国际海底区域资源开发的利益共享审思

吕 琪，李志文

(大连海事大学法学院，辽宁大连116026)

随着人类向深海和大洋勘探开发的进发、深海勘探工作不断深入及对矿产资源需求的提升，国际海底区域(以下简称“区域”)内的资源开采日益引发各国的关注。与现阶段对矿区的勘探活动不同，资源开采活动将直接消耗资源并产生实际的收益，具有能力开采“区域”资源的发达国家是利益的直接获得者，而不直接参与“区域”活动的发展中国家则依赖于利益再分配。由此，如何确保全人类在“区域”资源开采中受益成为一个不可回避的问题，而这一问题的关键在于协调“区域”投资者与代表全人类的国际海底管理局(以下简称“管理局”)及《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)缔约国之间围绕利益共享而产生的权利义务关系。与利益共享有关的缴费机制(payment regime)和收益分享机制(profit-sharing system)一直是在《海洋法公约》框架下制定“开采规章”的核心议题之一，也是分歧集中的领域。2017年管理局第23届大会公布了“开采规章”草案，对缴费机制做出了初步的框架性构想，但尚未涉及收益分享机制[1]。

“区域”是中国拓展海洋权益的新疆域。党的十九大报告提出的“和平、发展、合作、共赢”之人类命运共同体理念是中国推动建立新型国际关系的基础[2]，其恰与作为“区域”制度的基础性原则即人类共同遗产原则相互契合。目前，决定着“区域”资源最终分配格局的“开采规章”草案仍在意见征询过程中，对具有《海洋法公约》缔约国、管理局的成员国以及“区域”承包者三重身份的中国而言，如何在人类命运共同体理念的指导下平衡维护国家发展利益与促进全人类利益共享是学界应予重视的重大问题。本文从“区域”资源分配格局的形成与发展入手，辨明利益共享问题在“区域”资源开发中的重要性，论证利益共享的理论基础，探讨利益共享的实现路径，最终回归中国在利益共享问题上的立场与发展策略。

一、“区域”资源分配格局形成中的利益共享

深海资源的勘探开发在20世纪50年代进入国际社会的视野，当时虽然尚不具备开采的充分可行性，但围绕“区域”资源分配的探讨却从未停止。在国际海洋法“主权原则”(principle of sovereignty)和“海洋自由原则”(principle of freedom)两项传统原则下[3]，发达国家率先提出了“区域”矿产资源在沿海国之间进行分配[4]或国际社会所共有的每一个国家都有权自由地利用的两种分配方式[5]。该两种分配方式在实质上都确保了技术领先的发达国家在国际海底资源勘探开发中的优势地位[6]，忽视了资源利益的共享，进而无法形成一个公平合理的资源分配国际法律框架。为此，发展中国家倡导和提出了人类共同遗产的概念和原则，并成为第三次海洋法会议中协商“区域”制度的基石。此后，“区域”资源分配格局的形成和发展可以视为是人类共同遗产原则的制度化过程。1982年《海洋法公约》与1994年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》(以下简称《执行协定》)，以及正在制定中的“开采规章”标志了这一过程的三个关键节点，利益共享也在不同程度上被顾及。

第一，《海洋法公约》在人类共同遗产原则下确立的“区域”资源集中分配制度将利益共享置于核心地位。在《海洋法公约》之前，“区域”资源的分配处于一种无序状态，基本上不存在任何规则的有效约束。《海洋法公约》在人类共同遗产原则的基础上创设“区域”制度，建立以管理局为中心的资源集中分配制度:管理局代表全人类行使对“区域”内资源的一切权利(第137条)，控制和管理“区域”内的资源勘探开发活动(第153条)，并在无歧视的基础上公平分配资源利用所产生的利益(第140条)。“区域”资源的开发和利用必须为全人类利益而进行，缔约国或其他实体仅可以通过与管理局协作的方式参与“区域”活动，并被要求遵守各种生产限制和强制性义务。在资源集中开发体系下，缔约国或其他实体勘探和开发资源并非纯粹追逐个体利益的行为，而是在管理局的指导下实现“区域”资源的利益转化。因此，资源集中分配制度的核心是基于利益共享的再分配(redistribution)[7]，由“区域”资源开发所产生的收益集中于管理局的控制之下，再经由管理局进行公平合理的分配。然而，“区域”资源集中分配的格局在酝酿之中便由于《海洋法公约》“区域”制度的失败而告终。由于资源集中分配与发达国家利益诉求以及自由主义经济发展趋势之间的矛盾，工业化发达国家不仅拒绝签署《海洋法公约》，甚至在公约之外达成了《关于深海底问题的临时谅解》(Provisional Understanding Regarding Deep Sea-bed Matters)与“区域”制度形成抗衡。由此，资源集中分配制度并未对“区域”资源分配格局产生实质性影响，这种集中开发资源再共享利益的路径未经实施就被束之高阁。

第二，《执行协定》下基于市场机制和健全商业原则确立的资源分配制度削弱了利益共享的地位。《执行协定》可谓彻底改变了《海洋法公约》第十一部分确立的资源集中分配制度，①See V.D.Degan，The Common Heritage of Mankind in the Present Law of the Sea， in N.Ando， E.McWhinney and R.Wolfrum，Liber Amicoru Judge Shigeru Oda，Kluwer Law International， 2002， p.1363-1376； J.Brunnée，Common Areas， Common Heritage and Common Concern， in D.Bodansky， J.Brunnée， and E.Hey， The oxford Handbook of International Environmental Law， Oxford University Press，2007， p.550-573； Uys van Zÿl， The Common Heritage of Mankind and the 1982 Law of the Sea Convention:Principle，Pain or Panacea?(1993)26 Comparative and International Law of Southern Africa， p.49-66； R.P.Anand， Common Heritage of Mankind:Multilation of an Ideal，(1997)Indian Journal of International Law，p.1-16.虽然其中重申了人类共同遗产原则，也保留了企业部作为资源集中开发的主体，但因取消了企业部的优势地位以及财政支持，其设立和独立运作遥遥无期，资源集中开发成为一种虚无的构想。《执行协定》将管理局的企业部与缔约国及由缔约国担保的实体放置在同一竞争地位，以市场自由竞争的规则约束“区域”活动，与资源集中分配制度注重再分配相比，这种基于市场机制的资源分配制度更加突出分配(distribution)的本质[6]。具体而言，后《执行协定》时代的规则和机制所注重的是代表全人类的管理局与独立进行勘探开发的“区域”投资者之间的平衡，管理局不再是资源的分配者，而是作为协调者调和“区域”投资者之间的权利冲突[6]；管理局下设的企业部进行“区域”活动时也不再具有任何优势，与其他代表着自身利益的竞争者无异。《执行协定》侧重保障“区域”投资者的独立性，维护资源分配的市场竞争环境，缔约国和私人主体凭借资金和技术条件可以相对自由地取得对“区域”资源勘探和开发的权利，利益共享则成为换取这种权利的条件[8]。

第三，“开采规章”的制定将利益共享重新置于“区域”资源分配秩序的核心环节[9]。《执行协定》生效以来，“区域”资源分配格局基本上以自由主义为基调，随着竞争性资源开发取代集中性资源开发，利益共享体现出发达国家与发展中国家之间的相互妥协。现阶段“区域”活动以资源勘探为主，大规模的商业性开发尚未实现，资源和利益分配并不具有实质性，利益共享问题尚未引发不同利益集团之间的冲突。然而，“区域”资源商业化开采在即，具备“区域”资源开采能力的主体主要是少数发达国家和较发达的发展中国家[10]，利益共享将成为国际社会其他成员实现权利的主要方式。“开采规章”中对利益共享的规定直接决定国际社会其他成员间接参与“区域”活动的程度，关系到“区域”资源分配的合理性，也影响着缔约国及其实体对资源勘探开发的投资，关系到“区域”资源利益的实际生成。因此，“开采规章”中如何处理“区域”投资者与管理局、国际社会之间的利益共享关系，将对后《执行协定》时代“区域”资源分配格局产生新的秩序引导作用。

二、“区域”资源开发利益共享的理论支点

“区域”资源开发中的利益共享理论是制度构建的前提，既决定了利益共享基本的价值取向，也影响着相应制度机制设计的利益权衡。美国等部分发达国家认为，开发“区域”资源的权利是公海自由原则下派生的固有权利，利益共享仅是发展援助(development aid)的一种形式[8]，忽视了发展中国家平等参与(equal participation)“区域”活动的权利。从平等参与的角度上看，“区域”资源利益共享不仅是“区域”及其资源人类共同遗产法律地位所内化出的必然要求，也是“区域”制度中平衡财产权关系的必然选择。

(一)“区域”资源人类共同遗产的法律属性

虽然学界对人类共同遗产的内涵存在着不同的解读甚至分歧，但经过《海洋法公约》将人类共同遗产原则确认为“区域”制度基础，国际社会已经普遍接受了“区域”及其资源的人类共同遗产法律属性，包括未加入《海洋法公约》的美国对此也予以了一定程度的认可。①See the Deep Seabed Hard Mineral Resources Act，Art1401(b).人类共同遗产目前并无准确的法律定义，普遍的观点是以五个要素解读其内涵，利益共享正是其中之一[11]。

具有人类共同遗产法律地位的“区域”资源的共有性是利益共享的前提。人类共同遗产根源于罗马法上的共有物(res commuis)概念[12]，但与传统的共有物概念不同，人类共同遗产虽延续了共有物所表征的共同所有权(communal ownership)[13]，但也衍生出新的内涵，体现为对私有化的否定。罗马法上的共有物概念强调利己主义(individualism)，即以促进资源最大化利用为目的来保障各成员对资源的利用，实现个体利益[14]。传统共有物理论承认在不影响共有的前提下通过劳动将共有物的组成部分或自然资源私有化，公海自由原则即延续了这一理论内涵，该原则虽然不允许对公海进行主权占有或宣称主权权利，但认可通过捕获取得对公海渔业资源的所有权。由于私有化权利带来的是对利益的独占，国际海洋法中长期未确立对共有海洋资源的利益共享制度。然而，随着海洋技术发展带来国际社会成员之间技术能力的差异，以及资源稀缺性的凸显，传统共有物理论对私有化的包容最终将导致共有的海洋资源逐渐成为发达国家的私有财产[13]。人类共同遗产概念正是为了对抗这种可能性而被提出的，反映出基于共同体价值的共有方式，强调以“全人类”作为整体的共同所有、共同管理、共同获益、共担责任，这意味着任何国家或个人都不能够通过占有等获取方式，对具有人类共同遗产法律地位的物进行私有化[15]。

《海洋法公约》对“区域”资源及其利益非独占性的重申是利益共享的规则基础。公约第137条在确认“区域”及其资源人类共同遗产的法律地位时，不仅否定国家对“区域”及资源的主权或主权权利，也否定国家、自然人和法人将“区域”及其资源据为己有(appropriate)。这一规定指出了“区域”及其资源作为人类共同遗产所包含的两个层面的含义:一是国际法不承认通过占有的方式取得对“区域”资源排他性的权利，即否定私人所有权；二是对“区域”资源的利用应以全人类利益为导向，将公共利益凌驾于私人利益之上。在《海洋法公约》框架下，基于人类共同遗产的法律属性，“区域”资源的开发和利用并非一种私有化行为，应为全人类利益而开展。在全人类的主体视野下，国际合作应是“区域”资源转化为实在价值的主要方式，而全人类均应就此共同获益。

(二)“区域”资源财产权的二元结构

“区域”资源的所有权与勘探开发权相互分离，体现为一种二元的结构关系。“区域”资源作为人类共同遗产的共有属性挤压了私有财产权存在的空间，但这并不表示“区域”投资者不享有任何财产权。财产权通常是国内法范畴的概念，是建立在财产之上具有对世排他效力的私权[16]。国际法上的财产权概念尚无普遍或权威的阐释，但这一概念已经出现并正在制度形成中，“区域”资源的财产权制度正是代表领域之一。①John G.Sprankling， “The Emergence of International Property Law”， North Carolina Law Review， 461(2011-2012)； Racheal E.Salcido， “Using International Property Law as a Lever to Evolve Toward Integrative Ocean Governance”， The University of Pacific Law Review， 253(2015-2016)； Peter Prows， “Tough Love:The Dramatic Birth and Looming Demise of UNCLOS Property Law(and What is to Be Done about It)”， Texas International Law Journal， 241(2007).而经由管理局核准并与之订立合同的“区域”投资者所取得的勘探开发权，正是类似于国内法上的矿权(mineral rights)的一种财产权。其一，从资源所有权与矿权的关系上看，“区域”资源的勘探开发权与矿权具有相似性。在绝大多数国家的国内法中，矿产资源的所有权与矿权都具有可分离性，且以国家所有权与私有矿权的二元结构为主。②不同法系下矿产资源的财产权制度有所差异，大部分国家实行国家所有制，如德国、法国、巴西及中国等，资源所有权本身不流转，而是以国家许可的方式设立探矿权和采矿权等矿权；实行私人所有制的国家如英国、美国，资源所有权属于土地所有人，以合同的方式实现矿权的流转。“区域”资源的所有权属于全人类，形式上与国家所有权相近，“区域”资源的勘探开发权是从所有权中分离而出授予合格主体的有限财产权[13]。可见，“区域”资源的所有权与勘探开发权之间也构成一种类似于国家所有权和私有矿权之间的二元关系。其二，从权利内容上看，“区域”资源的勘探开发权与国内法上的矿权具有相似性。矿权一般按照探矿和采矿两大类授予，广义上的探矿权分为普查和勘探两个阶段，前者较之后者勘探程度低、工作区广且不具有排他性，狭义的探矿权仅指勘探权；采矿权是对已经探明的矿区进行开采的权利，一般而言，该矿区的探矿权人享有优先采矿权[17]。根据《海洋法公约》以及管理局制定的相关规章，“区域”资源勘探开发权也区分了探矿、勘探和开采的权利:探矿的权利不具有排他性且不产生任何权利，类似国内法上广义的探矿权；勘探的权利需要经管理局核准并以合同的形式确定，权利人享有优先开采权，类似于国内法上狭义的探矿权；开采权利的取得需经核准，订立合同并交纳相应的税费，与国内法上的采矿权几乎无异。

国内法上的矿权制度为“区域”资源的利益共享提供了理论模型。一方面，矿权是从资源所有权中分离出的财产权，利益共享的实质是让渡所有权权能的对价。在国内法的矿权制度中，矿产资源所有权人通常通过让渡部分用益性权能给探矿权人和采矿权人，实现所有权的收益。而“区域”资源开发过程中亦体现出所有权权能的让渡:“区域”投资者在资源勘探开发过程中无法取得“区域”资源的所有权，而仅能够通过获取勘探开发权享受所有权中分离出的占有、使用和收益等权能。“区域”投资者的勘探开发权与全人类的所有权并存于“区域”资源之上，前者的取得并非无偿，正是实现后者收益的方式。因此，全人类因让渡资源所有权的部分权能而获取利益，“区域”投资者因享受让渡出的占有、使用、收益等权能而支付一定的对价，由此形成一种利益共享关系。另一方面，矿权实现资源所有权和矿产品所有权之间的转换，利益共享反映出对资源消耗的补偿。《海洋法公约》第137条明确了“区域”资源本身的不可让渡性，但由“区域”回收的矿产品却可以让渡，勘探开发权的设置正是为了实现“区域”资源与矿产品所有权之间的转换。然而，“区域”回收的矿产品与“区域”资源具有一体性，矿产品的回收会导致资源的消耗，“区域”投资者在取得矿产品所有权的同时，全人类对“区域”资源的所有权随之消灭。因此，取得“区域”资源勘探开发权的“区域”投资者需要分享其收益，以此来补偿因勘探开发而导致的资源损耗。①Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area:Stakeholder Engagement， ISA， 2014.

三、“区域”资源开发利益共享机制建立的先决要素

“区域”资源开发的利益共享虽然在法理上具备充分性与合理性，但仍需通过具有可操作性的机制产生现实影响力。“区域”资源开发的利益共享机制既应注重利益共享在平衡价值关系上的功能体现，也应反映出利益共享在结构上的三维性即主体、内容和形式的有机统一。

(一)“区域”资源开发利益共享的价值功能

“区域”资源开发利益共享不仅是实现全人类对“区域”资源权利的重要途径，也对“区域”资源开发的投资产生直接的影响。利益共享的方式与程度与“区域”投资者的积极性之间存在着相关性，这为调整“区域”资源开发中的价值关系提供了空间。利益共享是调控“区域”资源开发进程的重要杠杆。随着陆地资源的消耗加快，“区域”矿产资源的丰富储量为缓和资源危机创造了契机。然而，“区域”资源开发带来的资源供应提升，可能导致矿产品市场价格波动，对以发展中国家为主的陆地采矿国造成不同程度的冲击，并进一步影响国际社会发展的均衡性。从陆地采矿国利益保护的角度看，需要限制“区域”资源的开发。此外，矿产属于不可再生(non-renewable)资源，“区域”资源开发必须考虑后代的资源储备需要，避免过度开发导致资源枯竭。因此，利益共享机制设计的一个重要价值目标，即是维持“区域”投资者勘探开发权与利益共享义务之间的均衡关系，在激励和限制“区域”资源开发之间寻求平衡。

利益共享也是协调“区域”资源开发风险分担的有效工具。深海采矿属于资金和技术密集型产业，需要高昂的成本投入，因技术可行性尚未得到验证、商业开采规模较小、法律环境相对不稳定等因素，存在着较大的风险，收益回报十分不确定。全人类在共享“区域”资源利益的同时，实质上也分担了“区域”投资者的部分风险。由于在不同的利益共享模式下，风险分担的程度会有所差异，利益共享成为调节风险承担的重要工具。一般而言，利益共享存在前端收费(front-end payment)和总收益共享(gross revenue sharing)两种模式，前者是根据资源开发的规模和预估产值等要素确定预先支付的费用，这种模式下“区域”资源开发风险几乎全部施加于“区域”投资者，无论最终的收益如何都无碍于利益共享的实现；而后者则是将利益共享与“区域”资源开发的总收益相关联，由此实现风险共担，“区域”投资者无法取得收益回报也意味着不存在可共享利益[18]。通过对前端收费与总收益共享两种利益共享模式的合理安排，协调“区域”资源开发的风险分担关系亦是利益共享机制追寻的价值目标之一[19]。

(二)“区域”资源开发利益共享机制的三维架构

利益共享的主体、内容和形式共同构成了“区域”利益共享的结构，主体决定着利益的来源与指向，内容关联着利益共享的范畴，形式影响着利益共享的运作方式，三者有机结合奠定了利益共享机制的基本框架。

利益共享关系中的主体包含了提供利益的主体和分享利益的主体。提供利益的主体是“区域”投资者，包括管理局的企业部及与管理局订立合同的缔约国、由缔约国担保的企业或其他实体，其在“区域”资源勘探开发过程中所获收益是主要的利益来源。关于分享利益的主体，《海洋法公约》中采用了“全人类”的表述来代替国际社会及缔约国，但以全人类为利益共享的主体却并不具有可操作性。一般认为，全人类是一个超越地区(trans-spatial)、超越世代(trans-temporal)的概念。超越地区指的是这个概念不区分国家、种族指代地球上所有的人类，超越世代指的是这个概念具有时间上的延续性，囊括了当代与后代的人类[4]。然而，全人类高度的抽象性与概括性，使其国际法主体的地位受到质疑[8]，且国际社会由独立的国家组成这一现实也限制了全人类整体共享利益可行性。因此，“区域”资源利益的分享主体应是构成国际社会的个体国家，全人类的概念表征的是在利益共享过程中国际社会公共利益的整体性与发展性，前者指的是代内利益的均衡性，后者指的是代际利益的可持续性。

由“区域”资源勘探开发中所产生的利益均应纳入利益共享的内容范畴。从宽泛的角度上解读，“区域”资源勘探开发过程中所产生的利益至少包含三个层面，即直接的经济利益、间接的科研利益及环境利益。经济利益是利益共享的主要内容，《海洋法公约》第140条规定，管理局应当通过适当的机构在无歧视的基础上公平分配从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益。《海洋法公约》对“区域”资源勘探开发中的经济利益区分为财政和其他经济利益，其中财政指的是货币性收益，由“区域”投资者缴纳或管理局企业部直接的资源开发所得；其他经济利益的范畴更为宽泛，包括直接的产品分成、就业机会等[20]。科研利益与环境利益属于非货币性的利益，前者主要是指深海技术发展成果与海洋科学知识的共享，后者则是深海生物多样性与生态环境可持续发展对全球气候、地球生态健康的整体性利益。

不同类型的利益在表现形式上存在着差异。可共享的经济利益主要是通过缴费机制(payment mechanism)产生，以国内法上的矿权税费制度为参考。“区域”资源的缴费机制可以有四种方式:一是收缴年费(Annual fee)，即在规定的年限内以固定的费率收取行政管理费用、矿区使用费等费用；二是收缴权利金(royalty)，即矿区实际投产后按产值或产量的一定百分比收缴费用或实物；三是利润分成(profit share)，即根据“区域”回收矿产品在市场流通后所产生的净利润获取分成；四是税收(tax)，即针对投资者在“区域”回收矿产品的收入按照一定的比例进行征税。从“开采规章”草案和缔约国与利益攸关方反馈的意见来看，缴费机制应当简单且透明(simple and transparent)。①A Discussion Paper on the Development and Implementation of a Payment Mechanism in the Area for consideration by Members of the Authority and all stakeholders， ISA，https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Survey/DPaper-FinMech.pdf；Deep Seabed Mining-Payment Regime Workshop Report，https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/DraftExpl/DSM-PRW-3.pdf，2017-10-21.年费和权利金的数额相较而言易于确定，在操作上具有便捷性，接受度较高；利润分成和税收虽然有利于最大限度地共享利益，但操作烦琐且对管理局提出更高的职能要求，对于是否采用存在较大分歧。科研利益与环境利益的表现形式较为抽象，体现为科学技术均衡性的传播与生态环境整体性的提升，故其利益共享更多地通过国际合作的方式实现，如深海技术转让、深海环境研究与保护合作项目等。

四、“区域”资源开发利益共享的路径及中国策略

《执行协定》废止了《海洋法公约》中原有的涉及利益共享的税费制度和财政义务，但仅以原则性的规定取而代之，缺乏具体的操作规则[18]。因此，“区域”资源开发利益共享的实现路径是“区域”大规模商业开发前的核心命题之一。中国作为管理局的理事国及重要的“区域”投资者，在实现“区域”资源开发利益共享过程中的策略选择至关重要。

(一)“区域”资源开发利益共享的三位一体化路径

“区域”资源开发的利益共享实现，需要以规则确保利益共享的稳定性与可预见性，以机构监督和管理利益共享的运作，以机制促进共享利益的透明度与有效性。

首先，推动“区域”资源开采的国际立法进程，为利益共享提供确定的法律环境。无论是“区域”资源的投资，还是利益最终的分配，都需要国际法提供一个确定的法律环境，以降低未知的法律风险。“区域”资源分配的现有格局是在《海洋法公约》的体系框架下塑造的，即使是游离于《海洋法公约》“区域”制度之外的美国，也无法撼动《海洋法公约》《执行协定》以及管理局在“区域”资源分配中的地位与作用。①目前依据美国《深海底固体矿产资源法》取得的许可仅一例还在有效期内，但被许可人却认为加入《海洋法公约》以及管理局对于美国企业投资“区域”资源开发至关重要。See Letter From Robert J.Steven，Chairman and CEO of Lockheed Martin Cooperation to Senator John F.Kerry， Chairman， Senate Committee on Foreign Relations， on 17 May 2012.Cited from Caitlyn Antrim，The International Seabed Authority Turns 20，2015.因此，“区域”资源利益共享的相关规则也需要在《海洋法公约》的体系框架下推进。当前，管理局正在制定的“开采规章”是探讨利益共享问题的主要平台，借此推动形成具体化的利益共享规则尤为重要，其核心是建立一套透明且易操作的税费制度，对“区域”资源开发收益进行再分配。《海洋法公约》第82条对外大陆架开发利益共享的规定为“区域”资源开发提供了参考范本，该条采用了类似缴纳权利金的利益共享方式，即以矿区的产值或产量为基数按比例缴纳费用和实物。值得注意的是，“区域”资源不同于外大陆架资源，其属于人类共同遗产而非某一国主权权利之下的财产，赋予不享有资源所有权的投资者资源开采权会产生额外的缴费需求，权利金比例也需要兼顾激励投资和分配正义确定，而不能直接套用第82条的规定。

其次，发挥管理局的作用，沟通和协调利益共享中的各方主体。在利益共享中，代表全人类行使权利的管理局处于中心地位，负责在“区域”投资者和利益分享者之间进行沟通。管理局在利益共享过程中的职能体现为三个方面:其一是对“区域”资源的开采活动的监督。“区域”资源的开采是收益产生的根本，而利益共享主要也是基于资源开采的收益，故需要管理局通过对开采活动的监督掌握“区域”投资者的收益情况，确定可共享利益的范围和限度。其二是对“区域”资源收益的管理。“区域”投资者的最终收益将决定其资金和技术投入的意愿，从维持利益共享持续性的角度，需要管理局通过规则的制定和调整，保持“区域”投资者收益与全人类利益之间的平衡，以此实现“区域”资源收益的稳定性。其三是对“区域”资源可共享利益的分配。“区域”资源利益分享主体的广泛性决定了可共享利益分配的复杂性，需要管理局对各方面的因素进行考虑，充分顾及发展中国家、内陆国家、尚未取得完全独立或自治地位的人民等特殊利益主体的需要，同时避免利益共享成为另一种形式的发展援助。

最后，通过基金机制确保利益共享的公平、合理与效率。利益共享并非简单地将收益在每一个国际社会成员之间进行平等分配，“区域”制度下创设的基金机制为利益共享的透明化与规范化提供了实用路径，有助于实现公平性、合理性与效率性的统一。目前，管理局已经或准备设立的基金主要由三项:用于支持深海科学研究的“区域”内海洋科学研究捐赠基金(Endowment Fund for Marine Scientific Research in the Area)，用于补偿陆地采矿国损失的经济援助基金(Economic Assistance Fund)，以及用于海洋生态环境保护的海底可持续发展基金(Seabed Sustainability Fund)或环境责任信托基金(Environmental Liability Trust Fund)。通过利益共享所获取的收益应当成为上述基金的主要财政来源，并由管理局与相关专门机构或其他国际组织合作，对基金的管理和使用进行安排。除此之外，还应当考虑利用利益共享的收益为企业部和发展中国家进行“区域”资源勘探开发设立一项专门基金，用于提供资金和技术发展援助，实现“区域”资源利益的直接分配。

(二)实现“区域”资源开发利益共享的中国策略

中国是一个矿产资源消费大国，各类金属矿产的消耗量在全球占比高居不下，且进口依存度较高[21]。“区域”矿产资源对于中国提升战略能源储备、摆脱矿产资源进口依赖具有深远意义。近年来，中国在深海勘探开发领域发展迅速，《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》的制定奠定了深海勘探开发的法律基础，深潜技术、深海探测技术、深海采矿技术等逐步走向应用，奠定了深海勘探开发的技术基础。中国目前在“区域”一共获得了四块具有优先开采权的矿区，巨大商业潜力的背后是较高的投资风险和市场竞争压力。“区域”资源开发利益共享问题对中国具有重大的利益攸关性，中国既需要承担为全人类利益开发“区域”资源并共享利益的义务，也需要从国家利益的角度尽可能维护在“区域”的合法权益，争取获得与技术、资金投入及风险承担相称的收益回报。因此，中国应当理性地看待“区域”资源的利益共享，在国家利益和国际公共利益之间维持平衡。

首先，加强深海采矿的技术攻关，推进“区域”开采进程。中国所拥有的四块矿区在未来的开采中所产生的收益将直接成为利益共享的收益来源，从这个层面上看，中国深海采矿能力的提升不仅维系着中国国家利益的实现，也影响着全人类对“区域”资源利益的享有。当前中国的深海采矿技术仍处于实验室阶段，在规模开采、规模运输、产业加工等方面存在诸多有待解决的技术问题[22]，一段时间内仍然无法满足“区域”资源开采的需要。因此，应当在国家海洋强国战略、军民融合深度发展战略的指引下，借助政策与法律在深海技术创新方面整合多元社会资源，吸纳多方投资主体，培养尖端人才体系，加快技术攻关和技术革新，推进中国开采“区域”资源的进程，赢取在“区域”资源开采中的主动地位。

其次，积极参与“开采规章”的制定争取话语权。在“开采规章”的制定中，中国需要坚持发展中国家的立场维护平等参与的权利，也需要以“区域”投资者的立场维护投资“区域”资源开发应有的权益，在利益共享的问题上兼顾国际公共利益与国家利益。当前，管理局已经公布了“开采规章”草案向缔约国与利益攸关方征询意见，其中确立了以固定年费和权利金为主的税费制度，但具体的数额与比例的缴费机制尚未确定。①Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area，https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/DraftExpl/ISBA23-LTC-CRP3-Rev.pdf.中国是目前拥有矿区数量最多的承包者，必须综合考虑“区域”资源开采的成本与风险及全人类在“区域”享受的权利与利益，推动建立公平合理、循序渐进的缴费机制，在确保管理局通过利益共享获取稳定性收益的基础上，给予“区域”投资者适当的激励，如避免过高的申请费、年费等前端缴费，减轻“区域”投资者开采初期的财政负担；根据“区域”资源开发的情况调整权利金缴纳比例，使“区域”投资者获得与其成本投入和风险负担相称的收益回报等。

最后，履行应尽义务推动“区域”资源开发的国际合作。共享“区域”资源开发的科研利益与环境利益是从整体上对全人类利益的考虑，与经济利益共享相比更加依赖在国际合作中实现国际社会的共同受益。中国在“区域”的科学研究、资源勘探等领域都跻身国际前列，有义务在《海洋法公约》的框架下促进国际合作，尤其是带动发展中国家进一步参与“区域”活动。一方面，中国需要在管理局的平台上履行缔约国与承包者的相关义务，积极参与由管理局主导的人员培训计划、深海科学研究项目、深海环境监测和评价方案等国际合作项目；另一方面，中国需要从国家海洋战略发展的角度增进国家间的直接合作，加强与发达国家的技术合作提升本国深海采矿技术能力，同时发挥相对的技术引领优势推动发展中国家的技术能力建设。

五、结 语

“区域”资源开采无疑将引发一场蓝色圈地运动，在“开采规章”中妥善处理利益共享问题，对于平衡各方利益关系、引导“区域”资源开发国际法秩序至关重要。面对机遇与挑战并存的“区域”资源开发，中国既需要以内在发展需求为出发点加快建设海洋强国、拓展海洋新疆域，又需要站在全人类的立场上反对独占独享“区域”资源及由此产生的利益。为此，中国必须把握管理局A类理事国及利益攸关方的身份，积极掌控“开采规章”制定中的话语权，倡导建立公平、合理、透明、规范的利益共享机制，在维护国家应有权益的同时，推动“区域”资源开发的国际合作，带动发展中国家更为广泛地参与“区域”活动，促进全人类对“区域”资源及其利益的共享，实现共赢。