革对于事权、财权、财力、支出责任的几轮调整也并非简单的排列组合，可以从两个维度进行判断：一是事权和财权处于权利层面，分别对应财政的收入和支出；二是事权和支出责任处于权责层面，均对应财政支出，两者应该对等。由此可见，“财权与事权相匹配”是跨越收支两个领域的更高目标，而“事权与支出责任相适应”则是同在一个领域的相对初级的目标，那么这里的改革逻辑就很明确了，先划分事权和支出责任，实现支出方的权责对等，再以事权划分为依据划分收入（财权），实现收支权利的匹配。