《公共图书馆法》法律特征探析

凤蕾

摘 要 论文围绕刘小琴巡视员所提到的《公共图书馆法》立法过程中的几个重点问题，从法律特征的角度，对照所颁布的法律条文，对比了中国《公共图书馆法》与国外立法的异同，发掘并论证了《公共图书馆法》对中国公共图书馆事业乃至社会文化事业的价值与贡献，也对现行《公共图书馆法》尚待完善之处提出意见和建议。

关键词 图书馆法 公共图书馆

分类号 D912.16

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2018.11.016

0 引言

近年来，随着政府对文化教育领域的持续投入，我国的公共图书馆得到了长足的发展，但公共图书馆的数量和质量仍远远不足以满足人民群众日益高涨的文化需求的现实，公共图书馆设施网络仍不够健全，特别是在一些农村地區和中西部地区仍有空白点，全国还有12%的县区没有公共图书馆，而现有公共图书馆的服务功能和作用也未得到充分的发挥，服务效能不高，人民群众对公共图书馆的服务质量还不够满意[1]。因此，从国家层面制定一部针对公共图书馆的法律，来实现“公共财政的配置重点转到为全体人民提供均等化基本公共服务”[2]的国家战略便显得尤为重要起来。

中国大陆针对图书馆的立法工作始于2001年，当时的直接诱因是当年我国台湾地区出台的《图书馆法》，这一对标法律的出台促使了文化部将国家层面的图书馆法立法工作提上议程[3]。在《公共图书馆法》 出台之前，我国在图书馆领域仅有少数地方政府出台了一些地方性法规，如1985年的《贵州省县级图书馆工作条例》，1986年的《天津市区、县图书馆管理办法》，1997年的《深圳经济特区公共图书馆条例》 等[4]。这些地方性的相关图书馆的管理内容并不完善，很多条款是被包含在其他法律法规之中，如出版物的呈缴本制度长期以来就是通过诸如《管理书刊出版业、印刷业、发行业暂行条例》 《专区级以上报纸缴送样本办法》 《出版管理条例》 等部门法规予以规制[5]，这直接导致了立法初期的调研和论证工作持续了数年。直至2008年起才明确将《公共图书馆法》 的制定列为了第一个目标，并于2009年11月完成了《公共图书馆法》 的初稿，在征求各方面的意见和建议之后，文化部于2011年12月将《公共图书馆法》上报国务院[3]，之后经历了6年的审议和修改，终于在2017年11月4日经十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过了，2018年1月1日起正式实施。

2015年12月17日，文化部公共文化司刘小琴巡视员在“公共图书馆法制建设”主题论坛上做了“《公共图书馆法》 立法进程”的主题发言，介绍了《公共图书馆法》 立法工作进展情况以及草案框架，提出了立法过程中的几个重点问题，这是从立法者角度理解《公共图书馆法》 的重要参照。本文围绕刘小琴巡视员所提到的《公共图书馆法》 立法过程中的几个重点问题，对照最终颁布的法条逐一解析，以揭示《公共图书馆法》 对中国公共图书馆事业乃至社会文化事业的价值与贡献，并对现行法条中的缺失和遗漏提出意见和建议。

1 《公共图书馆法》 确立了图书馆的社会广泛参与性，保障了民众的阅读权利

1.1 放宽调整对象，为面向公益性文化服务的图书馆提供法律依据

中国现行《公共图书馆法》 第二条中，对公共图书馆的定义是“向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”。这一定义实际上是对通常意义的公共图书馆做了扩大的解释，既保留了向社会公众免费开放这一基本特征，又不局限于“吃财政饭”（经费来源于税收） 的范畴，无论办馆的主体是政府、事业单位、企业、社会团体甚至个人，只要是面向社会提供公益性服务的图书馆都包含在内，并通过将其列为《公共图书馆法》 的调整对象，为这些图书馆的设立和经营提供了法律依据[3]。经过这样的调整，中国的公共图书馆范畴得到了极大地扩充，部分弥补了中国没有专门的《图书馆法》而留下的法律空白，也间接促使了众多原本不对外提供服务的图书馆开始对外开放，让更多的民众可以分享《公共图书馆法》 所带来的政策红利。

1.2 鼓励社会力量举办公共图书馆，建立健全图书馆文化服务体系

从中国最早的公共图书馆文华公书林开始，到不久之前高晓松在杭州良渚文化艺术中心开设的公益图书馆“晓书馆”[6]，民间公共图书馆长期以来都是中国公共图书馆的重要组成，这其中的原因有三。第一，公立公共图书馆数量有限，无法覆盖全部民众，尤其是广大郊区和农村，这恰恰又是最需要公共图书馆资源的地方。第二，民间公共图书馆灵活性强，针对性强，能够准确地为特定群体提供其所需要的图书资料。第三，公立公共图书馆受限于当地财政的实力，无法保证各地一致的服务水平，必须借助于民间的力量拾遗补缺[7]。因此，《公共图书馆法》通过其第六条规定的国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠;允许境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设等措施，发动社会力量、整合社会资源，使公共图书馆事业百花齐放。

除了在法律上承认和认可民间公共图书馆的存在，给其制度化保护，《公共图书馆法》 更通过其第四十五条规定的国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持，把对民间公共图书馆的保护与关爱落实到物质支持上，让更多社会力量在图书馆事业中有所作为、大有作为[7]。

1.3 鼓励其他类型图书馆向公众开放，让民众能够充分享受到文化气息

根据教育部高等学校图书情报工作指导委员会公布的数据，截至2016年底，提报数据的792所高校图书馆平均面积为2.49万平方米，馆均人员38人，本科以上学历的馆员超过25 600人[8]，对比文化部公布的同期全国公共图书馆的数据[9]可以看出高校图书馆显著的优势，更不必说高校图书馆在图书和文献资料的深度和专精领域方面特点。此外，近代中国向公众开放教育机构图书馆的历史可以追溯到维新变法时期，康梁等成立的强学会设立藏书楼，收集中西方书籍供人阅览，以图书为武器唤醒民众，启迪民智，发挥图书馆的社会教育作用，来传播西方先进知识，并宣传维新变法思想，改变社会风气[10]。由此可见《公共图书馆法》第四十八条规定的国家支持学校图书馆、科研机构图书馆及其他类型图书馆向社会公众开放，既充分利用了学校和科研机构的图书馆资源，又顺应了中国图书馆运营的历史传统，符合人民群众的社会文化生活需求。

然而，遗憾的是最终颁布实施的《公共图书馆法》中未能体现此前立法工作中提出的通过给予经费支持的方式以鼓励高校和专业机构图书馆积极创造条件向公众开放的设想[3]。这其中的原因，只需对比一下《公共图书馆法》第四十五条中对民间设立的公共图书馆的扶持，不难看出，对民间公共图书馆的扶持是对公共图书馆体系的补充，而对于同样是吃财政饭的学校和科研机构图书馆提供额外的经费支持，这无疑增加了政府财政负担，也事实上形成了对公共图书馆不平等待遇，并不利于公共图书馆事业的平衡发展。

2 《公共图书馆法》明确了政府在经费方面对图书馆的支持，保障了公共图书馆的可持续发展

自上世纪70年代经济危机以来，西方国家普遍开始削减公共福利预算，公共图书馆的经费首当其冲受到了很大影响，图书馆界就公共图书馆“免费还是收费”的问题进行了长期的讨论[11]。然而同样的时间，恰好是中国经济发展大步向前的时代，国家财政收入的增长得益于公民知识文化水平的提升，自然也要反哺社会，免费的公共图书馆作为一项保障社会知识和信息获取的机会平等从而维护社会公正的关键措施，得到了政府在经费方面的有力支持。

在经费保障这个问题上，每个国家的《公共图书馆法》 都有自己独特的方案。例如印度就在其《公共图书馆法》 中明确规定了“图书馆税”，并在其邦一级政府制定的法规中予以细化，根据各邦的不同情况通过在其他税种上征收附加税的形式予以征收，用于为公共图书馆的发展和运营提供资金[4];为了给公共图书馆的运营提供资金保障，英国图书馆法也明确规定地方财政税收的2%用于图书馆经费[12]。与印度和英国的方案类似，中国《公共图书馆法》 的立法团队最初也希望对于公共图书馆经费保障的条款写得比较具体详实，然而考虑到各地实际情况的区别，具体细节方面很难一概而论，因此最终还是采纳了财政部门等有关部门的意见[3]，落实在《公共图书馆法》 第四条中就是要求县级以上人民政府应当将公共图书馆所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。这样笼统的表述为各地方财政因地制宜地处理本地的公共图书馆经费预算提供了灵活性空间，然而这样做的弊端就是失去了用于决定各地区公共图书馆经费多寡的法定依据。

早在1876年，芝加哥图书馆馆长普勒，在其发表的《公共图书馆的起源与管理》中就提到公共图书馆受地方税收与自愿捐赠支持[13];而英国也设立了多种类型的公共图书馆基金来支持公共图书馆建设和服务项目，事实上，接受社会各界的捐助一直是英国图书馆的重要资金来源[12]。为此，中国《公共图书馆法》 立法团队曾提出设立图书馆发展基金的想法[3]，利用这一基金可以用以平衡经济发展水平不同地区公共图书馆的经费，更好地扶持经济欠发展地区的公共图书馆事业，然而可惜的是这一想法最终未能落实到《公共图书馆法》 中来，希望今后在《公共图书馆法》 的实施细则中能够实现这个想法。

3 《公共图书馆法》 规范了图书馆的组织结构、职能及服务业态，推动图书馆在服务管理水平方面的提升

3.1 规范公共图书馆开办条件，建立健全法人治理结构

理事会（管理委员会） 制度可以视为英国公共图书馆立法的一大特色，譬如1972年颁布的《大英图书馆法》 就规定大英图书馆理事会必须包括1名主席、8-13名其他成员，其中至少包含1名全职人员和1名理事会提名的兼职人员[14]。对比英美公共图书馆，日本公共图书馆作为公法人，并没有建立起分权制衡的法人治理结构，1999年的日本《图书馆法》中规定设立图书馆协议会作为馆长的咨询机构，负责解答馆长关于图书馆经营活动的咨询，就图书馆服务提出意见和建议，图书馆协议会对图书馆管理并没有实质的决策监督权[15]，然而进入21世纪，日本也启动了独立行政法人化改革，尝试在公共图书馆建立法人治理结构，并逐渐实行现代企业管理机制[16]。

《公共图书馆法》 颁布之前，中共中央、国务院就发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，把建立健全法人治理结构作为推进公益服务事业单位改革的重要内容，2014年7月文化部办公厅发出的《关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》更是把7家公共图书馆列为公共文化机构法人治理结构试点单位，目前南京图书馆、温州市图书馆、深圳市福田区图书馆等均已成立了理事会[17]。

《公共图书馆法》 第二十三条所规定的国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理，可谓顺势而为，加强了我们公共图书馆每一个馆的治理水平[3]。此外，《公共图书馆法》 第十五条将公共图书馆章程列为了设立公共图书馆的必要条件，并在第十六条中明确规定了章程应当包括名称、馆址、办馆宗旨、业务范围、管理制度及有关规则、终止程序和剩余财产的处理方案等事项，这两项规定构成了对上述第二十三条建立健全法人治理结构要求的支持和补充，为第二十三条的执行提供了更具操作性的法律依据。

3.2 明确公共图书馆社会职能，落实图书馆在社会进步中的责任

1975年在法国里昂举办了一场国际图书馆协会联合会的学术研讨会，与会者对现代图书馆的社会职能作出了精确地概括，即：保存人类文化遗产、开展社会教育、传递科学情报和开发智力资源[18]。而中国《公共图书馆法》 第二条对公共图书馆职能界定，即向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育，正是对上述职能的落实和延伸。

所谓保存人类文化遗产和传递科学情报，其核心就在图书二字上，在中国《公共图书馆法》 第二条中扩展解释为图书报刊、音像制品、缩微制品、数字资源等，这是任何图书馆都具备的最本源的工作，即对文献信息进行系统地收集、科学地整理、妥善地保管，并为需求者提供有效的利用[18]。

而开展社会教育和开发智力资源的职能，其实是对《公共图书馆法》 第一条中提高公民科学文化素质和社会文明程度的落实，这一职能普适于各国的公共图书馆运营中，譬如英国近代公共图书馆从创立伊始，就标榜自己是教育机构，曾经为无数自学者提供了学习机会，其中就包括了國际工人运动的导师卡尔·马克斯，而如今的英国公共图书馆早已开始提供更集中的教育资源，包括幼儿图书借阅计划、家庭作业俱乐部、成人学习中心等等[19]。

有些学者认为，《公共图书馆法》 中对于公共图书馆职能的规定过于笼统，在具体施行中不便于规范。其实对公共图书馆的职能采用较为概括的界定是各国公共图书馆法的一种普遍现象。中国《公共图书馆法》立法过程中，国务院法制办的同志就认为图书馆行业完全有能力自己确定公共图书馆的职能，无需在法律中具体规定[3]，这样可以为《公共图书馆法》在不同经济文化背景地区的执行提供灵活性和适应性。

3.3 健全公共文化服务体系，形成广泛的文化服务网络

建立总分馆服务机制，有助于解决我国公共图书馆资源稀缺且分布不均的现状，打通图书馆与读者之间的“最后一公里”[1]，形成完善的图书馆服务网络，在网络之间因地制宜地形成总分馆体系，再通过开展数字化服务，大力支持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业发展，让人民群众共享文化改革发展成果[3]。

借鉴公共图书馆领域先进国家的实践，结合中国近代图书馆运作的经验，《公共图书馆法》在其第三十一条对图书馆服务网络和总分馆制进行了规定，要求县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道） 综合文化站、村（社区） 图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。根据这一条款的要求，分馆或其主管部门将一定数额的经费委托给总馆使用，总馆按照双方商定的书刊、人员数量和资产管理办法为分馆配备图书和人员，分馆保证其自身运营所需的设备、场地和其他条件，并同意将馆藏图书转让给总馆统一分配，这使读者用一张借阅卡就可以通借通还总馆和任何分馆的图书，这个机制得到了以苏州为代表的很多地区的推行[2]。

公共图书馆的总分馆制是广泛施行于欧美国家的公共图书馆组织模式和运行机制[20]，是指在一个合适的地域单元内，由一个或多个建设主体建成一个“公共图书馆群”，形成图书馆服务体系，提供普遍均等服务[21]。在该体系内，通常由总馆主导协调多个分馆共建共享，实行文献资源统一采购、统一编目、统一配送，统一服务政策、统一服务标准，通借通还[22]。中国最早的公共图书馆文华公书林借鉴了欧美国公共图书馆的模式，也设立了三个分支馆向公众提供服务，甚至很早就发展出“巡回文库”制度，用木箱装运书籍，前往汉口、汉阳、长沙、沙市、开封乃至北京等地供公众阅读[23]。

3.4 加强馆际之间交流与合作，实现文献信息资源共建共享

如果说《公共图书馆法》第三十一条的总分馆体系是对公共图书馆体系垂直方向上的整合，那么第三十条规定的公共图书馆应当加强馆际交流与合作，国家支持公共图书馆开展联合采购、联合编目、联合服务，实现文献信息的共建共享，促进文献信息的有效利用，就是从水平方向上实现不同体系间公共图书馆的协作。目前体系下实现这种水平方向上的协作，还存在诸多现实层面的困难，包括：首先是管理体制上的制约，即隶属于不同主管部门或法人主体的图书馆本身缺乏独立的人事权和财务权，凡事都要向上请示，这种情况下进行跨系统的合作效率低下。其次是资金上的制约，科研和高校系统的图书馆资金来源多为系统内部经费按比例提取，相对稳定，而公共图书馆的经费，如我们在前面分析《公共图书馆法》 第四条时所说，缺乏一个明确的法定依据，完全取决于地方财政，因此两者间缺乏合作的对等性。第三是资源配置上的制约，隶属于不同系统的图书馆其文献品种、数量、质量、范围各不相同，服务对象也有所侧重[24]，资源配置方面差异很大，进行馆际合作虽然期望是优劣互补，资源共享，但也有很大概率因为各自需求不同而无法从对方处获得显著的收益，缺乏长期合作的动力。综合上述情况，《公共图书馆法》第三十条已经给出了一个方向性的指引，下一步就需要在其实施细则乃至各地和各部门围绕其指定的地方性法规中着手解决这些问题，通过更高层面的统合，更大范围的放权，促使这种水平方向上馆际间联合服务和共建共享机制的贯彻和落实。

4 《公共图书馆法》体现了图书馆的时代特征，引领了公共图书馆在互联网时代的发展方向

最终颁布实施的《公共图书馆法》 还有一个很重要的特征，即是与时俱进地加入了数字化、互联网服务等代表科技发展和图书馆领域未来趋势的内容。进入网络时代，人们获得知识的渠道无限拓宽，传统图书馆开始思考新的定位，开辟电子书借阅服务成为迎合时代需求的首选方式。荷兰海牙中心图书馆负责人扬·赖恩德斯表示，电子书符合年青一代的生活方式，图书馆必须要想办法保持对年轻人的吸引力，不仅是现在的青年，还有那些现在只是小孩子的未来青年。截至2017年年末，荷兰在线公共图书馆已有注册用户44万，比上一年增加28%;2017年有48%的读者借阅过电子书，平均每月出借电子书26.7万本[25]。

《公共图书馆法》 用了很多篇幅，通过多个法条来加强数字化和网络化技术在公共图书馆发展中的地位，从技术层面明确公共图书馆在互联网时代的技术发展方向。如第四十条中不仅规定了国家层面需要构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络，支持数字阅读产品开发和数字资源保存技术研究，推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务，而且还规定政府设立的公共图书馆应当加强数字资源建设、配备相应的设施设备，建立线上线下相结合的文献信息共享平台，为社会公众提供优质服务，明确界定了公共图书馆提供数字网络服务的具体内容。又在第三十一条中要求县级公共图书馆总分馆要完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。最后在第八条中定下了国家鼓励和支持发挥科技在公共图书馆建设、管理和服务中的作用的方针。充分地显示了《公共图书馆法》 面对互联网时代技术大爆发所表现出的与时俱进的思路和前瞻性的眼光。

5 结语

《公共图书馆法》是中国国家层面在公共文化领域的第一部专门法律，实现了从无到有的跨越，为推动国家公共图书馆事业的进步和壮大提供了法律依据和指导方向[1]，其立法过程中充分参考了各国公共图书馆法的优势和长处，又延续了中国公共图书馆的传统和经验，结合当今我国经济、文化发展现状和形势，充分聽取了全国图书馆学界及中央和地方相关部门的意见和建议，基本做到了取长补短、因地制宜、因势利导，并具备了一定的前瞻性，可以算是近年来我国立法工作中一个很好的范例。

然而，不可否認的是，由于中国幅员辽阔，地区发展水平差异巨大，几乎不可能只通过一部法律就能面面俱到地指导全国各地公共图书馆的工作，在这一部《公共图书馆法》 中也留下了不少遗憾和欠缺，譬如前文中提到的公共图书馆经费保障未能细化、量化，只做了原则性的规定以便为地方落实和执行留下变通的空间，又如公共图书馆发展基金这一重要的元素也未能体现在《公共图书馆法》 中。这些让立法者、学者、图书馆从业者乃至公众感到不满足、不解渴的问题，也可通过地方性法规和部门规章予以优化和补全[3]，未来社会文化得到进一步发展，条件成熟之后，可以通过修订《公共图书馆法》 来弥补这些遗憾。

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