中国法治评估的困惑与出路

李昌庚

国际视角下法治评估的缘起

在世界范围内，关于法治评估的理论及其法治指数产生较晚。从理论上来说，最早源于1968年美国学者伊万(W.M.Evan)提出的法律指标体系。随后，美国国际开发署因对外援助项目创建的《民主与治理评估框架》、总部位于德国柏林的国际性非政府组织“透明国际”(Transparency International)开发的“腐败识别指数”(Corruption Perception Index)、总部位于美国华盛顿的国际性非政府组织“自由之家”(Freedom House)的《世界自由度报告》(WPFI)、总部位于德国的世界500强企业贝塔斯曼集团创立的贝塔斯曼基金会(Bertelsmann Foundation)建立的“贝塔斯曼转型指数”(Bertelsmann Transformation Index)以及世界银行从1996年开始每年推出的“全球治理指数”(World Governance Indicators)和英国《经济学家》杂志从2006年开始推出的“全球民主指数”(Democracy Index)等都涉及法治评估指标。

但作为专门开展的法治评估，则源自2006年由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等组织发起成立的“世界正义工程”(the World Justice Project)。2008年7月，“世界正义工程”发布了第一个法治指标体系，主要包括四项原则：负责的政府；经公布且稳定的保护基本权利的法律；可行、公正、有效的程序；可实现的司法正义。①2009年，“世界正义工程”正式成为一个独立的、非营利性的国际性非政府组织，受到美国盖茨基金会等民间组织赞助，旨在推动世界各国和地区的法治合作与进步。随后，每年发布《世界正义工程法治指数报告》。

法治评估及其法治指数并非源于一般法治理论，也并非直接起因于实证主义法治思想。尽管法治理论源远流长，实证主义思想也早在19世纪兴起，但法治评估及其法治指数则出现于20世纪后期，尤其是21世纪初期。可见法治评估及其法治指数并非实证主义法学理论的必然产物，它的产生有其特殊的生成要求与环境。纵观世界范围内法治评估及其法治指数的缘起，不难看出，其所具有的特殊生成要求与环境主要包括如下几个方面：

(1)评估机构一般都是独立的、非营利性的国际性非政府组织。从评估原理来看，评估机构一般要求具有独立性、非营利性、中立性，因而非政府组织更有助于保持评估的客观和公正。从实践来看，评估法治一般均由独立的、非营利性的国际性非政府组织作为评估机构来进行。虽然，“自由之家”等少数组织存在政府资金支持的现象，但总体而言，这类组织多由民间资金支持，作为世界专门法治评估的“世界正义工程”更是如此。因此，评估机构一般具有民间性、独立性、非营利性、中立性、国际性等特点。

(2)评估机构一般多来自欧美发达国家。无论是涉及法治指标的综合评估机构，还是专门的法治评估机构，一般都来自市场经济较为发达的欧美国家。其主要原因在于：一是市场经济的发展对法治有着更多的需求；二是市场化、法治化程度较高的国家相对更能确保评估机构的民间性、独立性、非营利性、中立性等特点；三是市场化、法治化、科技化程度较高的国家所生成的法治评估机构相对更有可能建立完备的法治评估指标体系，更有可能面向世界进行法治评估；四是市场化、法治化程度较高的国家，无论其政府、相关组织还是公民个人往往有着更多的内在驱动去推动或发起法治评估或类似的活动。

(3)评估对象不是局限于国内，而是面向世界各国和地区。法治受一个国家政治、经济、历史、文化等诸多因素影响，尤其与政治息息相关。在一国同一政治框架下，无论单一制国家还是联邦制国家，法治更多地表现为同质化特征。虽然一国地方法治化水平或许存在一些个性化差异，但这不足以抵消法治核心要素在一国范围内的同质化特征。除非类似于中国的“一国两制”，但这是个案或特例，不具有普遍性。

因此，侧重于一国范围内的法治评估尤其是地方法治评估并无太多意义。法治评估更多着眼于世界各国和地区，是一种国际范围内的比较意义上的评估，这也是法治评估的内在驱动。严格而言，只有在不同政治框架下的国家或地区之间，这种法治评估才更能凸显其价值。

当然，这也带来另外一个问题，即不同政治框架下的国家或地区之间存在法治理解及其衡量标准的差异，这既是世界范围内法治评估生成的重要基础，也同时带来了法治评估比较的争议。这并非都是坏事。尽管不同国家或地区之间在现代化进程中因国情存在诸多差异，但世界范围内的法治评估比较及其争议的过程在一定意义上也是法治对话、交流与合作的过程，有助于不同国家或地区之间相互学习与借鉴，以此推动法治合作与进步。这就不难理解法治评估机构何以多为国际性非政府组织。

(4)从这些评估机构的章程及其宗旨来看，评估目的是为了推动世界各国和地区的法治合作与进步。在世界各国尤其在不同政治框架下的国家和地区之间，往往存在着较为明显的实质性法治化差异，进而影响到一国或地区经济发展和人权保障等。这是早先欧美发达国家某些政府、社会组织或公民个人希冀法治评估的内在驱动，以此倒逼法治改善、推动法治进步。比如美国国际开发署曾以一国或地区民主法治指标作为对外援助项目的重要参数。当然，对法治的理解及其衡量标准的差异，也引起了法治评估比较的争议。认为这些法治评估带有西方痕迹，存有消极影响，但后来，许多独立的、非营利性的国际非政府组织愈来愈理性地看到不同国家或地区法治化差异的历史发展阶段性和客观性，希冀通过法治评估比较推动不同国家或地区的法治对话、交流与合作，实现法治发展与进步。尽管这些评估机构的评估指标体系、评估数据、评估标准和方法等在不同国家或地区的运用是否完全科学还有待于进一步商榷，但其评估目的、初衷及其实践效果大体是一致的。

由此可见，法治评估及其法治指数并非是任何一个国家或地区法治理论及其法治进程中所必需的内容，也并非是一国法治实践中的应然现象。这与法治实证主义思想无必然联系。在一国范围内，很少有国内组织针对国内综合法治状况进行法治评估，尤其官方组织。随着世界范围内法治发展与进步，以及科学技术和社会科学研究方法的不断革新，法治评估更多是晚近时期国际性非政府组织在世界范围内开展的比较法治评价活动。

中国法治评估的缘起及其模式

随着中国改革开放和社会主义市场经济建设的不断深入，依法治国也被确立为治理国家的基本方略。但在现阶段，无论是市场经济的发展水平，还是法治化程度，尚不足以使我国充分具有国际化视野下的法治评估意识。

中国的法治评估是在世界范围内法治评估兴起后而产生的，尤其21世纪初期以来。这种状况主要受到如下因素影响：一是世界范围内法治评估的兴起所带来的影响；二是出于意图掌握法治评估中国话语权的国家需要；三是中国改革开放及其法治建设的时代背景；四是国家机构设置及其权力配置的助推，如挂靠政法委的依法治省(或市)办公室等类似机构在上述因素的背景下需要找“事”做，尤其是地方法治评估和法治政府评估等。因此，总的来看，中国法治评估并非完全是法治理论及其法治实践的必然产物，缺乏内在的生成性，更多具有外部嵌入式特点。

具体来说，中国法治评估的模式主要包括如下三种：

1.国家层面的法治评估

较为典型的是中国社会科学院自2004年开始每年发布的法治蓝皮书《中国法治发展报告》。2010年，中国社会科学院还成立了国家法治指数研究中心，专门负责法治评估和研究，以及中国法治蓝皮书的发布。

2.地方层面的法治评估

较为典型的是香港法治指数、余杭法治指数等。中国较早开展法治评估的当属香港地区。1999年，作为民间组织的香港社会服务联会(HKCSS)开展了“香港社会发展指数计划”，自2000年起每两年发布“社会发展指数”。当初并没有法治指数，从2004年开始进行香港地区法治评估。2006年，浙江省杭州市余杭区委托浙江大学展开余杭区法治评估，并且借鉴香港法治指数模式，构建余杭法治指数，在全国地方法治评估中产生了较大示范影响。

3.专项法治评估

(1)立法评估。如同其他国家一样，关于某些法案的立法效益、效果、执法情况、经验与不足等展开的立法评估在我国出现较早，且较为常见。

(2)法治政府评估。2004年，我国发布《全面推进依法行政实施纲要》。随后，各省也纷纷发布相应的实施纲要，并提出了诸如“法治江苏”“法治浙江”“法治湖南”等建设目标。2009年，国务院办公厅提出了《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》(并未正式发布)。2013年，党的十八届三中全会提出，“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，2015年，我国发布了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》。为此，全国各地纷纷出台了法治政府建设指标体系，如《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》《法治江苏建设指标体系(试行)》《江苏省法治政府建设指标体系》等。在此基础上，各地展开了法治政府评估，作为政府依法行政及其绩效考核的重要内容和参数。

与此同时，许多高等院校、科研机构也纷纷展开法治政府研究及相应的评估实务。比如中国政法大学还为此成立了法治政府研究院，并自2013年以来每年发布《中国法治政府评估报告》等。

(3)司法评估。除了较早出现的立法评估，以及政府推动的法治政府评估外，还单独出现了司法领域的评估。比如由中国政法大学、吉林大学、武汉大学于2012年成立的国家“2011计划”司法文明协同创新中心自2014年以来每年发布《国家司法文明指数报告》。又如浙江省有些地方法院也相应推出了“阳光司法指数”等。

中国法治评估的困惑

在中国社会主义市场经济发展和法治建设逐步推进的背景下，随着世界范围内法治评估的兴起，法治评估的引入既是理论界和实务界的一种常见“影响效应”，也是我国回应国际法治评估以及掌握法治评估中国话语权的国家需要。但目前的这种法治评估尚未充分重视法治评估的生成环境及其特殊要求，由此产生了诸多困惑。具体包括如下：

1.法治评估机构的困惑

中国法治评估机构一般都是国家机构或其授权的组织，法治评估多是政府推动或由其他公权力主导的官方行为。比如余杭法治评估及其余杭指数就是由余杭区委委托浙江大学的政府授权行为；法治政府评估一般都是由各地挂靠当地政法委的依法治省(或市)办公室等设计法治评估指标体系，并组织开展评估或由其主导授权或联合相关单位共同评估等。立法评估、某些司法评估如地方法院的“阳光指数”也不例外。而由民间组织香港社会服务联会独立开展的香港地区法治评估及其香港指数作为“一国两制”下的特例，并不具有普遍性。

虽然中国社会科学院的国家法治指数研究中心、中国政法大学的法治政府研究院、“2011计划”司法文明协同创新中心等相对弱化了国家公权力行为，从法治评估和法治进程的历史角度来看有其进步意义，但这些单位毕竟目前仍是具有行政级别的国家事业单位，具有准公权力属性，每年发布的《中国法治发展报告》《中国法治政府评估报告》和《国家司法文明指数报告》等也多少体现了国家意图和需要。虽然在社会转型期，这种状况具有历史发展阶段的正当性，但从长远来看并不符合法治评估的一般原理。

正因为如此，有学者对法治评估提出了质疑，如法治评估主体的独立性、评估数据的真实性、评估结果的采纳性等。②也有学者对法治指标、法治评估操作等提出质疑。③其中的关键在于法治评估主体。一旦评估主体依附于公权力，独立性缺失，评估数据的真实性、评估指标的科学性、评估的可操作性乃至评估结果的采纳性等都会受到质疑。

虽然我国政府正在努力培育民间组织，或通过市场化手段加速生成民间组织以开展法治评估，但我国市场化和法治化的现有发展阶段决定了成熟民间组织的生成与壮大尚需时日，由此体现出法治评估机构发展的阶段性特征。

2.法治评估对象的困惑

从我国法治评估对象来看，主要包括国家层面的法治评估、地方法治评估、专项法治评估等。其中，尤以地方法治评估和专项法治评估为数甚多，从而凸显出中国法治评估的特色。

(1)国家法治与地方法治评估

在我国，有学者试图超越国家整体主义法治观，把法治类型化为国家法治和地方法治。④这种尝试虽值得肯定，但仍有进一步商榷的余地。也有学者通过调查指出，经济发达的东部城市的法治化程度高，中部城市次之，西部城市最低，⑤以此说明国家法治和地方法治的类型化。还有学者分析了国际层面的法治评估在法治指标的选择、评估方式和普适性标准等方面存在的歧义，进而认为一国范围内的法治评估相对于国际层面的法治评估具有更强的针对性和灵活性。⑥

如前所述，法治与政治密切相关，在一国政治框架下，无论单一制国家还是联邦制国家，法治的核心要素诸如政治权力建构、司法体制、立法体制、执法体制、社会透明度等更多地表现为同质化特征，从而体现出整体性和统一性。尽管法治化程度在一国范围内因地区经济发展、公民文化素养、区域文化传统、民族习惯等差异而有所不同，尤其对于像中国这样的国家，但这仅是地区法治实现程度量化的细节差异和形式表征区别，并不足以影响到一国法治的同质化的本质特征。至于我国“一国两制”模式下的香港、澳门只是特例，并不具有普遍性。因此，一国范围内的地方法治评估缺乏可比性，简单重复，还容易割裂法治整体性，异化法治的内在精神，这种评估并无多大价值。

至于我国国家层面的法治评估，由于政府直接或间接主导的评估机构所展开的一国整体的法治评估，有别于国际民间组织针对不同国家或地区之间的比较法治评估，无论是评估指标设计、数据筛选、评估方法还是评估的独立性、中立性、可比性与采纳性等均存在不足，有待进一步完善。

(2)专项法治评估

我国法治评估的一大特色就是专项法治评估，主要包括立法评估、法治政府评估和司法评估等。如果就某个立法、执法或司法领域的个案进行专项评估，这是非常必要的，但这种评估仅具有个案意义，如果将此一概视为法治评估，则显然异化了法治评估。

任何一国的立法、执法还是司法都离不开一国整体法治及政体下的政治支持。法治原则上具有整体性和统一性。无论立法、执法还是司法，其所存在的实质问题、成因及其解决路径等均大体相同。因此，从法治评估视角来看，如果把这种“碎片化”的专项评估简单上升到法治评估层次，则如同地方法治评估一样，很容易割裂法治，舍本逐末，过分拘泥于细节，而忽视法治建设带有全局性的本质问题。

3.社会转型期法治评估的困惑

我国正在经历一扬深刻的社会转型，基于中国国情和历史惯性，为了以尽可能小的成本与代价实现社会平稳转型，实现国家治理现代化，政治权威主导下的主动改革应当是较为理想的选择。⑦由此，无论是政治权威还是改革，都与法治在某种程度上存在悖论关系，这就产生了法治与改革的思维矛盾，形成所谓的“转型陷阱”。⑧强调通过变法革新来解决社会深层次矛盾，保持社会稳定，推动社会发展，⑨就不能简单地以某些理想化的民主法治标准衡量我国社会转型期的某些现象，而应当以民主法治为方向，准确理解历史惯性下当今中国推动改革的某些游戏规则。在一定阶段，只能寻求技术层面的相对有效的法治革新。我国应当以此思路看待社会转型期的法治回应，包括立法、执法和司法等领域的改革，以及相应的法治政府绩效考核等。⑩正如习近平总书记所强调的“牢牢把握中国发展的阶段性特征”，法治也不例外。

这就给我国社会转型期的法治评估带来变数、难题和困惑。这种法治评估要么容易流于形式，要么难以采纳，甚至有可能紊乱改革意图。其实，即便缺乏这种改革路径依赖的发展中国家也大体如此，这也是为何处于法治起步或建设过程中的发展中国家较少有法治评估的原因所在。

这是不是以西方标准衡量中国的法治而产生的困惑，也就是一些学者所提醒的法治评估及其法治指数的西方话语权？不可否认，市场经济较早发展的国家法治化程度较高。但以民主、法治为核心的政治现代化并不是西方文明的专利，这是人类基于人性的市场经济选择及其陌生人社会治理模式的必然要求。只不过西方文明因工商业为主导的市场经济较早发展而政治现代化进程较快罢了。其实，人类社会从未完全实现过法治，不同国家的法治化程度只是相对而言的。固然，法治因不同国情而存在实现路径、方法、手段、形式和程度等方面的差异，但并不影响法治核心要素及内在规律上的一致性。遵循法治是全世界范围内政府正统性的公认标尺。习近平总书记指出，人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理，“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”；并进一步强调，法治是人类文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义。

因此，相应的法治评估在世界范围内也应当有其内在规律可循。固然，不宜盲目照搬国际视野下的法治评估，立足于中国国情的法治评估应当具有相应的中国元素，拥有自己的话语权。但如学者所指出，中国的法治建设评估属于一种转型时期的过渡性评估，未来存在很大的变化空间。这种社会转型期的法治评估是否能够有效衡量或评估中国当下的法治发展？是否能够有利于法治建设？

正因为上述问题在法治评估引入中国时没有得到很好的正视与回应，而我国当前的法治评估困惑又并非法治评估自身的技术处理所能解决，这就决定了我国现阶段关于法治评估的许多研究及其实务并无太多价值和现实意义。

重新审视中国法治评估

法治评估的外部嵌入式特点以及中国政府主导的需要，从而使法治评估更多具有中国特色，并带来相应的法治评估困惑。这并非一定是坏事，也不能因此而简单否定法治评估。在我国现有发展阶段如何正确认识和对待法治评估，笔者以为，主要应把握如下几个方面：

1.全面深化改革，为法治评估创造适宜的生成土壤

从世界范围来看，独立、民间、非营利性的国际评估机构，以及面向世界范围的法治评估比较，是法治评估生成的特定要求和存在价值。我国市场经济还不成熟，法治化程度还不高，这是造成我国法治评估困惑的关键因素。破解这一困惑的关键在于全面深化改革，包括但不限于市场经济体制改革和政治体制改革。党的十八届三中全会和党的十九大进一步提出“全面深化改革”的要求。只有全面深化改革，才能有力推动市场化和法治化建设水平，从而为法治评估提供适宜的市场和法治环境。

高水平的市场化和法治化国家并不一定需要一国政治框架下的法治评估，同时也并非必然带来国际视野下的法治评估。这要取决于一国政治需要、国际担当、国际化程度、奉行的国际关系准则以及相应的国际组织机构等诸多因素。但高水平的市场化、法治化国家和地区为法治评估提供了可能，尤其对于在国际组织中有重要担当的大国而言。中国将来也不例外。

2.理性看待现有的法治评估

首先，从国际视野下的法治评估来看，虽然这种评估不排除存在着欠缺考虑不同国家和地区间的国情、历史惯性及其社会转型变迁差异的问题，但也不能完全否认这种评估对世界各国间法治的对话、合作与交流以及倒逼和推动法治进步的意义。

其次，从我国现有的法治评估来看，我国更多的在于地方法治评估和专项法治评估，而较少有国家层面的法治评估。一国政治框架下的法治更多呈现出整体性与统一性，过多地着眼于地方法治评估并无太多意义。笔者认为，我国应当减少或避免地方法治评估，适当保留必要的国家层面的法治评估。我国有诸如中国社会科学院国家法治指数研究中心等设计的全国性法治评估指标体系及相应的评估方法和手段，国家层面的法治评估可为国家及地方提供参考，无需各地方为此费心伤神。当然，香港、澳门等例外。对于西藏、新疆等特定民族区域自治地区基于民族习惯法等因素也应有特殊考量。

无论地方法治评估还是国家层面的法治评估，我国现有的评估主要是国家公权力主导下的法治评估，由此带来诸多评估困惑。虽然国家公权力主导下的一国范围内的法治评估并无太大意义，但法治评估的引入或兴起多少加速了法治意识的提升、法治建设的进程，亦或多或少有助于法治领域的国际对话与交流，从而倒逼和推动法治建设和法治进步。因此，适当保留必要的国家层面的法治评估，不仅能够发挥倒逼和推动法治建设与进步的作用，而且也为未来国际视野下的法治评估和掌握法治评估的国际话语权打下基础。

3.正确认识专项法治评估

至于专项法治评估，诸如立法评估、法治政府评估、司法评估等，是一种针对立法、执法或司法等某个领域的专项评估，不宜上升到法治评估层次。尽管法治评估涉及专项评估，但这是两个不同层次的话题。

如前所述，针对某些立法、执法或司法领域的个案进行的专项评估在世界范围内较早出现，也是非常必要的，尤其立法评估。我国也不例外。但在我国，存在着将专项评估上升为法治评估层次来理解的现象，以及专项评估主体更多是国家机构，而缺乏独立的民间组织的现象。这很容易导致专项评估流于形式，尤其是法治政府评估和司法评估。因此，一方面，专项法治是必要的，但不能简单地将专项评估上升为法治评估层次来理解，或简单地理解为国际视野下的法治评估及法治指数问题。将两者简单混淆，容易异化法治评估，无助于法治评估本身及法治建设。另一方面，随着改革深化，从长远来看，专项法治评估主体不应仅限于国家机构，将来更多地应由独立的民间组织来进行。

虽然独立、非营利性的民间自治组织开展法治评估是未来主要走向，但在我国现阶段，国家公权力主导的法治评估仍有其存在的土壤，民间组织在现有体制下未必能有效解决问题。

总之，我国现阶段不宜高估法治评估以及专项法治评估在当下的意义，尤其地方法治评估。法治评估并非是法治实践的应有内容。无论理论界还是实务界应当将更多的时间和精力着眼于法治实践的体制机制改革的顶层设计，以及相应的技术层面的革新，比如优化司法职权配置，具体包括看守所可否移交给司法行政机关管辖、检察机关的自侦案件批捕权可否移交给法院行使、法院的民事执行权可否移交给司法行政机关等。而这些领域的研究及其实践相对于法治评估而言更有理论价值和现实意义。

①⑥钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟：《法治评估及其中国应用》，《中国社会科学》2012年第4期。

②参见张德淼《法治评估的实践反思与理论建构》，《法学评论》2016年第1期；张建《法治评估的地方实践：动因、问题及反思》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2016年第1期；汪全胜《法治评估主体的模式探析》，《法治研究》2015年第2期；张保生、郑飞《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》，《法制与社会发展》2013年第6期等。

③参见陈林林《法治指数中的认真与戏谑》，《浙江社会科学》2013年第6期。

④参见付子堂、张善根《地方法治建设及其评估机制探析》，《中国社会科学》2014年第11期。

⑤“中国法治政府评估”课题组：《中国法治政府评估报告(2013)》，《行政法学研究》2014年第1期。

⑦参见李昌庚《主动改革：中国社会转型的理想选择》，《江苏社会科学》2014年第4期；《中国社会转型期的路径依赖及其法治回应》，《青海社会科学》2016年第2期。

⑧陈金钊：《魅力法治的苦恋》，上海三联书店，2015年，第178-179页。

⑨张文显：《法治中国的理论构建》，法律出版社，2016年，第231页。

⑩李昌庚：《中国社会转型期的路径依赖及其法治回应》，《青海社会科学》2016年第2期。