国家“两委”：改革开放初期中国对外开放的“参谋部和指挥部”

吴伟锋

1995年12月6日，江泽民在深圳考察。图为江泽民在深圳长城计算机集团公司视察

改革开放初期，为了打开对外开放的局面，加强对外经济的领导，中共中央、国务院决定成立国家进出口管理委员会和国家外国投资管理委员会（以下简称“两委”）。“两委”是两块牌子，一套机构。“两委”从1979年7月成立到1982年3月并入对外经济贸易部，虽然存在不到三年时间，但作为“当时对外开放前沿的参谋部和指挥部”，在创办经济特区、发展对外贸易、利用外资、引进先进技术和管理经验等四个方面，做了不少开拓性的工作。同时，“两委”还培养了一批优秀领导干部，像时任“两委”副主任江泽民、“两委”政府贷款项目建设办公室负责人李嵐清，就是其中的杰出代表，后来逐步成长为党和国家领导人。

“两委”应运而生，承担起推动中国对外开放的战略使命

1978年12月召开的中共十一届三中全会，实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。

贯彻对外开放的决策，必然要改革原有封闭型的外贸管理体制，建立新的领导机构。1949年10月19日，中央人民政府就设立了中央贸易部，下设国外贸易司，主管对外贸易工作。根据国内外贸易事业的发展，1952年9月，政务院决定撤销中央贸易部，分别成立中央对外贸易部和中央商业部。对外贸易部在政务院的领导下，统一管理全国的对外贸易工作。不久，各省份也成立了对外贸易局。由此，新中国形成了高度集中的国家外贸管理体制。这一体制适应当时国内外形势的需要，对发展进出口贸易，促进国内生产发展和保障国内市场供应起到了重要作用。

随着国民经济的发展和对外贸易关系的不断扩大，也暴露出了许多问题。1978年6月，国务院副总理谷牧在呈送中共中央、国务院的《关于访问欧洲五国的情况报告》中也指出：“我们的上层建筑，很不适应发展对外贸易的要求。据反映，省市要一笔外贸贷款，就得来北京跑许多单位，盖十四个图章，往往需要费时一年。”同年9月，邓小平也指出：“我们国家的体制，包括机构体制等，基本上是从苏联来的，人浮于事，机构重叠，官僚主义发展。‘文化大革命以前就这样。办一件事，人多了，绕圈子。有好多体制问题要重新考虑。”

改革开放的新形势，对国家外贸管理机构提出了新要求。1979年3月，为了加强对外经济贸易工作的领导，国务院决定成立进出口领导小组。余秋里任组长，王任重、王震、方毅、谷牧、康世恩、陈慕华任副组长，由谷牧全权负责日常领导工作。由于对外开放是新生事物，又是涉及国内外许多方面的系统工程，而领导小组没有什么权力，经过几个月的运转，工作很不得力，很多政策议论了但执行不下去，贯彻不了。因此，中共中央、国务院决定成立新的领导机构——国家进出口管理委员会和国家外国投资管理委员会，统一组织实施对外开放政策。

1979年7月20日，谷牧向中共中央报送了《关于筹组进出口委员会和外国投资管理委员会的请示报告》。很快，中共中央向全国人大常委会提出建议，为加强对进出口、外汇平衡和引进技术工作的管理，设立国家进出口管理委员会;为加强对外国投资的管理，设立国家外国投资管理委员会，并提名谷牧兼任“两委”主任。30日，这个建议在第五届全国人大常委会第十次会议上审议通过。以此为标志，“两委”正式成立。

“两委”是一个统筹协调并拥有较多实际职能的机构

“两委”成立后不久，各省、市、自治区也建立了相应的进出口领导机构，形成了从中央到地方较为完整的管理体系。

职能定位 

1979年8月23日，中共中央、国务院下发《关于国家进出口管理委员会和外国投资管理委员会的任务和机构的通知》，对“两委”的职责任务作了明确规定：一、会同有关部门制定发展进出口贸易、技术引进、利用外资以及对外经济合作的方针、政策、条例、规章，研究总结经验，改革有关管理体制。二、会同国家计委，审议和制定我国进出口、技术引进、经济合作、外汇收支的长期规划和年度计划，协调有关方面的工作，检查督促计划的实施。三、组织有关部门和各省、市、自治区采取有力措施，扩大出口，增加外汇收入。四、根据中外合资经营企业法，组织制定实施条例和有关管理办法，组织有关部门审批合营企业的协议、合同和章程。五、统筹管理各部门、各地方引进先进技术、利用外国资金和进口设备的工作。督促检查有关方面掌握、消化、研究和发展引进的先进技术，以提高国内的制造能力。六、审议我国与外国政府间的长期经济合作或长期贸易协定、协议，报请国务院批准。

关于“两委”的职责任务，其用语多是“会同有关部门”，“组织有关部门”，“统筹管理各部门”，可见，它是一个综合协调型机构。

成立“两委”，并不是替代已有的国家计委、国家经委、财政部、对外贸易部、海关总署、国家商检局、国际贸易促进会、外汇管理总局等职能部门，而是以这些职能部门为基础，发挥统筹协调作用，整合相关部门和地区在对外开放方面的资源，推动相关部门之间和地区之间的合作，形成及时、高效处理对外开放事务的整体合力。换言之，如果把各职能部门比作“柱”，那么“两委”则是连接各个“柱”的“梁”，起着定位和导向的作用。

随着对外经济贸易工作的发展，“两委”的权力进一步扩大，承担了更多的管理和决策职能。1981年9月1日，中共中央、国务院作出《关于加强对外经济贸易工作统一领导和归口管理的决定》，指出：“国家进出口委及其党组，在中共中央和国务院的领导下，负责管理外国投资管理委员会、外贸部、外经部、国家外汇管理总局、中国银行（与中国人民银行共同管理）、海关总署、商检总局、国际信托投资公司、国际贸易促进会的工作;归口管理和协调国务院其他部门和各省、市、自治区以及我驻外机构有关对外经济贸易方面的工作。”这样，就职能定位而言，“两委”已成为承担统筹协调并拥有较多实际职能的机构。

在實际运行过程中，“两委”对工作职责和业务联系较紧密的部门，如外贸部、国家外汇管理总局、海关总署、商检总局、国际贸易促进会等实行归口管理，其业务主要负责人为“两委”副主任或委员。同时，相关部门，如国家计委、国家经委、国家建委、财政部等，也选派一位领导同志担任兼职副主任。一些重大事项，在委员会上集体讨论，统一认识，形成决议，再由归口的各单位根据自己的职责分工去办，相关单位配合支持。这样，就容易统一意志，形成合力，协调行动，提高效率。

领导班子构成

为了打开对外开放的新局面，中共中央为“两委”配备了高水平的领导干部。国务院副总理谷牧兼任主任，汪道涵、周建南、马宾、江泽民、魏玉明、周宣城、卢绪章先后为专职副主任，顾明、甘子玉、贾石、卜明、郑拓彬、邱纯甫、谢北一为兼职副主任，季崇威、李灏为专职委员。江泽民兼任秘书长。谷牧为“两委”党组书记，顾明、汪道涵、周建南先后任副书记。1981年9月，中央又任命陈慕华兼“两委”党组第一副书记、第一副主任。

对于这一机构的领导班子，李岚清在后来给予了较高评价，认为：“当年在重重困难中，在我脑海中印象最深的，中央改革开放战略决策之所以打开局面，就是小平同志所说的‘搞好改革开放关键是要用明白人，要下功夫训练干部那句话。当年中央选择主持国家进出口委的谷牧同志，就是一位‘明白人，这位‘明白人在组建国家进出口委时又吸收了一批‘明白人。……像当时国家进出口委的汪道涵、周建南、江泽民等几位专职副主任都是这样的领导干部。”正是在这样一批“明白人”的领导下，“两委”制定了大量推动对外开放的具体方针政策，帮助各地区、各部门解决了对外开放中的种种困难和问题，把工作搞得有声有色。

《关于筹组进出口委员会和外国投资管理委员会的请示报告》影印件

担当精神

无论什么时代，开创工作都是最难的。“两委”是新机构、新工作、新人员，面对的是对外开放的新事业，遇到的困难和艰辛，包括思想认识、舆论环境、体制以及习惯力量的障碍，是难以想象的。后来，谷牧曾经引用北宋大改革家王安石的两句诗“看似寻常最崎岖，成如容易却艰辛”作为对汕头特区的题词，就是对当时心路历程的真实写照。

在对外开放刚刚起步的过程中，可以说是质疑不断。“两委”经常处在风口浪尖上，承受着巨大的压力和风险。但“两委”主任谷牧和他的战友们，不计个人得失，大胆地闯，大胆地试，显示出共产党人的担当精神。谷牧说过：“对办特区的认识并不是那么统一，议论很多，很敏感，我是准备让人家‘火烧赵家楼的。但是，我认为大概不会出现这样的前景。你们谁要有顾虑，不愿做这个工作，及时提出，可以另行分配。我不勉强你们哪一个。不过，我也告诉你们，不论出什么问题，板子不会打到你们身上，只算我一个人的账。”在谷牧等人的带领下，“两委”干部埋头苦干，最终用对外开放的丰硕成果，赢得了党心民心，谱写了开拓创新、敢于担当的时代华章。

“两委”虽然是一个新设机构，干部又来自五湖四海，但有着良好的工作作风。在“两委”领导的感染、引导和要求下，机关干部常常深入实际，调查研究，而不是高高在上，拍脑袋发号施令;大家团结协作，不扯皮，不踢皮球;创造性地开展工作，实实在在地解决问题;清正廉洁，艰苦奋斗，勤俭节约;坚持原则，秉公办事，不徇私情。

1982年初，国务院实行机构改革。3月8日，国务院主要负责人在第五届全国人大常委会第二十二次会议上所作的《关于国务院机构改革问题的报告》中指出：“国家进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和国家外国投资管理委员会合并组建对外经济贸易部的方案，都已经分别酝酿成熟。”这样，“两委”被并入对外经济贸易部，完成了它的历史使命。

“两委”在对外开放方面做了大量开拓性的工作，发挥了重要的历史作用

“两委”在存在不到三年的时间里，做了大量开拓性的、卓有成效的工作。江泽民后来指出：“当年国家进出口委、外资委抓对外开放工作，主要有四个方面。一是创办经济特区，二是发展对外贸易，三是利用外资，四是引进先进技术和管理经验。比如，当年抓创办经济特区，现在看来对整个改革开放起了重要作用。”这就概括了“两委”的主要工作与历史作用。

创办经济特区 

创办经济特区，是中共中央、国务院为推进社会主义现代化建设而作出的重大决策。“两委”作为国家对外开放事务的归口管理机构，在创办经济特区的过程中，发挥了极为重要的作用。

第一，调查确定四个经济特区的范围。1980年4月1日至5日，根据谷牧的指示，“两委”副主任江泽民带着一个小组到汕头、厦门进行调查，初步确定了选点位置。8月8日至12日，江泽民又带队到深圳、珠海，研讨两个特区的规划方案和建设特区与非特区的分界线。最后，经与广东、福建两省反复核实，确定四个特区面积总共338.4平方公里。

第二，提请全国人大常委会审议通过《广东省经济特区条例》。本来，《广东省经济特区条例》作为一个地方性法规，由广东省人大通过，就算是立法了，不需要全国人大来讨论通过。但是，社会主义国家实行对外开放，举办经济特区是一件史无前例的事情，特别是“文革”十年动乱刚刚结束不久，与外商打交道，实行一套对外商投资减税让利的政策，难免会遭到非议。广东省经过与国家外资委等部门研究，认为办特区是件大事，特区条例的立法程序要尽可能完善些，《广东省经济特区条例》如由全国人大立法通过，则具有更高的权威性，对开展工作更加有利。1980年8月，叶剑英主持召开第五届全国人大常委会第十五次会议，江泽民受国务院委托于8月21日在会上作关于广东、福建两省设置经济特区和关于《广东省经济特区条例》的说明，具体阐述了设置经济特区的根据和经济特区的性质、经济特区组织管理的基本原则、对经济特区企业的优惠政策、经济特区建设实施步骤。8月26日，全国人大常委会批准了该条例。这是中国对外开放的重大创举，以国家法律形式宣告了经济特区的正式诞生。

第三，了解和借鉴国际上办特区的经验。谷牧回忆说：“随着各特区先后开工建设，我想，特区到底怎么个办法，如何才能办好？但在国内研究有局限性，得出去看看。于是，确定由时任国家进出口委副主任江泽民同志带队出访考察。”1980年9月26日至11月7日，江泽民率领由9人组成的经济特区考察组，先后考察了斯里兰卡、马来西亚、新加坡、菲律宾、墨西哥、爱尔兰6国的出口加工区和自由贸易区。途经日内瓦时，还通过联合国组织，邀请10多位国外专家进行了两天咨询性座谈。这次考察为特区的建设和制定系统的特区政策提供了重要的参考和依据，获得了中共中央、国务院的充分肯定，其主要建议被作为重要措施加以实施。

第四，制定经济特区的十条特殊政策。1980年12月，谷牧、江泽民到广东考察时，广东省委第一书记任仲夷在汇报中着重谈了特区在对外经济活动中应采取更加开放的政策的见解。1981年5月27日至6月14日，谷牧在北京主持召开广东、福建和特区工作会议。为了开好这次会议，“两委”副主任周建南带领工作组在会前专程到深圳、珠海等地进行了为期20天的调查研究，掌握了大量的第一手资料。在“两委”的主持下，理论、经济界专家薛暮桥、许涤新、范若愚、钱俊瑞、古念良等从理论上探讨和论证了举办经济特区的必要性和可行性。会上总结了前段工作，参考国外各类经济性特区的成功做法，对举办经济特区的指导思想、基本方针和重要政策性措施，进行了深入讨论，形成了十条意见，主要内容包括：特区规划进口自用的货物关税优惠、简化外商进出口特区手续、改革劳动工资制度、对外贸易在国家统一政策指导下的自主经营、建设资金以利用外资为主、精简特区管理机构、加强法制建设等。上述意见写成《纪要》，于7月19日以中发〔1981〕27号文件批转发出。

发展对外贸易 

“两委”成立的重要目的，就是为了加强对外贸易工作的领导。因此，“两委”在机构组建的同时，就投入到紧张的发展对外贸易工作中去。1979年8月11日至17日，“两委”在北京召开了京津沪三市对外开放座谈会，着重研究制定三市加快发展对外贸易的政策措施。会议期间，正值国务院发出《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定的通知》。与会代表通过学习《通知》，分析了三市的有利条件，认为三市在对外开放和发展对外贸易方面先行一步是必要的。会议提出三市改革外贸体制的问题，作出了扩大三市对外贸易的自主权的决定。这在全国其他省、市、自治区引起强烈反响，特別是沿海经济比较发达的省份，要求对外开放的愿望更加迫切。

按照邓小平“尽可能快一点”的指示精神，1979年11月，在国务院的直接领导下，“两委”在北京召开了全国进出口会议。会议决定进一步推进外贸体制改革，把给予京津沪的外贸自主权，扩大到沿海、沿长江等省份，提出“千方百计扩大出口”的方针。会后，许多省份及时传达贯彻此次会议精神，把进出口摆上各级党委和政府的议事日程，发展对外贸易已成为全党关心的课题。1980年12月，“两委”又在北京召开了全国第二次进出口工作会议，进一步部署了对外贸易工作。特别需要指出的是，1981年7月27日、30日上午，中共中央书记处用了两个半天时间，听取了“两委”的汇报，书记处各同志都作了重要讲话和插话，提出要把对外贸易提高到战略高度来认识，做经济工作要利用两种资源、两个市场，学会两套本领。9月3日，“两委”向各省、市、自治区进出口委（办、外经委）印发《中央书记处同志听取国家进出口委汇报时的重要讲话和插话要点》的通知。这次汇报讨论的精神传达下去后，有力地推动了当时的工作。1982年1月14日，胡耀邦在主持中央书记处会议讨论“两委”代中央起草的对外经济贸易工作的决定草案时，进一步指出：“中央书记处一致认为，我们的社会主义现代化建设，要利用两种资源——国内资源和国外资源，要打开两个市场——国内市场和国际市场，要学会两种本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领。”这就把对外贸易的战略地位，进一步明确起来了。

改革对外贸易体制，对发展对外贸易有着至关重要的影响。根据中共中央、国务院的要求，“两委”和对外贸易部就改革外贸体制问题，向中央财经领导小组作了汇报。根据中央财经领导小组的意见，共同制定了《关于改革外贸体制的初步意见》，印发1980年12月全国进出口工作会议征求意见。之后，又听取了有关方面的意见，于1981年10月提出了关于外贸体制改革的设想。在“两委”的直接推动下，外贸体制改革逐步推进，针对原有体制过于集中这一矛盾的主要方面，改革的重点在于给地方和企业以更多的自主权，放开搞活外贸经营，调动地方、部门和企业发展对外贸易的积极性，增强在国际市场上开拓、竞争和应变的能力。

为了发展对外贸易，“两委”组织制定了当时急需的涉外经济法律、法规，比如《中外合资经营企业法实施条例》《涉外经济合同法》等，从法律层面保障了各方的合法权益。“两委”还开展了同联邦德国、美国、瑞典、英国、日本等国签订双边投资保护协定的谈判，进一步解除外国投资者的顾虑，对利用外资起到了较好的作用。

在“两委”的积极努力下，中国的对外贸易出现了空前活跃的新局面。进出口总额创历史最高水平，中国进出口总额占世界进出口总额的比重连年上升。加工贸易异军突起，推动对外贸易实现了从初级产品为主向制成品为主的出口结构的转变。对外贸易的发展，对国家经济建设的发展起到了积极作用。

利用外资

改革开放初期，中国摈弃了“一无内债、二无外债”的传统观念，打破了“不向西方国家贷款”的思想禁区，开始利用外资，弥补国内建设资金不足，加速中国经济社会发展。

争取外国政府和国际金融机构的优惠贷款，是“两委”的一项重要工作。1978年6月，谷牧在向中央政治局汇报欧洲五国考察情况的会议上，谈到加强技术引进工作时，提出了付款问题。随后，邓小平找谷牧谈话时指出：“引进这件事要做，下决心向外国借点钱搞建设，要抓紧时间。”接着，在7月的国务院务虚会上，中央领导层对利用西方国家的贷款和吸收外商投资基本上达成了共识。“两委”成立前后，谷牧根据中央决定，已与日本谈判借用日本政府海外协力基金问题。1979年12月，中国和日本正式谈定了1979年度500亿日元（当时约折合2.3亿美元）的贷款，年利3%，还款期30年。这是中国在实行改革开放中获得的第一笔外国政府长期低息贷款。以借用日本政府贷款为起点，中国迈开了使用国际贷款的步子，来源也不断扩大。与此同时，为了恢复中国在世界银行的席位及争取使用世界银行贷款，国务院成立了由谷牧负责的指导小组，具体工作由“两委”协调管理。1981年3月，国务院批准“两委”等部门提出的《关于世界银行贷款和政府间贷款工作中各有关部门工作程序、职责分工的意见》。此后，这项工作走上了有序管理的阶段。从1979年到1982年，中国已利用外资达100多亿美元。这些外资对于促进石油、煤炭、交通运输、科学技术等领域的开发建设起到了较为明显的作用。

吸收外商的直接投资在中国办企业，也是利用外资的重要方式。“两委”成立后，着力推动兴办中外合资企业。到1982年底，“两委”一共批准了48家中外合资企业，总投资额2.23亿美元，其中吸收外商投资1.025亿美元。尽管这些企业数量很少，投资额度也不大，但它们却是以后不断发展、开拓局面的第一步。

“两委”十分关心早期中外合资企业，指导它们关于合资的对外谈判、合资章程的草拟，帮助它们解决在生产经营中遇到的困难。在“两委”的支持下，第一批中外合资企业取得成功。首批中外合资企业的成功举办，赢得国家的诚信和外商的信心。人们看到外商来华投资办企业，不仅带来资金、先进技术和管理经验，双方都取得满意的效益，而且改进了我们一些不合理的管理和体制，发挥了“摸着石头过河”和“滚雪球”的作用。

1985年12月1日，谷牧（右三）和袁庚（右一）等在深圳蛇口视察

引进先进技术和管理经验

引进国外先进技术和管理经验，尽快改变中国的落后面貌，形成后发优势，赶超国际先进水平，一直是邓小平十分关心的问题。

“两委”成立后不久，遇到如何妥善处理1978年引进的22项重点工程项目的问题。中国引进技术工作在1978年有了一个大发展，当年同日本、联邦德国、英国、美國等十几个国家和地区共签订了1230个项目，成交额达78亿美元。合同数量和金额比新中国成立以来的总和还要多。其中22个重点项目占了成交额的90%以上。这已经超出了当时国家财力的承受能力。从1979年起，国家对引进技术工作开始进行调整。根据中共中央和国务院的指示，谷牧多次召集有关部门负责人开会研究对策，“两委”副主任周建南也与有关方面先后进行60多次交涉。“两委”还邀请国内法律专家座谈，研究因中方原因造成已签合同不能生效涉及的有关法律问题，并提出相应建议。经过大量工作，一些国内建设条件较好的项目，基本上按合同规定期限建成投产，一些项目被推迟开工建设，也有些项目对建设和引进方案进行了调整。1978年引进技术工作的教训是比较深刻的。

在总结经验教训的基础上，“两委”明确提出了引进技术的指导方针。长期以来，中国存在着“进口成套设备就是技术引进”的误区。“两委”组织有关政府部门、研究单位、对外贸易公司、引进技术的工厂企业单位，研究总结新中国成立以来引进外国技术、进口外国设备的经验和教训，借鉴联合国工业发展组织关于《发展中国家引进技术的经验》，在此基础上，于1980年草拟了《技术引进和设备进口工作暂行条例》。1981年1月21日，国务院将《条例》和“两委”的报告下发，对“技术引进”和“设备进口”作了区别，明确提出要严格控制进口成套设备。

“两委”在主持技术引进工作的近三年时间里，结合改革开放初期的实际情况，大力调整引进技术方式和结构，在较短时间内取得了良好效果。同时，“两委”对引进技术项目进行了消化、吸收和创新，也取得了显著成果，在很多领域填补了国内空白，对促进企业技术改造和经济发展起了大作用，并通过引进、消化、吸收、创新，在汉字激光照排系统、彩电、数控电话、集装箱检验系统等方面，赶超了世界先进水平。