跨省流域生态补偿机制构建研究

李红松

(中共贵州省委党校 发展研究院，贵州 贵阳 550028)

关于跨省流域生态补偿机制的构建学界目前仍存在争论，争论的焦点是政府是否应在跨省流域生态补偿中发挥主导作用。同时，在跨省流域生态补偿中如何充分发挥政府、市场、社会三方力量，无论在理论与实践上都仍须继续研究和探索。鉴于此，也基于跨省流域生态补偿对于流域环境治理和生态建设的重大意义，本文旨在努力阐明政府主导之于跨省流域生态补偿的重要性，继而探讨跨省流域生态补偿中如何充分发挥政府、市场、社会三方力量的作用。

一、环境治理模式与生态补偿机制构建的理性选择

关于环境治理模式的讨论，有学者认为存在三种生态文明建设模式或环境治理模式即政府主导型环境治理模式、市场主导型环境治理模式、社会主导型环境治理模式。诚然，基于研究的需要，理论上的这种划分是可取的，但如果说现实中确实存在这三种模式，就值得商榷了。笔者认为，现实中只存在政府主导型环境治理模式和非政府主导型环境治理模式，或政府主导型环境治理模式和社会主导型环境治理模式，很难说存在市场主导型环境治理模式。

就社会(此处的社会是指大社会，即由包括经济领域、政治领域、文化领域等基本领域在内的各个领域和要素所构成的完整的社会结构体系)治理而言，确实存在市场主导型社会治理模式。一般来讲，内源性现代化国家的社会治理模式多属非政府(政治)主导型社会治理模式，因为其已经历了早期的农奴制解体、文艺复兴和宗教改革，政治因素逐渐减弱，特别是随着资本主义的兴起及其全球扩张，经济自组织能力大大增强，资本逻辑就慢慢处于主导地位了，同时由于在形式上确立了自由、平等原则，其社会组织也发展迅猛，因此，市场力量和社会力量都极大地凸显出来了。可以肯定，在内源性现代化国家发展的进程中，是存在市场主导型社会治理模式的。

外源性现代化国家的社会治理多是政府(政治)主导型社会治理模式，之所以如此，根本原因在于这些国家的生产力落后且经济自组织能力很低，经济自组织能力低又往往与社会组织发展薄弱如影随形，加之传统思维方式和生活方式的影响，导致政府(政治)因素不能不居于主导地位，因为此时的市场和社会力量均很弱小。政府主导型社会治理模式的国家和地区，当经济发展到一定程度即经济自我运行机制健全和经济自组织能力达到一定程度之后，政府的作用将主要体现在提供公共服务和维持公共秩序上；届时，市场和社会因素在社会治理中的作用就会逐步凸显出来，社会治理模式也会随之发生转变。

那么，存在市场主导型社会治理模式，是否意味着一定存在市场主导型环境治理模式呢？虽然，社会的自然(环境)与自然的社会是相互作用的，因此，很多情况下，在许多方面，社会的治理与自然(环境)的治理是相因应的。[1]但是，市场(经济)对于环境治理而言却是个特殊的领域。这里我们不想过度渲染经济与环境之间的张力，也就是经济发展与资源环境之间的紧张关系，毕竟我们可以靠绿色发展来克服二者之间的矛盾。但毫无疑问，如不加限制，任由市场作用(经济发展)，市场经济的负面影响就会暴露出来，从而最为直接地影响到环境保护，再加上市场经济本身的自发性、盲目性、滞后性，想让其发挥环境治理的主导作用，几乎是不可能的。当然，我们也不否认，在某个特定时段、特定区域，市场确实主导了环境治理，或者说市场因素在环境治理中发挥了关键的作用，但就整个社会而言，笔者认为是不存在市场主导型环境治理模式的。

既然不存在市场主导型环境治理模式，剩下的就只有政府主导型环境治理模式和社会主导型环境治理模式了，那么，当代中国究竟该采取何种环境治理模式呢？无疑是政府主导型环境治理模式。原因很简单，因为我们的社会组织力量仍很薄弱，当前发展阶段上采用政府主导型环境治理模式是必然选择，否则环境问题可能会陷入无人治理的局面，一味追求社会主导治理模式甚至根本不存在的市场治理模式的做法是绝对不可取的。需要特别说明的是，强调这一点，并没有否定市场和社会的作用，相反，我们恰恰是非常重视释放市场力量和社会力量，因为只有这样，才能使我国的环境治理随着社会不断发展而逐步过渡到非政府主导型环境治理模式或者说社会主导型环境治理模式。

之所以会出现关于环境治理模式的这种不当认知，是因为在吸收国外治理理论(比如“多中心治理”[2](P11～12)理论、“整体性治理”[3]理论、“网络治理”[4](P86)理论 、“元治理”[5]理论、“协同治理”理论[6](P5)等)时，没有结合中国实际，生搬硬套、水土不服。因此，应当注意，在吸纳和借鉴种种治理理论进行理论创新与实践应用时，必须立足中国实际，充分考虑到社会发展阶段和社会主义性质，在环境治理中要把握好政府、市场和社会三种力量，既要非常重视政府的主导作用，又要充分释放市场力量和社会力量，进而科学构建中国特色社会主义的环境治理理论。作为环境治理体系的重要组成部分，生态补偿机制的合理构建，同样应该把握好政府、市场、社会三者之间的关系，在跨省流域生态补偿机制构建中，这一点尤为重要。没有政府主导作用的充分发挥，跨省流域生态补偿机制构建是绝无可能的；忽视市场力量和社会力量，跨省流域生态补偿的预期效果也是难以保证的。

二、跨省流域生态补偿机制存在的问题及原因

当前我国跨省流域生态补偿机制的构建，已经获得了一些成果，尤其在新安江跨省流域生态补偿机制构建中所取得的成功经验更是值得推广的。但与此同时，跨省流域生态补偿机制的构建也同样存在着一些问题，这些问题突出表现在政府主导作用发挥受阻和非政府力量释放不充分上。

(一)政府主导作用发挥受阻

政府主导作用发挥受阻，主要体现在两个方面。一是中央政府的制度供给不足，顶层设计有待加强；二是流域上下游省级政府在主导作用的发挥上出现了偏差。

1.中央政府的制度供给不足

改革开放以来，我国先后修改和制定了《宪法》和《民法通则》等基本法律，《物权法》《侵权责任法》《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》《环境影响评价法》《水土保持法》等涉及环境保护和污染防治方面的法律，以及《土地管理法》《矿产资源法》《水法》等涉及资源利用和管理方面的法律。应该说，已经形成了较为完整的生态环境治理方面的法律法规体系。但同时也应清醒地认识到，现行的这些法律法规和制度体系一定程度上仍然存在着滞后于社会经济发展、与环境治理体系改革衔接不到位等问题。

就生态补偿而言，目前我国还没有专门的《生态补偿法》，有关生态补偿的义务和权利规定散见于其他相关法律法规之中，这些规定已经不能适应或者不能充分适应生态补偿的现实需要。仅以《环境保护法》和《水污染防治法》为例来看看立法滞后对生态补偿的影响。《环境保护法》规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。这项规定固然明确了地方政府对本行政辖区内环境的责任，但并没有提及地方政府作为流域内地方政府的具体责任，也就是说，流域的整体性、流动性特征以及流域内行政辖区环境问题的外溢性等，没有详细规定。这就为流域上游政府制定和实施可能影响下游辖区环境的经济政策和行政行为及其企业和居民的环境不良行为等留下了法律上的真空地带，很可能导致上游辖区具有环境负外部性的活动增加，负外部性溢出变大，下游辖区环境状况因而变得越来越差，而上游政府却免于担责，这无疑是一种不公平的状况。《水污染防治法》规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这项规定固然强调了国家对流域内上游辖区水环境生态保护补偿的义务，并明确了财政转移支付等补偿方式，但对流域内下游辖区对上游辖区的生态补偿义务及下游辖区对上游的横向财政转移支付等补偿方式并无明确规定。从某种程度上讲，这也是对流域的整体性、流动性特征以及流域内行政辖区环境问题外部性等的一种忽视。立法上的这种缺陷，使下游政府因无法找到向上游政府承担生态补偿责任的法律依据而怠于履行生态补偿责任，进而导致上游辖区政府、企业、公民的流域生态保护行为难以得到应有补偿，有失公平。不仅如此，上游辖区政府、企业、公民流域生态保护积极性的挫伤，还会使其中止原来的流域生态保护行为，甚至实施生态破坏活动，促使流域环境问题的正外部性向负外部性转化，从而导致整个流域生态环境的恶化。此外，还有非常重要的资源产权的界定问题。资源产权界定问题是生态补偿中的核心问题。在我国，自然资源是国家所有，水资源作为自然资源的一种也是如此，但流域上下游辖区都有用水权。用水权是一种用益物权，为了明确流域生态补偿中的补偿主体和受偿主体，必须在流域各辖区间对用水权进行初始分配，补偿中的义务承担和权利享有问题才会更为明晰，然而在这方面立法工作也未能及时跟上。

中央政府的制度供给不足，还表现在相关政策设计上。中央政府的干预和协调是调和流域生态补偿中上下游省级政府间利益冲突的必不可少的环节。有学者运用演化博弈理论研究了在流域生态补偿和污染赔偿中上游政府和下游政府的利益冲突，认为“在流域生态补偿中，无论是基于什么原则下的补偿或赔偿，仅仅依靠上游地方政府和下游地方政府是无法实现最优结果的，必须要依靠中央政府对相关群体做出收益上的补偿或处罚才能促使上游政府保护河流，下游政府对上游政府进行资金和物质上的补偿，实现社会最优”。[7]不仅中央政府的干预是必要的，而且这种干预还必须确保上游政府在采取措施保护河流的情况下才能获得更高的收益。在省际流域的生态补偿中，中央政府的政策供给不足，更为明显地表现在流域治理委员会的权威性不足上。流域治理委员会是流域省际政府间共同协商进行生态补偿和环境治理的平台，其设立和运行应具有足够的权威性，否则对上下游政府均缺乏应有的约束力，而要保证流域治理委员会具有足够的权威性，中央政府的全程参与和顶层设计是非常关键的。

2.流域上下游省级政府在主导作用的发挥上出现了偏差

流域上下游省级政府在流域生态补偿中扮演着重要角色，多数流域生态补偿是由省级政府作为代表直接参与的。但由于种种原因，流域省级政府在对自己所扮演的补偿主体或受偿主体的角色承担上，往往发生偏差。这里，仅以流域上游政府背离主体功能区定位为例来考察这种状况及其对生态补偿的影响。

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这种划分，是在统筹考虑未来我国人口分布、国土利用、经济布局和城镇化格局的前提下，依据不同区域现有开发密度、发展潜力、资源环境承载能力及其在国土空间开发格局中的角色和地位而作出的，是具有全局性、引导性和约束性的国土空间开发保护规划。主体功能区划分，旨在促使不同区域因地制宜制订适合自身特点和功能角色定位的区域发展政策，从而规范国土空间开发秩序，形成合理的空间开发结构与人与自然和谐共生局面。应该说，主体功能区的划分及相关制度的执行，达到了一定的预期效果，但同时也要注意到，一些区域特别是限制开发区和禁止开发区由于种种因素仍然抑制不住自己的经济发展行为，采取各种措施追求经济发展指标，从而造成资源环境问题，加剧人与自然关系的紧张状态。这种状况在流域内不同行政区域之间表现得尤为突出，鲜明体现在流域上游辖区对经济发展的追求上，从而背离了自身的主体功能定位。

造成这种状况的原因比较复杂，最为重要的集中在两点上。一是虽然政绩考核已经不再唯GDP是从，但是经济发展绩效毕竟仍然是地方政府考核的指标之一，因此，地方政府出于自身利益的考虑，仍然有片面追求GDP的内在需求。二是由于流域上游辖区得不到从下游辖区应得的生态补偿，上游政府会在各种因素的作用下，背离自身的主体功能区定位。上游辖区整体作为主体功能区可能是限制开发区或禁止开发区，但就上游辖区内部而言，却可能会同时存在优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。即使上游辖区遵从总体上的限制开发区或禁止开发区功能定位，其内部的优化开发区和重点开发区也可能在特定情况下片面追求GDP的提高，尤其是在下游辖区不能履行对上游辖区的生态补偿义务时。毕竟，无论是上游辖区还是下游辖区，无论是什么样的主体功能区，都有自身的生存和发展权。当上游辖区采取的流域生态保护行为得不到下游辖区的补偿时，上游辖区尤其是其内部的优化开发区和重点开发区就会撇开自身在流域整体中的角色和定位，想方设法维护自身的生存和发展权。这两个因素往往相互交织，其结果就使上游辖区以“经济不生态”的方式追求发展，从而造成水资源浪费和水源污染，破坏整个领域的生态承载力，更给下游辖区造成了生态维护和发展难题。这就陷入了一个恶性循环之中，即下游辖区不对上游辖区履行生态补偿义务或履行补偿义务不充分，导致上游辖区一定程度上背离主体功能区定位，而上游辖区背离主体功能区定位，又反过来加剧了下游辖区不履行生态补偿义务，导致流域整体资源环境与经济发展之间的冲突愈加难以克服。

(二)非政府力量释放不充分

除了政府应发挥主导作用外，包括市场和社会在内的非政府力量也应该较为充分地释放出来，然而，实践中市场力量和社会力量的释放都还有很大空间。

1.市场力量释放不充分

由于流域面积大、分属不同行政辖区、且涉及利益相关者众多，造成了诸如补偿内容选择困难、补偿主体和补偿标准难以确定、谈判成本高等难题,交易费用居高不下，因而流域生态补偿中政府主导是不可或缺的。但是，政府主导并不是政府要包揽一切，现实中政府也不能包揽一切，原因是政府失灵时有发生。在跨省流域生态补偿中，政府失灵表现最为明显的是，政府难以直接确立受偿主体即生态服务提供者，受偿主体难以直接得到补偿。原因在于，“庇古税”倡导的“污染者付费”原则并不是根据环境行为的整体社会后果确立的，污染者虽承担了污染行为的负外部性后果，但生态服务提供者并没有获得相应的补偿。因此，应该充分发挥市场力量的作用，把生态环境定义为一种生态产品，促进“污染者付费”原则向“受益者付费”原则转变，使生态服务提供者能够通过市场获取合理回报，进而更好促进生态环境保护。[8]

严格意义上的市场生态补偿，是指交易主体在市场机制作用下，基于平等意愿自愿谈判达成补偿协议的一种生态补偿方式，比如水权、排污权交易等。此外，有学者认为，“流域生态补偿过程中的横向转移支付是指流域生态服务受益地政府按照等价交换原则向流域生态服务提供地政府进行转移支付,其本质是政府间流域生态服务购买”。[9]笔者比较赞同这种看法，与中央政府通过直接的财政转移支付所进行的生态补偿不同，省级政府间生态补偿中的横向转移支付某种意义上是具有市场化性质的。但这里所说的在跨省流域生态补偿中充分发挥的市场力量，不仅包括严格意义上的市场补偿和横向转移支付，还包括政府主导下市场交易主体之间所进行的补偿方式，比如政府鼓励下游省级辖区人员去上游旅游、下游省级政府和上游省级政府合建园区、促进上游政府发展等。这些补偿方式虽然不属于严格意义上的市场补偿，但这些措施和手段归根结底还是在用市场力量使流域上游生态服务提供区受益，因此，笔者认为这也可以看作是市场化力量。流域环境治理中严格意义上的市场补偿在国外起步很早，有些已经发展得比较成熟，如美国的科罗拉多河流域和澳大利亚墨累—达令河流域治理中，水权交易已很发达，特别是澳大利亚水权交易已经出现部分转让与全部转让、临时性转让与永久性转让、州内转让与跨州转让等多种形式。我国的省级辖区内流域水权交易也获得一定程度的发展，比如“东阳—义乌水权交易”“绍兴—慈溪水权交易”等，但是，跨省流域水权交易仍鲜有成功经验可以复制。排污权交易也是如此。与此同时，政府主导下流域上下游省级辖区各交易主体之间的交易发展也很有限，比如，上下游政府共同兴建的产业园区并不多，原因是上下游政府之间在责任分担和利益分配方面难以达成一致；再比如，下游政府本应采取措施鼓励其辖区居民去上游辖区旅游，但同样由于自身利益的考量，下游政府并没有尽到此种义务。

2.社会力量释放不充分

政府失灵的地方，需要市场和社会力量来填充；市场和社会失灵的地方，需要政府力量来填充；政府和市场失灵的地方，则需要社会力量来填充。政府、市场、社会三者协同正向发挥作用，是治理现代化的应有之义。社会力量包括公众个人和社会组织。社会力量参与环境治理具有必然性，这种必然性一方面源自经济增长使社会整体从环境容量较大到环境容量趋紧转型，从而加剧了社会成员之间的环境利益冲突，为维护自身的环境利益，环境利益受损一方必然要求参与环境治理，以维护自身的正当环境权益；另一方面源自政府环境治理成本和治理能力的压力，尤其是在环境问题日益受到关注、环境群体性事件时有发生时，旧账未清、新债又来，政府往往力不从心，这时就迫切需要社会力量的有序参与。

在流域环境治理和流域环境生态补偿机制的构建中同样如此，社会力量的参与是必不可少的一环，没有社会力量的积极参与，仅仅依靠流域管理委员会、流域内省级政府，很难达到预期的环境治理效果。社会力量的参与本身，就是流域环境治理的积极正能量，试想如果流域各省级辖区内的公民个人和社会组织都想参与流域环境治理，这本身就可以说明社会公众环境保护意识的增强，哪怕一些社会成员仅仅是为了维护自身的环境利益。更为重要的是，社会力量可以充分运用自身为流域环境治理和生态补偿提供智力支持和决策咨询的优势，增强决策的民主性和科学性；可以帮助更好解决利益冲突，利于决策的顺利执行；可以对流域各省辖区内企业环境不法行为进行有效监督，通过环境公益诉讼等制止和惩戒企业违法行为；可以通过一定的方式，帮助流域管理委员会筹措流域环境治理和生态补偿资金；等等。

虽然社会力量参与流域环境治理和流域环境生态补偿，能够释放很大的正能量，但是，当前社会力量的参与状况却很不充分。究其原因主要体现在以下几个方面：一是公众个人流域环保意识不强。虽然随着环境压力的加大，社会成员的环保意识在逐步增强，但与发达经济体相比，我们的环保意识仍待提高。对跨省流域生态补偿而言，上游省级辖区内的不少社会成员甚至还没有意识到自身应当享有的生态补偿权利，下游不少社会成员则没有意识到自身应当履行的生态补偿义务。二是公众个人的参与能力不足。一方面是由于环境信息公开不充分，公众无法充分获得流域整体环境信息和自身省级辖区内企业环境信息，从而失去了参与流域环境治理和生态补偿的前提；另一方面则是因为个人自身缺乏必要的环境技术和环境保护知识，从而限制了自身参与。三是因为参与渠道不够充分或畅通。由于流域管理机构和流域内省级政府对公众个人特别是社会组织的参与存在种种顾虑，或者由于人力物力所限无法提供应有的平台，社会力量即使有参与意识和能力，也无法参与其中。四是前期参与无法达到应有效果，积极性受挫，不再继续参与，这一点在环境公益诉讼中体现得非常明显。五是相关法律法规和制度不完善。环境信息公开和公众参与方面的法律亟待完善，比如，新的《环境保护法》中仍找不到公众个人成为环境公益诉讼主体的依据。六是我国环保社会组织力量较为薄弱，存在数量少、经费来源不足、专业技术不强等诸多问题。促进社会力量参与跨省流域生态补偿，充分发挥其积极作用，是必须要克服这些难题的。

三、跨省流域生态补偿机制构建对策

跨省流域生态补偿机制的构建，就是要在坚持政府主导的前提下，把政府、市场、社会三方力量都充分释放出来。

(一)充分发挥政府尤其是中央政府的主导作用

1.完善法律制度体系，建立具有高度权威性的流域管理委员会

就政策层面来讲，流域生态补偿需要中央政府制定政策，加强财政转移支付力度，例如大量新安江流域生态补偿研究资料显示，中央财政转移支付与安徽省保护流域生态环境的投入相比是微乎其微的。为增加财政资金来源，应尽快在流域内征收水资源税，并把所征税收优先用于流域生态治理。当前我国水资源税改革的试点已经由河北扩大至北京、天津、山西、河南等9个省区，在流域辖区加快水资源税征收，不仅可以增加流域生态治理资金，而且能够切实增强流域内企业和公民的生态保护意识。同时，中央对于流域上游省级辖区发展利于流域生态环境保护的产业，应给予各方面的政策优惠和支持，比如对于上游辖区发展绿色、环保、大数据、高新技术产业等，国家应在税收和信贷诸方面予以支持，加大对这些地区教育与人才培养的资金投入力度，并采取鼓励政策激励相关优秀人才向这些区域转移，提升上游辖区的发展能力。

加快完善涉及生态补偿的相关法律和制度体系。首先，应该在宪法中确立生态补偿制度，为流域生态补偿提供宪法依据，这有利于生态补偿制度进一步的法律化和规范化。其次，法律法规应为生态补偿制度的有效施行提供支持，如《物权法》《侵权责任法》等。再次，应不断完善《环境保护法》《水污染防治法》等环境保护和污染防治方面的法律及《水法》等资源利用和管理方面的法律，为避免频繁修订(比如《环境保护法》)，可出台相关司法解释和指导意见等予以及时补充，使其能够跟上经济社会发展、环境治理的需要。最后，实践与理论上准备成熟时，应当出台《生态补偿法》，并对流域省际生态补偿进行专门性立法。

建立具有高度权威性的流域管理委员会。流域具有整体性和流动性特征，以流域为单位对流域进行管理，也是各国流域管理的成功经验。跨省流域生态补偿要在不同行政区域之间进行，由于各行政区域都有自身的利益，利益协调难度很大，因而，建立权威性的流域管理机构，就成为流域管理以及流域生态补偿机制构建的关键环节。接下来的问题是，所建立的流域管理委员会应该履行什么样的职能，或者说，如何来保证流域管理委员会的权威性呢？笔者认为，所建立的流域管理委员会必须同时具有三种职能。一是负责流域规划以及其他包括流域生态补偿在内的重大决策，协调流域上下游关系。这就需要进一步明确流域管理委员会与中央政府各部门、各省辖区政府及其相关部门的关系，使流域管理委员会能够有力协调各相关行政机构，能够统筹水、土、森林等各种资源和环境要素，作出相关规划和决策。就生态补偿而言，就是要在流域上下游省级政府充分协商的基础上，能够促成其达成共识，签订补偿协议。二是负责流域整体生态环境督查。可考虑把现有的生态环境督查职能赋予流域管理委员会，使流域管理委员会能够对辖区内地方政府及其生态环境保护部门的履职情况进行督查。就生态补偿而言，就是要对补偿资金是否足额到位、补偿协议是否全面得到履行等进行监督，流域管理委员会应被赋予强制使协议得到全面履行的权力。三是负责流域上下游跨界断面水质水量的监测。流域上下游跨界断面水质水量状况，是规定生态补偿双方权利和义务关系的最为重要的依据。当前学界普遍认为，应该建立第三方监测评估机构以保证上下游跨界断面水质水量监测的公正性。建立第三方监测评估机制，固然能够在很大程度上保证监测结果的公正性，但是鉴于第三方的技术能力和权威性不足等因素，笔者认为将监测评估赋予流域管理委员会，或者在流域管理委员会内部建立第三方监测评估机制，更有利于监测评估及其结果的认可与效力的发挥，也更有利于增进流域管理委员会的权威性。当然，要使流域管理委员会具有以上三种职能，中央政府必须加强顶层设计，在所成立的流域管理委员会中，中央政府相关部门也应当扮演关键角色；在未来的法律修订和制定中，也应当进一步明确流域管理委员会的法律地位，特别是流域管理委员会与各级政府机关及其相关部门之间的关系；同时，还要加大对流域管理委员会的投入，为其提供充分的人员编制和经费保障。

2.落实差异化绩效考核制度

地方政府的“自利性”所致的地方保护主义是跨省流域生态补偿机制构建困难的根本原因。在完善相关法律和制度体系、建立具有更大权威的流域管理委员会的同时，最直接的意义上，还要努力激发流域内地方政府参与流域生态补偿的积极性，使其能够克服自身的保护主义倾向，勇于承担自身应该承担的流域保护责任。而要做到这一点，一方面必须贯彻绿色发展理念，使地方政府能够真正把绿色发展理念落到实处；另一方面，必须施行差异化绩效考核方式，使得流域内省级辖区特别是上游政府能够切实按照主体功能定位发展自身，从而贡献流域整体的生态保护。

作为新发展理念的组成部分，绿色发展理念应是各级政府必须遵循的发展原则。流域内各省级辖区必须践行绿色发展理念，切实转变发展方式，优化产业结构，转换增长动能，建设现代化经济体系。努力推进供给侧结构性改革，坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量、效率、动力变革。实施创新驱动发展，增强创新能力，推进科技、制度、文化等各方面创新。减少和杜绝推进绿色发展中存在的条块分割、政出多门、交叉管理、推诿扯皮现象，破除不利于推进实现绿色发展的体制机制障碍。促进各省辖区内公众改变错误的生态观和消费观，树立绿色发展理念，形成绿色生活方式。流域内各省级辖区如果都能贯彻落实绿色发展理念，流域省际生态补偿问题的解决就会变得容易很多，毕竟这奠定了各省级辖区内良好的资源和生态保护基础。

但是，仅仅靠落实绿色发展理念来解决流域内省际生态补偿还是远远不够的。要使上游政府按照自身的主体功能定位推进发展，必须实施差异化绩效考核制度，对于不同的主体功能区应该实行不同的考核指标。对上游政府尤其是属于限制开发区或禁止开发区的省级政府，应主要以其资源节约利用和生态环境保护成效以及节能产业和绿色产业等的发展为考核依据，这样就能从根本上抑制上游政府一味追逐经济发展的行为，使其把精力真正放到流域环境保护和绿色产业发展上来，从而大大改善流域上游水资源和水环境状况。而随着上下游跨界断面水质水量大大改善，下游政府也更能够认可上游政府对流域整体资源环境保护所做的贡献，同时，由于下游政府因之大大减少了自身辖区内流域环境治理成本，并可有更多精力财力致力于自身优势产业的发展，这就使得下游政府不仅愿意对上游进行补偿，而且还可能增加补偿力度。这样，流域上下游辖区就可实现互利共赢，实现对流域整体资源的节约利用与环境的共同保护。

(二)充分释放非政府力量

1.充分释放市场力量

下游省级辖区对上游辖区履行补偿义务，除了需要直接加大横向财政转移支付力度外，还应该充分利用其他市场化方式进行生态补偿。下游省级辖区作为补偿主体对上游辖区所履行的补偿义务，依据补偿行为发生地可分为两种。一种是在本辖区内对上游辖区履行补偿义务。比如建立“飞地工业园”、为上游辖区务工人员在本辖区就业和落户提供支持等。“飞地工业园”是福州发展中的一大创造，其初衷虽不是用于解决流域生态补偿问题，但却可以用于流域生态补偿上。上游辖区在下游辖区建立“飞地工业园”，因相关企业税收仍归上游辖区政府，上游亦有转移动力，被转移的上游辖区的环境不友好企业也可以借助下游辖区的技术和人才优势获得更好的改造和发展。为上游辖区务工人员在本辖区就业提供支持，也是一种补偿方式，这同样能够增加上游辖区社会成员的收入，提升其发展能力。有条件的下游辖区，还应创造优惠条件使这些人员落户本辖区，长远来看，某种意义上这也是一种支持下游辖区发展的补偿方式。另一种是聚焦上游辖区履行补偿义务。比如共建园区、为上游辖区进行人才培训、鼓励本辖区到上游辖区旅游、购买上游辖区电能等。下游辖区可把符合条件的产业转移至上游辖区，以双方协商税收按比例分成的方式与上游辖区合作在上游辖区共建绿色、环保、高技术产业园；下游辖区以一定方式，对上游辖区进行人员培训特别是绿色、环保技术培训，提升其推进绿色发展的能力；下游辖区采取一定的政策激励，促进其社会成员到上游辖区旅游，帮助其发展生态旅游产业；下游辖区协议购买上游辖区包括电能在内的各种能源，在解决自身能源需求问题的同时，也帮助了上游地区实现绿色发展。

充分释放市场力量，还应当尽快在流域内上下游辖区之间开展水权和排污权交易。开展水权和排污权交易，不仅可以增强上下游辖区的资源节约意识和环保意识，而且可以使补偿资金直接惠及实施生态保护行为的企业和个人，减少生态补偿资金使用上的监管成本。省内水权交易目前已有成功案例，但流域省际水权交易还很少。应当在进一步明确水资源产权和初始水权分配的基础上，逐步建立运转高效的水权交易和管理机构，培育水权市场，运用市场机制合理高效配置水资源。排污权的状况同样如此，应把省内成功的排污权交易案例和做法，推而广之应用到流域省际排污权交易上，加快建立流域省际排污权交易平台。同时，立法工作要及时赶上，以更好确认相关改革成果，推进相关制度改革。

2.充分释放社会力量

充分释放社会力量，重在提升其环保意识与参与能力。首先，要提升公众个人的环保意识，增进其环境知识。具体来讲应着手于以下几个方面：一是要树立全方位的生态文明建设宣传格局，通过利用包括互联网、微博、微信等在内的新兴媒体和传统媒体，大力宣传资源节约和环境保护的重要性、环保知识、环保技术等，在全社会形成大的宣传氛围；二是要充分发动基层党组织、村委会、居委会、业主委员会等，有计划有组织地向公众个人宣传环保知识和环保技术；三是要从娃娃抓起，把环境保护教育纳入国民教育全过程，使其从小就树立环境保护意识。对于跨省流域生态补偿而言，流域内各省级政府，都应采取相关措施，加强流域整体环保意识和生态补偿意识宣传教育。其次，应及时公开环境信息，以利于公众个人和社会组织的参与和监督。及时完善有关环境信息公开的法律法规，加大环境信息公开力度。成立和完善全国性的流域环境信息搜集和发布机构，明确公开内容，细化公开条目，公开流域环境信息。流域管理委员会和流域内省级政府也应通过包括门户网站、政府微博、公众号等在内的相关平台，发布流域环境信息。定期举行新闻发布会、媒体通气会，集中发布流域环境信息。督促企业特别是对流域环境治理曾经造成污染和正在造成污染的企业公开环境信息。再次，要培育社会力量特别是公众个人的参与意愿。培育公众个人的参与意愿，要采取一定的激励措施，正激与负激相结合，对公众个人参与流域环境保护和生态补偿的行为要及时给予物质和精神激励，以激发其参与积极性，对公众个人破坏流域环境和不参与生态补偿的行为，要给予应有的处罚和惩戒，以制止其不再实施类似行为。适时赋予公众个人环境公益诉讼主体资格，支持其参与环境公益诉讼，这同样有利于培育公众个人参与跨省流域生态补偿的意愿。对公众个人所实施的监督企业履行跨省流域生态补偿义务的行为，给予表彰和奖励。最后，拓宽社会力量参与流域生态补偿渠道。有序吸纳社会力量参与流域生态补偿决策，鼓励公众个人监督流域管理委员会、流域内省级政府的生态补偿行为以及生态补偿资金的使用等。

此外，充分释放环保社会组织能量，还需要重点做好两方面的工作。一方面，要鼓励专家学者型人员加入环保社会组织，流域管理委员会和流域内省级政府应采取多种形式加强与环保社会组织的沟通、协商、合作，充分发挥环保组织内部专家学者的技术和咨询优势以及环保组织的宣传教育优势，并通过税收优惠和行政表彰等激励措施为其提供支持。另一方面，为促进和确保环保社会组织的规范发展，应加强对环保社会组织的管理，探索建立适宜的考评机制，对其进行适时考核评价，借以取缔不规范的环保社会组织，促进环保社会组织健康发展。