人民政协参政议政职能的发展变迁与制度实践

陈 宏 宇

(中共中央党校政法教研部，北京100091)

参政议政作为实现民主党派和无党派人士治国理政的重要方式，在推进我国改革开放和现代化建设进程中发挥着越来越重要的作用。2014年，习近平总书记对人民政协职能建设提出了新的要求:“以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大的作用。”[1]因此，系统梳理参政议政职能的发展脉络及其具体内涵和基本形式，客观分析参政议政的时代价值、面临的挑战，并深入探讨加强参政议政职能建设的方向和路径，有助于推进人民政协参政议政职能建设，从而在一定程度上促进人民政协协商民主以及中国特色社会主义政治建设的发展。

一、人民政协参政议政职能的发展变迁

“参政议政是广泛参与经济、政治、文化、社会及国际交流活动，对具有突出影响的重要事项和社会关心的热点问题进行讨论评议，调查研究，提出意见和建议。”[2]589参政议政的行为主体包括参与人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士。一方面，人民政协可以通过参政议政使各党派团体和各界人士充分表达诉求，提出建议；另一方面，执政党可以通过这种方式广泛听取意见，提高执政效能。由此可见，参政议政是一种重要的民主形式。

1.人民政协参政议政职能的发展脉络

从总体上讲，人民政协职能建设是一个循序渐进、逐渐完善的过程。在人民政协三项基本职能的排序中，参政议政职能位于第三次序，与其他两项职能相比，参政议政正式作为人民政协基本职能的规定时间略晚。1954年12月通过的《中国人民政治协商会议章程》并没有规定人民政协的职能，宪法序言也只是提出“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我们的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”[3]211-212。到20世纪80年代，人民政协的职能主要是“对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用”[2]465。简而言之，就是政治协商和民主监督两项基本职能。

1989年印发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中指出:“人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”[2]485这是“参政议政”较为明确地出现在执政党的文献中，但还没有将其作为基本职能。而在1994年修订的《中国人民政治协商会议章程》(以下简称《章程》)中，首次增加了参政议政的相关内容，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”。《章程》对参政议政的具体解释是，“人民政协的政治协商、民主监督具有广泛的内容，包括协商、讨论、建议、批评，以及为此进行的视察、考察、调查研究和提出建议案、提案等各种活动，这些也就是以各种形式参政议政”。这里的重点是通过参政议政来履行政治协商、民主监督的职能。尽管没有明确其职能定位，但参政议政职能的提出已经有了比较好的铺垫和基础。

1995年，《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》第一次明确了“人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”[2]557。这个规范性文件特别指出，“参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸”，参政议政的内容“还包括选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见”[2]559。在此基础上，参政议政于2004年首次写入《章程》，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”[4]自此，人民政协的职能由两大职能丰富为三大职能，对参政议政的政治定位和基本内涵有了明确规定。

2.人民政协参政议政的基本形式

最初，参政议政只是作为人民政协两大职能的拓展和延伸，“参政议政是广泛参与经济、政治、文化、社会及国际交流活动，对具有突出影响的重要事项和社会关心的热点问题进行讨论评议，调查研究，提出意见和建议。”[2]589参政议政的主要内容涉及政治协商和民主监督的各个环节。2004年，参政议政正式作为人民政协基本职能进入《章程》后，内容涉及国家政治、经济、文化和社会生活中的重大问题以及人民群众普遍关心的问题，与政协的其他两项职能相比，这项职能的应用范围更广，其具体的方式有三个:其一，视察工作。委员视察是人民政协的一项基础性工作，视察主要采取听取情况介绍、实地考察、座谈、与地方党政领导交换意见等方式进行，最终要形成调研报告，报全国政协常委会以及中共中央和国务院。其二，提案。提案是一种书面意见和建议，主要是政协委员、参加政协的各党派、各人民团体，以及政协各专门委员会围绕某个问题，向政协全体会议或者常务委员会提出的。其三，建议。参与人民政协的各党派、团体和各族各界人士除了调研报告、提案以外，还可以通过其他的方式就某些问题提出建议和意见。

3.人民政协参政议政与政治协商、民主监督的区别及联系

参政议政是政治协商和民主监督的前提和补充。政治协商的前提是多元的政治参与主体参与到具体的问题中来，经过调研、讨论和协商充分发挥每个成员的智慧解决问题。因此，没有参与就不可能有协商，没有广泛的议政就不会有解决方案，政治协商也就没有意义了。民主监督的主体只有通过参与政治生活，对国家的法律法规的实施、党和政府方针的制定与执行情况，以及政协本身的工作等进行监督，民主监督才能真正发挥实效。这就强调了政治参与的重要性。另外，参政议政的形式和内容更加丰富，在一定程度上也弥补了其他两项职能的不足。

政治协商为参政议政提供了工作方向。人民政协的政治协商需要大量的实地调查研究，只有立足于现实才能真正发现问题，因此，政治协商除了解决民之所需之外，也为政协工作指明了方向。例如，政治协商程序的确定需要各级政协相关部门进行组织和协调，参政议政的具体步骤和环节也要随着具体情况变化而调整，这是从工作的具体方向上来说的。从大方向上来看，政治协商的议题以及协商过程中的不同政见也有助于政协更好地把握今后的参政议政的工作重点。例如，人民群众普遍反映的问题或者基于不同立场而导致的意见不同甚至意见相左，就是参政议政的未来工作方向。因此，政治协商在履职过程中既达成了“协商共识”，又为人民政协的参政议政职能指明了方向。

民主监督为参政议政创造了良好运行环境。人民政协民主监督是我国在权力制约上的一个特有的环节，是建设社会主义民主政治的重要内容，没有有效监督，一切都是空谈。民主监督为参政议政提供了制度空间，而参政议政则为民主监督提供了制度平台，丰富了社会主义民主。同时，社会主义民主又为实现更大范围上的参政议政创造了良好的政治环境和舆论氛围。

二、人民政协参政议政职能的实践意义

人民政协充分发挥民主党派和无党派人士的参政议政作用，对于巩固执政党的地位和合法性，发展社会主义民主，制定科学理性的政治决策，推进国家治理体系与治理能力现代化建设有着重要意义。

1.参政议政有助于增强执政党的合法性

尽管历史赋予了中国共产党的执政地位，但绝不是一劳永逸的，不断巩固执政地位不仅需要提高领导干部的执政能力，还需要将广大人民群众的利益放在首要位置，更需要让人民群众参与政治生活。“我们的党是一个不为私利而全心全意为人民服务的政党。但是我们现在还有缺点，将来也一定还有缺点，并且不可能没有错误。我们当然首先要加强党内的自我批评和依靠广大劳动人民的监督来消除这些缺点和错误；同时，我们也应当善于从各民主党派和无党派人士的监督和批评中得到帮助。”[3]282-283对于人民政协以及各党派各界人士而言，“不论是建言献策还是批评监督，都要有助于加强和改善中国共产党的领导。必须服从和服务于国家的大局”[2]571。参政议政的目的是为了更好地体现人民当家作主，使各项政策方针满足人民群众的利益和需求，从而增强执政党的合法性。

2.参政议政有助于促进协商民主的制度实践

进一步完善协商民主是我国当前政治体制改革的基本方向和重要内容，这个实现过程需要人民群众广泛有序地参与政治生活。“政治稳定依赖制度化和参与的比率。如果要想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高。”[5]人民政协共有34个界别，每个界别都有各自所联系的群众，每位政协委员的背后都有一个庞大的、具备一定影响力和做出相应贡献的社会群体。正是基于这样的组织背景，人民政协的参政议政能够将各种自发的、非制度化的社会参与转化为有组织、制度化的政治参与，从而有效地促进规范化制度化的协商。“我们要广开言路，广开才路，坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’，让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来。”[2]354这是参政议政的基本精神。人民政协能够实现人民有序地参与政治，能够使各方的利益得到合理表达，能够使不同的利益诉求通过协商达成共识，从而实现社会的稳定和谐与协商民主制度的发展完善。

3.参政议政有助于实现科学理性决策

多元化的政治参与主体在面临同一个问题时会基于自身的立场提出不同的看法，协商讨论之后达成最为科学合理的共识性选择。“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另外一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生问题也比较容易纠正。”[3]298国务院新闻办公室2007年发表的《中国的政党制度》白皮书讲得更为明确，“中国共产党就国家重大方针政策和重要事务在决策前和决策执行过程中与各民主党派、无党派人士进行协商，是实行科学决策、民主决策的重要环节。”①参见国务院新闻办公室:《中国的政党制度》(白皮书)2007年，第9页。实现科学理性决策需要有全面的信息收集、决策咨询和科学判断，各级人民政协组织中人才荟萃，汇聚了各个领域的专家学者，擅长多个领域的课题，实现他们的参政议政能够更加科学地分析问题和解决问题。

4.参政议政有助于推进国家治理体系和治理能力现代化建设

十八大以来，推进国家治理现代化已经成为中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求。“人民政协所实行的民主协商方式，有助于充分吸纳各民主党派的意见，使共产党的领导作用和民主党派的参政议政作用同时得到发挥。”[2]525人民政协的参政议政有助于提高中国共产党的执政水平，有助于促进人民群众参与政治生活，有助于加强民主党派对共产党的监督以及各党派间的相互监督，从总体上推动国家治理体系和治理能力现代化事业的进程。

三、人民政协参政议政制度建设的现实挑战

现代民主是基于制度规范和规则约束的治理形式，民主的实践需要依靠法律制度和程序规则来调整和规范。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[6]146。在现代民主政治环境下，参与是最基本的政治活动，人民政协的参政议政是政治参与的重要体现，它既体现出对政治权力的支持，也体现出对政治权力的监督，同时也发挥着利益表达等功能，在我国民主政治实践中发挥着重要作用。

1.参政议政的相关制度不健全

制度不健全主要表现在五个方面:其一，《章程》里只是笼统地说明参政议政的内容，并没有详细解释何为“重要问题”；其二，关于参政议政的具体方式缺少详细的介绍和说明；其三，参政议政有哪些原则，在调研、协商、讨论等各个环节依照哪些程序进行，《章程》并没有做出详细说明；其四，参政议政的主体可以通过多种形式提出意见和建议，但该意见和建议并不具备法律性和约束力，这也是人民政协与人大最大的区别；其五，没有相关的奖励和惩罚机制，既不能激励大家积极参政议政，也无法警醒各位参政议政人士认真履行职责。以上五个方面的欠缺使得参政议政具有很大的随意性，容易造成社会对参政议政的轻视；没有相关制度的规范，也使得这一职能缺乏约束力和执行力。

2.参与主体的参与能力不强

在实际工作中，参政议政很容易流于形式。一方面，参与主体无法意识到自身的重要性，认为参政议政并不能真正解决问题；另一方面，由于害怕得罪他人，不敢真实地表达个人观点和看法，在建言献策和监督批评环节有所保留。此外，在行动力上也有所欠缺，比如无法做到充分的实地调研，不能真正了解民之所需；提出的问题缺乏普适性，导致政协工作成本增加且效率低下，事倍功半；给出的建议和对策缺乏可操作性，不能真正解决问题。“在我国整个民主党派参政议政的过程中，虽然民主党派有提案，有意见，并得到执政党的批复，但是民主党派因其事实附属的角色定位，在具体的操作过程中，存在意见表达模糊、随声附和的现象，当然也存在提案得不到批复与落实的遗憾。”[7]这些都要求参政议政的每个主体增强为人民服务的意识，提高参政议政能力。

3.参政议政的方式尚未与时俱进

马克思曾经指出，“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”[8]因此，随着经济文化的发展，尤其是互联网时代信息的快速传播，人民群众参与政治生活的需求越来越强烈，现有的参政议政方式已经不能满足这种需求，通过召开各种会议来讨论和解决涉及国家政治、经济、文化和社会生活等各个方面的问题，显然无法适应信息的更新速度，这就会导致很多问题无法快速跟进和有效解决。考虑到实地调研的有限性，如何在大量的问题和选题中选择真正具有建设性和普适性的课题至关重要。然而现有的政治参与渠道还多偏向于单向的政务信息公开或者是群众留言，缺乏互动的环节，因而也无法掌握准确有效的信息，选择出合适的课题。

4.参政议政的实效仍有很大提升空间

由于人民政协的参政议政缺乏相关的规章制度，各部门在分工合作的环节中欠缺整合资源的能力，导致参政议政的资源配置不合理、不科学，对收集到的信息没有及时地分类、筛选、总结和提炼，造成工作效率低下。针对社情民意信息的办理情况，缺少跟踪监督和信息反馈。监督是对办理过程的监督，有助于督促有关部门认真及时地解决问题；反馈则是将处理结果或者是意见建议反馈给相关人员，有助于满足公众的利益诉求。可见，上述问题的存在影响了人民政协参政议政的效果，仍需进一步完善提升。

四、完善和发展人民政协参政议政职能的制度路径

当前，人民政协参政议政职能仍需要不断地推进制度化、规范化建设，提高参与主体的参政意识、增强参政议政能力，创新参政议政方式，拓展参政议政的领域。

1.要将参政议政职能的发挥纳入协商民主制度建设之中

党的十八大提出“社会主义协商民主制度建设”的命题之后，人民政协有了更广阔的发展空间。参政议政做得好不好，协商民主做得好不好，关键在于执政党。邓小平同志指出:“在国家政治生活和各项事业中，由于中国共产党居于领导的地位，党的路线、方针、政策正确与否，工作做得好坏，关系着国家的前途和社会主义事业的成败；同时，由于我们党的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。”[2]362参与人民政协的各党派、团体及各方面人士要更加积极参政议政，只有解放思想、转变观念，理解并认同参政议政对于协商民主建设的意义以及对于我们党和国家事业的重要性，才能够积极主动地发表真知灼见，坚持正确的意见，提出合理的建议。

2.要始终坚持以人民为中心

完善和发展参政议政职能，就是要坚持把人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”[9]要坚持创新精神，有效地在各党派、团体以及各界人士中开展参政议政活动，早日实现广泛有效的人民民主。首先，人民政协要充分发挥代表性强、联系面广、包容性大的优势，深入调查研究，出实招、谋良策。党外的民主人士要“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助”[3]285。其次，人民政协要善于引导所联系的群众支持和参与改革事业，为改革的顺利推进做出贡献。“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”[10]最后，人民政协的各个方面要敢于讲真话，反映真实情况，勇于提出建议和批评。

3.要将参政议政职能建设纳入法制轨道

“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[6]146。人民政协的参政议政要严格遵循宪法、法律的规范，遵循《章程》以及执政党有关重要文件的精神。将参政议政纳入法制轨道，符合“全面依法治国”的战略布局，体现我国政治体制设计的基本特征。可以考虑制定《关于中国人民政治协商会议参政议政职能建设的意见》，从总体上规范人民政协的参政议政职能建设，明确其内涵、边界和途径，为参政议政提供政治保障。同时，要注重制度体系建设，从宪法法律、中央文献、规章制度、具体程序等方面形成科学合理、程序完备的制度体系。既完善参政议政的实体制度，也规范参政议政的程序制度，使各个环节具有可操作性。另外，“民主党派要重视参政议政的法治议题，为全面推进依法治国献计出力。”[11]最后，要善于吸纳各级政协工作的成功经验，将成熟的经验或做法上升为政策或法律制度。

4.要善于推动体制机制的规范化与程序化

“履行程序需要花费时间和精力，是有一些‘麻烦’，但它是民主权利的体现；履行程序也是集思广益的过程，添了一些小‘麻烦’，可以减少决策失误导致的大‘麻烦’”[2]572。要规范参政议政的程序与各个环节，建立参政议政的内容确定机制、结果落实反馈机制，以及跟踪评估机制等。通过细化具体的操作办法，确保参政议政的各项成果在促进决策科学化进程中直接发挥应有的作用，使参与者能够真切感受到参与国事的成就感。

5.要善于营造良好的氛围与环境

参政议政既要肯定党和国家事业发展过程中取得的成就，形成的基本经验，同时也要就有关问题提出批评和建议。“我们党员应该把许多党外的意见集中起来，集中到党的领导机关来。这就要和党外的朋友来往，就要听到一些不同的意见。”[3]339参政议政需要允许不同观点的存在，民主的氛围有利于提出建议和批评，能够对人民政协的参政议政职能建设产生更好的激励作用。“参政党之间开展合作，既可以降低参政议政成本，保持参政党的特色，又可以使各民主党派中界别交叉的‘少数’成员有所作为，增进他们之间的相互了解，促进政党关系和谐。”[12]

6.要不断加强参与主体的能力建设

随着全球化信息化的发展，知识平等性的特征更加突出，人民政协组织以及政协人员要不断适应新形势，不断提高自己素质，切实深入实际掌握情况，增强服务人民的本领，以应对面临的诸多挑战。“培养和造就政党协商专家、党务专家和两方面能力兼备的参政党政治家队伍，应当成为民主党派自身建设的根本性任务。”[13]只有加强能力建设，包括政治把握能力、组织领导能力、学习调查能力、科学决策能力、合作共事能力等，才能够在更高层次、更高水平上参政议政。

7.要积极推动政治协商制度的发展创新

完善政治协商职能要善于运用互联网技术，创新工作方式，积极构建参政议政信息平台，提高民主党派和无党派人士的网络媒介能力，发挥政协组织、政协委员的引导功能。利用互联网技术拓展各界人士参政议政的知情渠道，进一步推动各方面的政务公开，使民主党派能够全方位、多侧面地了解党委政府的重大决策和创新实践，获取丰富的、系统的参政议政信息；建立健全反映社会经济发展等方面的信息收集和分析机制，从海量的、庞杂的信息资源中梳理出有利于决策或者影响决策的重要因素，合理加以利用，以促进科学决策；利用互联网拓宽参政议政的交流平台，使各方参与主体能够随时交换意见，民主党派组织或其成员充分利用其专业知识，聚焦社会热点，了解民生民情，解疑释难，化解矛盾纠纷；利用微博、微信、论坛等工具，及时引导舆论、服务于政协的团结和民主的主题，促进社会发展，维护社会稳定。