中国城市的权利二元结构——城市化地区居民权利结构分析

周庆智

问 题

近些年来，城市化带来了诸如交通拥挤、住房紧张、就业困难、社会治安混乱、社会保障压力加大、社保缺口难于填补等所谓的“城市病”，一些高速城市化地区普遍出现了“控制城市人口规模”的政策①和清理“流动人口”(主要针对所谓“低端人口”或“低端劳动力”即从事体力劳动或基础服务业人口)的趋向。比如，一些所谓“超大城市”(城区常住人口1000万以上)纷纷设置人口规模的上限，在制定城市人口规模指标上，“综合运用经济、法律、行政等手段，控制人口的无序、过快增长”②，限制和清理非户籍人口流入和居住，这自然与户籍身份连在了一起，比如，非户籍人口不能从事某些服务行业，一些主要是非户籍人口从事的行业外迁，在非户籍人口的生活、工作聚集区，以管理为名人为造成非户籍人口生活成本的提升。同时，一些曾率先进行户籍制度改革的高速城市化地区已经放慢了户籍制度改革的步伐，有些地区的户籍制度改革甚至处于停止和收缩当中。③

所谓“城市病”与户籍制度的存废，是性质不同的两个问题，前者是任何国家和地区在城市化过程中都难以避免的通病；后者涉及的却是权利平等与社会公平正义。所以，控制人口规模或治理城市病与户籍制度改革的宽严与否没有必然的(因果)联系，把性质不同的两个问题关联起来，不仅无助于控制人口规模和整治城市病，而且还会加剧城市居民(非户籍人口与户籍人口)的权利不平等和社会不公正。

从全国范围看，户籍制度改革遇到了许多制度瓶颈，④而在高速城市化地区(城市化率达到70%-80%的地区甚至达到100%的地区)，如长三角、珠三角地区，户籍制度改革的制度瓶颈已不存在。但在上述城市化地区，却出现了一个“权利二元结构”——户籍人口与非户籍人口的权利差别结构，亦即从城乡社会二元体制演变为城市居民的权利二元结构，不仅如此，户籍制度改革具有鲜明的维护城市(户籍人口)居民权利(特权)的城市保护主义政策取向。

另外，学术界和公共政策研究领域对户籍制度改革讨论的焦点，一方面认识到户籍制度关涉权利平等问题，对其进行不同领域的检讨，尽管这类探讨通常也是以户籍制度为中心。但另一方面，诸如此类的学术研究或对策研究并没有关注到户籍制度在城市化地区已经(或正在)演变为城市居民的权利二元结构，尤其没有关注到不断定型化的城市权利二元结构导致社会冲突的性质已经发生了变化。⑤

本文的问题是：在城市化地区，因户籍身份而形成的“权利二元结构”，归因于城市威权主义治理的权利分配体系和社会利益组织化形式，亦即户籍制度改革受困于城市威权主义治理的本质要求和政策意向。所以，户籍制度已经成为决定城市社会分层的重要因素，亦即城市化地区出现的权利二元不平等结构，不是户籍制度的“可资利用的资源”减少，而是非户籍人口的社会群体“应得权利”即进入城市的权利减少，也就是说，城市化地区的“权利二元结构”折射在非户籍人口身上的是一个权利不平等问题，直接指向的是社会公正的维护机制和社会公平正义。因此，户籍制度改革涉及的不仅仅是在户籍身份基础上扩大权利或改善非户籍人口的生存和生活条件，而是关乎社会权利平等和社会契约本身，涉及新的城市秩序建立在什么规则或原则的基础之上。

权利二元结构：城市化地区的户籍身份

城市权利二元结构，是指在不存在城乡二元社会体制的城市化地区，居民因户籍身份形成的权利差别结构体系，构成一个似乎不可改变的不平等结构。与城乡二元社会的权利差别结构体系不同，前者是指非本地户籍的城市居民与本地户籍的城市市民之间形成的权利差别体系，它反映的是城市治理中的“居民权利分治”现象，而非后者所存在的农民与市民、农业文明与城市文明的城市化过程中城乡二元社会的权利差别体系问题。⑥另外，在城市化地区，非户籍人口概念涵盖广泛，非单指来自农村的非户籍人口比如农民工群体，还包括在城市中生活、就业的所有非本地户籍人口，也就是说，所谓城市权利二元结构是由先赋性的户籍身份所形成，它并非单指城乡(市民与农民)户籍身份，也包括所有非本地户籍身份。但本文所讨论的非户籍人口，主要是指农民工群体，且在城市化地区，它已经是主体人口，权利差别在这个群体身上体现的是社会分层、社会不平等和社会公正维护机制的治理意义。概言之，城市权利二元结构原出于城乡户籍制度的权利差别体系，这些权利差别包括教育、医疗、就业、社保、养老等各个方面的权利不平等法律规定，但在城市化地区，它不再是一个(城乡之间)地域性(空间性)的权利差别概念，而主要是一个(非户籍人口与户籍人口)城市居民中权利分配或权利不平等的权利差别概念。

进一步讲，以中国城市化的制度变革和实践经验看，从农民转型为市民，从农业转型为工商业，从农业文明转型为城市文明，这需要打破构成身份社会的、建立在户籍制度上的城乡二元体制，所以，户籍制度改革是城市化过程中具有实质性的关键一步。这对于存在着农村与城市的分治格局、城市化率不高的广大中西部地区，尤其如此。反过来讲，如果城市化地区的城乡二元结构体系已不存在，那么基于户籍制度上的权利差别体系也就没有了继续存在的制度基础和社会条件。但事实上，在城市化地区，户籍制度依然屹立不动，这从另一个方面能够得到进一步的印证，即中国户籍人口城镇化率的增长速度远远赶不上城镇化率增长速度。根据国家统计局的数据，2012年我国城镇化率超过50%，达到52.6%，但户籍人口城镇化率仅为38%左右。到2016年底，我国城镇化率达到57.35%，其中有10个省份城镇化率超过60%，京津沪地区则超过80%，但户籍人口城镇化率仅为41.2%。⑦一个显而易见的制度因素，就是户籍制度成为人口城市化的制度障碍。进一步要追问的问题是，户籍制度改革为什么难有成效，户籍制度的存在对城市治理究竟意味着什么？

比如，目前深圳的城市化率已达100%，在深圳超过1400万人的总人口中，本地户籍人口不过200多万人，外来“流动人口”(主要指非户籍人口)的比例高达85%。这从深圳宝安区的人口结构比例上可见一斑。截至2017年6月25日，深圳市保安区登记实有人口5463906人(户籍人口532615人、流动人口4931291人)，与截至2016年12月26日的5325748人相比，日均增加实有人口约480人。现全区流动人口数约为户籍人口数的9.54倍。⑧也就是说，在深圳这样的高速城市化地区，所谓“流动人口”已是城市居民主体构成部分，户籍人口已是城市居民非主体构成部分，或者说，由户籍制度差别体系延伸到城市中(户籍人口与非户籍人口)的“新二元结构”已经完全不成比例。在如此城市人口结构变化下，依然维持户籍制度体系所体现的政治、经济、社会意义是什么？

非户籍人口的身份群体意义，源于社会资源(经济资源、政治资源、文化资源等)占有的不同，并且，这种不同是建立在(户籍制度上)法律、法规基础上的制度化的社会差异体系之上。也就是说，户籍制度致使今天的城市居民之间存在权利不平等，这种权利不平等既源于以户籍制度为基础建构的城乡二元分治体系，也源于户籍制度本身所造成社会身份不平等的直接后果，由此而形成的城市权利二元结构体系，直接体现在城市居民之间对于稀缺的地位、权利和资源的分配差异上。

第一，限制了非户籍人口与城市居民之间资源的平等分享。户籍制度将户籍人口和非户籍人口分成两个经济利益不平等的社会阶层，户籍身份的权利不平等集中在如下方面：教育上，城市教育设施优越和优先于非户籍人口，非户籍人口无法享受到这种优越的教育；福利上，城市市民福利由地方财政负担，非户籍人口则没有这种福利；医疗和社保上，城市治理当局凭借户籍制度构建住房、医疗、教育、养老等一系列排他性的城市福利和保障城市劳动力全面就业的城市就业制度。在此，一次资源分配不平等，二次资源分配进一步扩大了这种不平等，或者说，户籍制度造成的户籍人口和非户籍人口居民权利不平等和贫富差距，在当前的城市化地区，不是在缩小，而是在进一步扩大。

第二，形成文化互斥与对立。权利二元结构造成非户籍人口与户籍人口居民在生活方式、社会习惯乃至价值层面的互斥和对立。对非户籍身份群体来说，城市化既是一种社会关系和经济关系，也是一种文明形式，并且是一种现代生活方式。比如农民工群体，由于户籍制度具有的社会身份特质，一方面，农民需要就业，但来到城市的农民对城市却没有归属感，是流民，其消费行为并没有城市化，而不能成为移民。另一方面，城市也需要农民来从事像建筑、餐饮服务、保安、保洁工人等工作，但却不愿甚至抵制与农民共享利益——医疗、教育、养老、社保、就业方面的城市福利。“城市对农民工是‘经济性接纳，社会性排斥’。‘经济性接纳’是市场和城市生活需要，是不得不如此；‘社会性排斥’是原来体制造成的”。⑨另外，异质性很强的城市社会，也没有乡土文化的安身之所，历经半个多世纪的城乡分治造成农民工群体在生活方式和价值观上与城市市民的文化差异，使他们不能真正融入城市社会中。

第三，城市居民阶层化和等级化。权利二元结构使户籍人口——城市市民成为“特权阶层”，并且当下进行的所谓户籍制度改革的选择性特点，造成户籍人口和非户籍人口的阶层化制度安排进一步加深和强化。本质上，户籍制度就具有反城市化取向，使非户籍人口成不了城市居民。“有城市户口身份的人除了可以享受现代物质文明以外，还可以享受到很多优惠：就业优惠，城市户口可以得到就业指标；经济优惠，买东西可以得到种种物价补贴。有城市户口的人，可以得到‘城乡差别’‘工农差别’所带来的利益，而这种利益是世袭的”⑩在城市化地区，基于户籍身份的权利二元结构造成外来人口与市民两个等级差别很大的社会阶层，造成两个阶层的社会不平等，成为建构等级结构的价值基础，从而将非户籍人口与户籍人口居民的身份制度化、法律化。

城市化的本质特征之一，就是乡村人口向城市聚集以及城市不断发展和完善的过程，或者说，人口和资源向城市集聚，是城市化发展的自然趋势。但户籍制度的反城市化取向，在于户籍制度使同处一城的非户籍人口与户籍人口的权利不平等具有了制度化的意义，包括社会身份差别、社会权利差别、政治权利差别、经济权利差别、文化权利差别，表现在教育、医疗、就业、养老、社保等方面，非户籍人口身份和户籍人口身份具有了分配不公平和社会不平等的实质差异和社会性排斥的制度化意义。同时，也是具有本质意义的一个方面是，从城乡体制分治到今天的“居民权利分治”，户籍制度成为非常便捷和有效的城市治理手段，它来自威权主义对组织秩序的需求，核心特征就反映在社会管理、社会服务和社会控制上。

所以，我们通常看到的是，在城市化地区，面对已经没有存在基础的户籍制度，有关户籍制度改革的讨论大多还纠结在各地推出的所谓“居住证”“积分制”等改革以及关注非户籍人口的生活状况和生存权利上。但实质上，诸如此类的户籍制度改革以及相关的讨论，仍然是以户籍制度为中心，即附着于户籍制度上的各种基本权利并没有或很少减少，而所谓新的改革措施所设置的门坎只有非户籍人口的少数即所谓“高端人才”才能进入城市，与非户籍人口的主体——农民工群体几乎没有任何关系，也就是说，旧制度的影响还存在，新的改革措施实际上却是新的限制措施。

但在城市化地区，户籍制度的存在已经无法应对高速城市化地区不断发生变化的人口结构以及社会分工日益复杂化的经济社会背景。更严重的问题是，非户籍人口不再仅需要更多的生活资料，而是需要多一些权利，这才是问题的本质，因为公民的身份地位不是可以用别的东西补偿的。那么接下来社会冲突的性质就发生了变化。“经济上的不平等服从于市场的条件，而不是更多地表现为社会的不平等，社会的不平等要求采取政治行动”，也就是说，社会冲突是由于权利分配引起的，而不是由于经济因素引起的，经济上的不平等直接表现为应得权利的不平等。或者说，社会冲突已经表现为价值观、信仰以及对于稀缺的地位、权利和资源分配上的争斗，尤其涉及价值观或共同信念的冲突，具有毁掉社会秩序的巨大破坏力。在这个意义上，推进城市化地区的户籍制度改革，一方面关系到城市治理的现代转型，另一方面关系到城市化地区的社会稳定、社会平等和公平正义。

身份群体与威权主义治理

今天的城市权利二元结构何以形成以及它对城市治理的意义是什么？制度上看，一方面，户籍制度属于国家政策和法律上的权利差别体系，城市化地区居民权利二元分治，是城乡居民身份等级制度的延伸形态；但从另一方面看，之所以户籍身份演变为城市权利二元结构，是因为它与威权主义治理的人口控制、权利分享和市场进入等内在关联，实质上，户籍身份构成了威权主义治理中制度化权力的一部分，换言之，户籍制度成为城市管理当局的一个社会管理与社会控制的制度化构成部分。它造成两方面政策结果：一方面，失去“城乡二元结构”体制意义的户籍制度必然存在；另一方面，作为一种制度化的治理手段，户籍制度改革政策具有维护(户籍人口)城市居民(特权)权利的城市保护主义政策意向。比如，为了平衡本地人的利益诉求，就不会将有限的公共福利放大到外来人口，因为这会降低户籍人口的公共福利水平。例如高考的名额，如果增加了外地人子女入学，本地人的就业率就会受到影响。在过去，户籍制度发挥严格限制人口从农村迁入城市的功能，与今天利用户籍制度实现城市治理的社会政治控制性功能，本质上没有什么不同，都是为了在政府与社会之间建立一种控制与被控制的依附性权力支配关系。

也就是说，户籍制度是城市权威秩序的重要组成部分，体现的是威权主义的治理本质，它与人口控制、住房、就业、教育、卫生、养老、社保等联系一起。在这里，户籍制度除了城市居民“应得权利”的差别对待之外，它的另一个作用就是被作为社会分层和社会控制的制度化权力。亦即，城市管理者随时可以运用属于法律规范的制度权力来控制城市人口的规模、权利分享以及市场进入等方面。在这个意义上，城市权利二元结构的形成只是威权主义的社会政治控制性功能制度化的结果而已。

所以，户籍制度改革为什么难有作为或具有鲜明的城市保护主义倾向，根源就在于威权主义治理试图在国家与社会之间建构一种“人工维持的秩序”，亦即在社会群体或社会阶层中建立一种控制与被控制的依附性支配关系，而户籍制度正是这种威权主义治理逻辑的构成部分，这才导致一种“空间等级结构”——城乡二元体制，延伸到今天城市化地区的权利二元结构。从这个意义上讲，城乡二元体制与城市化地区出现的权利二元结构在本质上没有任何差别，它们都是权力支配社会的实现方式和延伸形式，区别在于，从体制二元结构到权利二元结构，社会分层结构和社会冲突形式发生了性质完全不同的变化，即从由经济因素引起的冲突转变为由权利分配引起的冲突，经济上的不平等直接表现为应得权利的不平等，后者因此具有了如下方面的社会政治含义：

第一，非户籍人口的双重权利不平等。户籍制度使(户籍人口与非户籍人口)城市居民之间的权利差别具有了分配不公平和社会不平等的实质差异和社会性排斥的制度化意义。非户籍人口的城市居民大量是身份群体比如农民工群体，尽管事实上他们已经成为城市居民的主体，但他们不能成为市民或城市的主人，因为他们还是身份群体，他们的权利受制于基于户籍制度上的国家法律规定的权利差别体系的约束。因此，城市非户籍人口居民成为城市化地区享有权利平等的社会成员，需要跨越两个门坎：一个是从身份到契约，即从身份群体到契约群体的转变，这个转变的关键就是取消基于户籍制度的权利差别体系；一个是公民权利的获得。身份群体的权利享有与户籍制度捆绑一起，这些权利包括基本权利、政治权利、经济权利、社会权利等，它是公民权利的基本内容。那么，祛除非户籍人口的身份特征是其融入城市的第一步，而公民权利的获得才具有实质性的意义。

第二，城市社会冲突性质已改变。户籍制度造成的城市居民权利不平等是对非户籍人口如农民工群体的经济权利剥夺，这包括财产权、平等竞争权利、就业权利等等。也就是说，与城乡二元社会体制下的主要由于经济因素引起的社会冲突不同，在城市化地区，社会冲突是由于权利分配引起的，而不是(或已经不是)由于经济因素引起的，换言之，不是户籍制度的“可资利用的资源”减少，而是其他社会群体“应得权利”即进入城市的权利减少。表现在，一方面，户籍制度造成城乡居民在生活方式、社会习惯乃至价值层面的互斥和对立。另一方面，户籍制度造成城市居民阶层化和等级化，即户籍人口和非户籍人口之间的身份特征和权利差别得到了进一步的加强和固化，经济利益分配不公转化为对地位、利益、资源等应得权利的争夺方面。

第三，社会利益组织化结构已转型。城市化社会已不是伦理社会，因此也不是同质性很强的小共同体社会，城市化社会的特征主要表现为基于社会契约关系上的多元利益的群体分化上。户籍制度适合于社会分化很低的农业社会形态，但它无法适应于因工业化、市场化、城市化所导致的高度分化的社会结构形态以及社会关系的契约化形式。所以，在城市化地区，公共性社会关系以及社会联系方式都发生了结构性的改变，或者说，户籍制度已经没有存在的经济社会基础和条件。因此，一个带有旧制度权利不平等所有特征的户籍制度，不能适应新的社会利益组织化的要求，后者是一个公共社会利益组织架构，与威权主义治理下的单位制利益组织架构具有本质的不同，它意味着从一元权威主导的组织秩序到多元社会主体共治的自治秩序的公共性社会关系性质的转化和变化。

过去的城市社会是“单位制社会”，城市政府通过单位来管理社会，社会成员隶属于一定的单位，单位组织是社会管理结构的基本单元，资源所有权在政府，社会成员与政府之间的关系是一种从属和依存关系。但现在的城市社会，尤其在城市化地区，分配机制多元化和资源替代性发展，使得单位对社会成员而言，不再是生存所系、发展所系的不可替代所在。这要求社会治理从单位制式管理向现代社会治理转型，但现在的城市社会治理关注的是制度而不是人，城市政府的社会治理还在用单位制的管理思维和方式来回应城市社会的变化，这才是当今城市社会治理转型所面对的体制性问题的根本。

进一步讲，威权主义治理的利益组织化方式，是将不同群体进行制度化的社会管理，但在今天的城市化地区，社会组织结构已经发生了变化，即从单位社会的利益组织化架构，转型进入公共社会的利益组织化架构。国家或全民所有的社会组织在整个中国社会中所占的比重在迅速下降，在某些经济领域和行业中，国家或全民所有的经济组织已经变成一个很小的部分，取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式。进入市场组织的人在不断增长，还在单位利益结构当中的人在不断地减少。面对日益分化的城市社会，威权主义的治理目标，就是利用制度化权力(如户籍制度)进行治理，试图将所有群体纳入国家管制体系当中。也就是说，在市场经济导致的社会结构分化和社会多元化条件下，威权主义治理的有效性依靠公共权力掌控巨大资源和社会控制能力，以权力集中和结构集中控制和平衡权力分散和结构多元。比如，市场契约行为在行政权力限制下，也没有发展的制度空间，典型如近年来北上广深等大城市关于打车平台“滴滴出行”的市场运营行为的诸多针对非户籍人口经营许可的歧视性限制措施，对低端产业或“低端人口”之“无序聚集”的收缩和驱离政策等等。本质上，城市威权主义治理形态追求权力一元化主导的社会秩序和社会管控治理能力。因此，在这样的城市治理下，权利问题变成了技术问题，造成关于人的社会治理的异化。

也就是说，面对城市社会结构的巨变，城市威权主义治理无视这样一个基本事实：一个社会只要走向开放与市场经济，就会有人口流动、资源流动，就会造成价值多元化和社会利益多元化，依靠官僚体制和强制力这两个治理工具，将社会群体分割为两个或多个权利不等同的群体，采取一元化集权的方式，复制或重新建构一种“类单位制”的社会，这是逆势而为。所以，“限制人口规模”或“防止低端人口无序聚集”或“提升城市功能”等等做法，只是城市政府威权主义的一种单位制式治理方式而已。同时，在利益分化的城市社会群体之间，近些年来城市政府把治理重点集中在民生关怀上，主要是经济的增长，即增加产品和劳务，提供产品和劳务的质量和多样性，这是试图借助经济发展来混淆和回避权利不平等的实质性问题，亦即把城市化地区权利不平等问题都归于经济性质。但非户籍群体的权利不平等问题是政治性质的，即权利和财富分配问题。因此，城市威权主义治理存在一个悖论：既要在不同社会群体中维持或建构一种新的依附性关系，提高管控和治理社会的能力；又要适应市场经济多元、利益群体多元的发展态势。因此，用权威治理来将多元的、权利不平等的社会利益群体纳入“组织秩序”当中，试图把非户籍人口的城市居民权利问题转化为经济问题或供给问题，乃是当前城市社会治理所面对的挑战和内在张力。

权利二元结构的两个门坎：从身份到契约以及公民权利的获得

某种意义上，所谓城市化，就是农民成为市民。但如上所述，中国的城市化首先是一个从身份到契约的转变，不仅如此，还有一个公民权利的获得问题。所以，在城市化地区，对于非户籍人口来说，有两个权利门坎需要跨越：第一，从身份到契约的转变，即从身份社会向开放的现代社会分层的转变。这是一个历史问题，也是一个现实问题。1958年颁行的《户口登记条例》使户籍制度成为城乡分治的制度基础，中国形成了具有国家法律意义的权利差别体系，在这个城乡分治体系下，形成了一个身份社会。所谓身份社会，是指一个人在法律上的权利和义务往往取决于他先天或后天具有的身份，或者说，法律根据种种不同的身份确定人们相应的权利或义务，并且这种情形极为普遍，构成社会的常态，这种社会就可称之为身份社会。反过来讲，在一个身份特征还能够决定公民的教育、医疗、养老、社保等方面的权利并且约束着人们的思想和行为方式的社会中，实现从身份到契约的转变，就是要实现基于自由合意产生的、充满选择的社会契约关系的转变。其中，实现城乡居民的权利平等是这一转变过程的实质含义。第二，公民权利的获得。也就是说，农民成为市民，只是实现平等权利的第一步，但更本质的是公民权利的获得，这些权利包括与城市居民共同享有的政治权利、经济权利、社会权利以及文化权利等。马歇尔指出：“公民身份是一种地位，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是平等的。”实质上，公民权利是公民身份的本质内涵，后者是国家要保证人人都能作为完整的和平等的社会成员而受到对待，而要确保社会成员的公民身份感，就要把日益增长的公民权赋予每一个人。

从上面的两个权利门坎看，现在的问题是，身处城市中的非户籍人口依然还是一个身份群体，是国家法律意义上的身份群体，不能与城市市民享有平等的权利，并且迄今为止的城市化地区的户籍制度改革政策，主要针对的是“高端人才”，与“低端劳动力”比如农民工群体几乎没有关系，这种情况在全国城市化地区几无例外。比如，广东的户籍改革政策要求“至于人口超过1000万的特大城市广州、深圳，则需严格控制人口规模，重点吸纳本地经济社会发展急需的各类型专业人才落户。”从改革的结果看，这类改革措施非但没有祛除城乡或非户籍人口与户籍人口的权利差别，相反倒是强化了附着于户籍制度之上的各种不平等的社会福利制度和公民身份的权利差异。也就是说，取消户籍身份和争取公民权利的努力，还没有实质性的、制度化的意义。

但另一方面，城市化地区的非户籍人口结构日益复杂化且数量又不断增加，给城市的管理和治安带来了挑战和压力。这种情况促使城市威权主义治理习惯性地运用户籍身份这一制度化的刚性约束来管控甚至驱离非户籍人口，这种做法在非户籍人口和户籍人口之间更加强化了彼此的社会身份意识和权利差别意识。以深圳宝安区为例，政府惯常实行“选择性治理”和“运动式治理”的方式来应对非户籍人口巨量化和复杂化所带来的挑战和压力。例如，它的具体做法：一是清理非户籍人口。2017年宝安政府开展“夏季攻势四大行动”，在全区以“围城、清源、规居”为目标，实施为期半年的出租屋“双清双查”(清理出租屋，清理违法犯罪嫌疑人；查处治安、消防隐患，查处违法犯罪人员)专项行动，对此，政府相关职能部门联合下发了3月份完成70%，4月份完成80%，5月份完成90%的居住登记主动申报率目标和半年清理20万无业人员的出租屋清理任务。二是社区管控常态化。政府在全区24个派出所以392名社区民警为基础成立392个警格，按“一警对多员”的模式，与4833名网格员无缝对接，落实责任捆绑，实现警网融合。引导和组织全区45192名楼栋长形成了“1+392+4833+45192”的工作网络，再通过严格执法，倒逼用人单位和“楼管员”等申报义务人，落实自身主体责任，实现信息由被动采集到主动申报的巨大转变的点线面有机联动。上述任务压力造成公安部门的人力、物力、财力不堪其重，突出的表现，就是增加警力，结果是作为公安的辅助力量——辅警数量无节制地扩大。

事实上，在高速城市化地区，所谓“非户籍人口”早已在当地拥有稳定职业和固定住所，成为名副其实的“城市居民”，或者说，他们与城乡二元结构已经没有多少制度性关联，但他们在法律上至今还不能享受市民待遇。以深圳这样的100%城市率的地区为例，流动人口已达到八、九成之多，他们已经是城市的主体，但户籍人口与非户籍人口在多方面的差异一直存在。虽然深圳户籍改革已厉多年，比如“居住证积分管理制度”“省内城市的人口准入条件”等改革举措，被认为是弱化了传统的户籍概念，模糊了“本地”和“外来”的区分，提高了包括农民工在内的广大“流动人口”的法律地位。但今天看来，上述所谓“改革”，对于改变乃至取消户籍制度，意义仍然非常有限，因为对一个事实上的“移民城市”来说，它本来完全具备消除户籍制度的权利差别的政治经济社会条件，但户籍制度改革却仍然以户籍制度的权利差别体系为中心。

进一步讲，造成城市化地区非户籍人口的个人权利与社会权利分离，是由于户籍身份实行属地管理的法律规定所造成的，也就是说，居民只有在个人与户籍相吻合时，才会享有各种合法的权利。比如，在城市政治生活中，非户籍人口与政治没有任何制度性联系，在城市公共事务方面几乎没有任何政治权利和政治影响力。因此，在城市化地区完成非户籍人口从身份到契约的转变，实现城市非户籍人口的公民权利，这两个权利门坎的跨越需要在如下方面进行实质性的改革：

第一，户籍制度归于人口信息采集和管理的本来功能和作用。新中国成立初期，户籍制度只具有人口注册登记和人口数据统计等管理功能，1958年的《户口登记条例》使户籍制度最终以行政和法律的方式固定了城乡二元利益格局体系，形成了城乡居民身份等级制度，户籍制度设计成为国家在社会中建构的一种“人工维持的秩序”，这有特定政治经济社会历史背景。现在的问题是：当前户籍制度改革的目标就是要消除附着于户籍身份上的各种权利差异，让户籍制度回归它本来就应该具备的功能和作用，户籍制度只有在这个意义上存在，才能够剥离附着其上的权利歧视特性，不仅如此，还会起到保护所有公民权利的功能和作用。

第二，消除城市化地区户籍身份特征。高速城市化地区，绝大多数都是非户籍人口占人口比例大的地区，如北上广深，或者说长三角和珠三角地区。也就是说，户籍制度在高速城市化地区的法律和制度意义，已经完全失去了原来赋予的体制机制含义。因此，在法律和制度上彻底取消户籍人口与非户籍人口的教育、医疗、就业、养老和社会保障等方面的权利差别，是一个水到渠成的事情。而不是相反，维持只是保护少数人权利的户籍制度，并且通过所谓“居住证”“积分制”等改革方式来加固而不是弱化这个制度。比如，从2003年开始，深圳启动户籍制度改革，计划每年将有12万左右的外来人口成为深圳市永久居民，未来10年内，深圳的户籍人口将由当时的132万户籍人口扩充到350万左右。十多年过去了，深圳的户籍人口与非户籍人口结构倒置问题更加严重，实有人口将近1400万，非户籍人口已经高达85%还多。反过来讲，这种所谓的“居住证”“积分制”的户籍制度改革政策还有多少实质意义。因此，在当前高速城市化地区，必须调整户籍改革政策，或者说取消户籍制度已经具有了比较成熟的政治经济社会条件。

第三，消除户籍人口与非户籍人口的权利差别。由于户籍与教育、医疗、社会保障等挂钩，离开了户籍所在地，流动人口的权益得不到保障，比如流动人口中学龄少年儿童的义务教育问题。这样的权利差别只会让非户籍人口的社会不满情绪逐渐积累并可能政治化。事实上，在高速城市化地区，因城乡群体的权利差异造成的社会矛盾和冲突正日益尖锐化和显性化：一方面，对户籍人口和非户籍人口而言，户籍身份仍然是一个人享受经济权益与政治权益等基本权益的依据，这必然增加非户籍人口的相对剥夺感；另一方面，市场经济又要求有统一的劳动力市场，以便实现劳动力资源的优化配置。户籍制度的刚性约束与经济社会发展的要求相冲突，造成了流动人口与户籍人口的利益相冲突，社会冲突的性质已经发生了改变，集中在对于稀缺的地位、权利和资源分配的争夺上。

第四，改变以户籍制度权利差别体系为中心的政策改革取向。严控人口规模与取消户籍身份两者并不矛盾。不能用“控制人口规模”把非户籍人口拒于城市社会体系之外。毫无疑问，如果取消户籍制度，地方公共服务、财政和设施究竟可以承受多大负荷？大量非户籍人口本地化之后，给当地的教育、交通和居住环境可能造成什么影响？这些当然是户籍制度改革必须考量的问题，但户籍制度改革首先是一个权利平等和社会公平的问题。现在的有些户籍制度改革政策是把非户籍人口当作给户籍人口打工的群体，试图永远让他们成为法律上的城市边缘群体，比如，广东省户籍制度改革的重点之一就是“着重解决进城时间长、就业能力强、可以适应产业转型升级和市场竞争环境以及长期从事特殊艰苦行业一线的人员(如环卫工人)落户等”，这带有明白无误的权利歧视意涵，也揭示了当前城市管理当局维护户籍制度的真实意图。但以户籍制度权利差别体系为中心的改革，不能称之为改革，而只是对旧制度的巩固和强化而已。

第五，城市社区治理不能以户籍人口为中心。当前中国的城市社区人口结构主要有两种类型，一种是户籍人口比例占多数，另一种是非户籍人口比例占多数甚至绝大多数。但不管哪种类型，一个共同之处就是对非户籍人口来说都存在一个权利不平等问题。户籍制度改革就不能向这个少部分户籍人口的权利(特权)看齐。换言之，如果还是从户籍制度的立场看问题，即在计划生育政策、妇幼保健标准到教育、医疗、就业、失业、社会保险、意外伤害赔偿等等方面，还是以城乡二元户口为依据来区别对待，那么户籍身份不仅拉大了收入差距，还会加强或强化户籍人口与非户籍人口的权利差别意识，这可能影响到几代人。因此，必须从城市治理体系改革和社会稳定的角度去看待和推进户籍制度改革，不能让非户籍人口把城市一直视为“别人的城市”，要培养流动人口的社区归属感和内聚力，让非户籍人口事实上成为城市社区治理的主体和主人。

关于公民权利，有两层确定无疑的含义适合于上面的讨论：第一，公民权利并不是单纯指一种法律身份，公民权利还会带来经济利益，这些利益关乎公共卫生保健、教育和社会保障等方方面面，可以称之为“社会的公民权”。马歇尔认为，判断一个人是否具有公民权利，可以看其是否拥有民权(civil right)、政治权利(political right)和社会权利(social right)这三项权利。这些权利彼此之间是互为补充的，比如，拥有政治权利会使在经济上处于弱势地位的群体获得国家提供社会保障的手段，从而导致各种社会权利的扩大。在这里，具有公民资格的人就享有上述应得权利，无有例外。第二，公民的身份地位(citizenship)所包含的应得权利的存在是无条件的，亦即“它们既不取决于出身和社会地位，也不取决于某些特定的行为举止方式”，并且“公民的身份地位是不可转让的。它的根本特征是：它是不可能用什么东西来抵偿的”，在这个意义上讲，城市政府类似于通过对非户籍人口增加供给或扩大一些社会福利覆盖范围的做法，并不属于公民的身份地位或公民权利获得的应有之义，因为公民的身份地位只能存在于它的应得权利上。

毫无疑问，打破城市二元权利结构，从身份到契约，最终实现公民权利，需要一个制度建设和社会建设的过程，这个过程涉及城市威权主义治理的转型和实现社会平等及公平正义。当前，高速城市化地区的户籍制度改革要面对如下三个问题：一是依附在户籍制度之上的其他政策措施造成了各种不同的利益群体，影响社会经济的发展；二是流动人口规模庞大，且分布不均；三是公共服务和基础设施配套不足，各级财政承担实施改革的投入较大。这些问题事实上存在，但这不能成为户籍制度难以撼动的原因，尤其是不能把户籍身份作为城市威权主义治理的制度化权力来使用。从近些年来城市化地区发生的社会冲突性质上看，典型如增城事件，被描述为“城市内部的战争”，主要由于户籍人口与非户籍人口的权利不平等所引发，因此，必须认识到，围绕着价值观、信仰以及对于稀缺的地位、权利和资源分配的争夺，正在(或已经)成为当前中国城市化地区主要的社会冲突来源和社会冲突形式。

结 语

在城市化地区，户籍制度改革依然以户籍身份的权利差别体系为中心。迄今为止的所谓户籍制度改革，比如从“暂住证”到“居住证”再到“积分制”等，对实现农民到市民的城市化，没有任何实质性的意义。一方面，如此的户籍制度改革本身就具有维护户籍制度所具有的权利差别体系的倾向；另一方面，这类改革与城市中的最大非户籍人口——农民工群体这类“低端人口”，几乎没有任何实质性的关联，不过是对非户籍人口的所谓“高端人口”的选择性接纳而已。户籍制度成为与控制人口规模、权利分享和市场进入等紧密关联的制度化权力，成为城市管理者威权主义治理的工具和手段，凭借这样的制度手段，它无视市场法则和不断分化的社会利益组织化趋势，还在延续过去单位制式的治理思维，试图将城市中的不同社会权利群体纳入威权主义治理的“人造的社会秩序”或“组织秩序”当中。

所以，所谓的户籍制度改革造成的只能是维护户籍制度的特权和权利不平等的进一步强化，其结果是，城市化地区出现了不断定型化的“权利二元结构”，这个结构的核心意义是经济因素的不平等已经不再是城市治理的主要方面，社会权利的不平等已经成为社会冲突的现实形式，而社会冲突性质的变化直接指向维护权利差别体系的威权主义治理。表现在：(1)社会冲突政治化。因为这类社会冲突不是或不只是由经济因素引起，而是转化到了价值观、信仰的对立层面上。(2)价值或信仰层面上的社会冲突具有毁坏秩序的作用。集中于争夺稀缺资源的冲突，一般发生在制度或体制的法治秩序内，反过来讲，如果集中于体制的规则或原则上的冲突，就会演变为不能调和的价值冲突。(3)对维持少数人(城市居民)特权的体制采取集体行动，是当前城市化地区社会冲突的潜在趋向。因为城市体制保护的是(户籍人口)少数人，争取大多数人权利的社会运动会伴随着公共社会的利益分化和多元化而被提到社会行动的议程上。

城市权利二元结构根源于威权主义治理的权利分配体系和社会利益组织化形式。威权主义治理维持的是一种“组织秩序”，这个秩序的内涵就是管控、治理和服务，并在社会生活的各个领域确立一种依附性的权力支配关系。它面对利益分化和社会分化的方式，一方面，增加供给——经济分配体系向不同群体分发一定量的物质生活资源；另一方面，权力体系分配权力以防范任何破坏经济分配体系的行为发生。户籍制度恰好与人口控制、权利分享和市场进入连在一起，很方便地成为威权主义治理的工具和手段。说到底，在城市社会群体中，维持一个权利差别体系，对维护权威秩序有利，因此，城市权利二元结构或社会权利的不平等现实并不会促使威权主义治理做出任何实质性的改变，因为，威权主义治理就建立在社会权利差别体系的依附性关系基础之上。

但现在的问题是，人口和资源向城市集聚，是城镇化发展的自然趋势，而且城市化带来的不仅仅是资源的流动，同时也是人口结构的变化。在这种情况下，对威权主义治理来说，与其说是以户籍制度维护城市居民的(特权)权利，不如说户籍制度对威权主义治理是一个不可或缺的制度化权力。毫无疑问，不断定型化的城市“权利二元结构”必然引起更大范围的社会冲突，解决这样的冲突，不是只依赖增加供给——这是威权主义治理的惯常做法，或者说，城市治理问题不是一个资源的多少问题，而是一个权利分配的平等问题，是一个社会公正维护机制问题，直接涉及基本价值观或共同观念。维护当前的二元权利的不平等结构，必将促使准群体组织比如农民工群体发展为自为的利益群体，并作为集体行动者迟早会投入到公开的社会群体冲突当中。因此，消除社会冲突，就是要实现从身份到契约并获得公民权利，建立基于权利平等基础上的社会公正维护机制，这对城市化地区尤其重要，因为后者已经完成了从单位社会的利益架构到公共社会的利益架构的转变，所以，城市治理必须建立在权利共享和权利保障的基础之上。

也就是说，从城市化进程看，维持一个身份群体的权利差别体系，不可能实现现代权利意义上的城市化。当前的户籍人口城镇化率增长速度赶不上城镇化率增长速度，就是明证。但从社会政治意义上看，如果城乡的差别一直是一个身份/权利差别，那么，在城镇就业的大量非户籍人口(农民工是最大的群体)就无法落户城镇，这必然会导致诸多社会问题的发生，如留守妇孺老弱问题、“民工潮”问题等。农民工群体仍然保持着“农业户口”的身份，各种就业、安置(保障性住房)、医疗、教育等公共服务处于不稳定的状态，户籍限制把农民工群体排挤在城市社会保障体系外。因户籍身份无法享有与城市居民同等的社会福利、社会保障及公共服务，将导致社会冲突的性质发生变化，即由于经济因素引起的冲突转变为由于权利分配引起的冲突，经济上的不平等直接表现为应得权利的不平等，社会冲突体现在价值观、信仰以及对于稀缺的地位、权利和资源分配的争夺上。

城市威权主义理想的治理图式，就是建立在依附性支配关系上的“组织秩序”，后者通过权利分配体系和社会控制的组织形式，以制度化权力支持的组织化治理方式，致力于把不同的社会群体统统纳入体制当中。并且，它通常把人的权利问题转换为一个治理技术问题，比如通过驱离和疏散“低端就业人口”来提升城市“功能”以及应对城市病的种种做法，换言之，它试图把人不可移动地固定在他们对身份社会的归属上，而无视人的基本权利和社会公平正义，这才是城市化地区权利二元结构形成和威权主义治理难以实现转型的根本原因所在。

①2016年1月，在召开的地方两会上，北京、上海、广州等地均明确提出严控人口总量：北京市市长王安顺22日说，北京在2020年的人口上限要控制在2300万以内；上海市市长杨雄24日表示，“十三五”期间，上海将坚持综合施策，严格控制人口规模，常住人口总量控制在2500万以内；此前公布的广州“十三五”规划建议稿也提出，落实国家对特大城市人口控制政策，适度控制人口规模。(《新闻晨报》2016年1月26日)。

②《北京海淀区下达任务，拟将人口控制在471万人》，《北京青年报》2015年1月13日。

③在高速城市化地区，户籍制度改革的政策选择性越来越强，比如，只针对“高端人才”——专业人士或商业精英，如北上广深等地；另外，行之多年的所谓户籍制度改革创新的“积分制”，在一些地区并没有产生多少实质意义，比如江苏的张家港、昆山、太仓等地，外来人口与本地人口严重倒挂，但实行三、五年之久的“积分制”，只解决了极少数人的户籍身份，这样的改革意义不大。

④从城市化建设上看，户籍制度改革的逻辑应该是：城镇化首先要打破城乡二元体制结构，而打破城乡二元体制结构，则首先必须进行户籍制度改革，而户籍制度改革又必须要有其他相关制度改革的配套，而相关制度改革涉及城乡之间的卫生、教育、医疗、社保、土地权益等制度改革的系统推进，因此，户籍制度改革必须要与其他相关制度改革协调推进。参见周庆智《城镇化建设与基层治理体制转型——基于中西部城镇化建设的实证分析》，《政治学研究》2015年第5期。

⑤关于户籍制度改革的探讨，一直贯穿于城市化过程直到今天，但探讨主要在两个方面：一是集中在户籍制度导致城乡居民的权利差别问题上；一是户籍制度改革对城镇化建设的资源要素配置有利，是城市化建设的题中应有之义。但诸如此类的探讨都没有涉及已经不存在城乡差别的城市化地区户籍制度改革意味着什么。关于这方面的研究情况，参见穆敏《关于我国户籍制度改革若干问题研究综述》，《理论学刊》2002年第4期；李志德《中国户籍制度变迁的路径选择：城市户籍的供需均衡与实现》，《经济体制改革》2010年第4期；吴开亚、张力《发展主义政府与城市落户门槛：关于户籍制度改革的反思》，《社会学研究》2010年第6期。

⑥城乡二元社会的权利差别体系，是指以城乡为界、以户籍制度为依据，将全国户口划分成农业户口、非农业户口两种类型，城乡人口被分成两个经济社会利益不平等的社会阶层，形成事实上的身份等级制度。不仅如此，户籍制度具有由先赋因素决定阶层地位的社会身份意义，以及基于地位、财富、权力、威望、知识等社会资源分配的阶层之间的社会不平等意义。最后，具备权利本位主义(即不同种类的户口具有不同的权利)特征的户籍制度，成为中国社会的基本结构形式。

⑦数据来源于国家统计局2013年和2017年发布的数据资料。

⑧数据来源：深圳市宝安区公安局人口管理科，深圳市宝安区各街道派出所实有人口数统计,统计日期：2017年8月18日。

⑨⑩杨继绳：《中国当代社会阶层分析》，江西高校出版社，2013年，第168、20页。