政府协同治理研究

■肖梅

山东行政学院 山东济南 250000

协同治理是一种新的治理模式，其在实践中的发展超前于相关理论研究。关于协同治理的概念、运作逻辑和作用是目前比较前沿的研究领域。本文认为，协同治理是一种制度安排，在这种制度环境下，某个议题的利益相关者是多元的，可以包括政府、事业单位等公共部门，企业、社会组织以及个人等主体，这些多元化主体有共同的治理目标，彼此之间相互依赖相互信任，以共同的规则为基础，通过共同协商，采取行动措施，解决靠单独一元主体无法解决的社会事务，减少冲突，增进社会价值。

一、协同治理的必要性

古往今来，人类社会一直在寻找解决公共事务的最优机制，如市场机制是人类迄今为止发现的配置资源的最有效机制，政府的公共权威也不失为一种解决公共难题的有效机制。当市场失灵和政府失灵同时存在时，社会组织独特的运行机制往往会成为市场和政府的有效补充。但是，随着经济社会的发展，科学技术水平的提高，人类社会越来越复杂，单靠一种机制，很难实现对复杂的公共难题的有效治理，因此多元合作日益成为公共管理领域的发展方向。政府部门之间、政府和市场之间、政府和社会之间一方面要有明确的责任分工，一方面也要跨界合作。这就是协同治理逐渐兴起的大背景。

具体地看，协同治理日益被重视，源于两个因素：一是日益增加的社会复杂性。我们所处的时代是一个不断变革的时代，变革使社会成员面临更多的不确定性。例如每个人所处的环境在变化，每个人在整个社会利益结构中的地位在变化，每个人的未来都面临更大的不确定性。这种不确定性导致社会成员的焦虑程度增加，从而在整个社会的治理过程中会受到更多非理性因素的干扰，增加了社会治理的难度。相对于个体的非理性，多主体的协同治理更加理性，更容易达到提升社会，实现善治的目标。协同治理发展的另一个因素是当前的公共治理中面临更多的治理难题。这些治理难题是指那些由于信息不对称、环境变化等原因难以明确界定和有效解决的公共问题。

面对治理难题，以往的治理方式日益失灵。传统上将现代社会分为国家、市场和社会三个领域，对应的部门分别是政府、企业和社会组织三大类组织。通常来说，国家领域的责任由政府负责，生产、交换等市场领域的问题由企业解决，公益慈善领域的问题由社会组织负责。但是因为社会的日益复杂性和公共治理难题的棘手性使一元的治理主体很难应对，从而导致治理系统不断开放，引入各个利益相关主体，使多部门、多组织协同治理成为必然选择。

2 目前协同治理中存在的问题

2.1 政府部门的垄断性

行政垄断是中国特有的现象，包括政府垄断和政府授予垄断。以公共物品为例，一般认为公共物品具有非排他性和非竞争性，市场无法提供，因此应由政府提供。改革开放前，我国公共物品的提供，供给主体是人民公社和单位，政府通过人民公社和公有制单位垄断供给公共物品。改革开放后，生产资料所有制形式呈多元化发展，除政府以外的其他主体如企业、社会组织、公众等亦掌握大量社会资源，公共物品的提供日益多元化，但是政府仍然是提供公共物品的主要主体。随着人民生活水平的提高，对公共产品数量和质量的要求都不断提高。加之不同人群对公共物品的需求存在明显的差异化，使政府这种自上而下的普惠制公共物品提供模式表现出各种弊端：供给不足、供给过剩、资源浪费、效率低下，难以实现公共资源的合理配置，出现在公共物品提供领域的政府失灵现象。

2.2 过于垂直化的组织结构

政府作为国家统治和社会管理的机关，其组织特点是自上而下的科层制组织，是一种垂直化的组织结构。另外，中国的行政体制是典型的条块分割的矩形结构。为加强中央的集中管理和宏观调控,有的行政管理部门采用中央垂直管理的模式。这种模式能够确保中央权威，整体统筹管理，有利于平衡中央和各地方的关系。但是这种模式的弊端是容易造成条块分割，

导致政府的管理和提供的服务趋于碎片化。

2.3 封闭的决策过程

政府决策是国家行政机关在法定的权力和职责范围内，按

照一定的程序和方法而做出的处理国家公共事务的决定。政府

的决策过程是一个严格的法定程序，包括调研、分析、制定政策、发布、执行和监督反馈等环节。在传统的专制社会，行政决策的权力归少数统治者所有，决策过程往往是封闭的、主观的和随意的。我们的政府是为人民服务的政府，政府决策总是以人民利益和公共利益为出发点的。但是因为行政体制、信息技术条件以及公众的专业化水平等条件的限制，政府的决策过程往往与公众沟通不足，表现出封闭性的特点。

2.4 有限的公众参与

社会进步需要发动最广泛民众的参与。十八大提出国家治理现代化的命题。治理的核心理念在于多方参与，而公众是社会建设的主体，是参与社会治理的不可或缺的主体。公众参与能够直接体现民主政治，能够有效实现公民的各项权利，也是限制和监督公共权力滥用的有效手段。我国民众参与行政的形式有听证会、接受政府咨询、与政府协商等。公民参与行政在我国经历了从无到有的发展过程，目前仍存在许多困境需要解决，最主要表现在公民参与不足，参与的动力和能力不够，参与的广度和深度不够，参与的效果不够等方面。

3 实现有效协同治理的路径

3.1 明确参与主体的角色定位

首先要明确各参与主体在协同治理中的角色定位。十八大以来，党就政府机构改革和政府职能转变做出了重大部署。十九大后的政府机构改革更加注重党政机关的协同作用。目前的改革是全面的改革，包括经济领域的改革，也包括社会领域的改革。十九大报告指出十八大后我们的改革着力增强改革系统性、整体性、协同性，深化拓展改革广度和深度。这种协同性不仅在治理目标上表现为五位一体的协同性，在治理结构上也表现为各个治理主体的协同性，包括政府、市场和社会三大类组织的协同治理。党的十九大报告指出社会治理要建设制度，完善体制，明确提出党委、政府、社会、公众等多元参与的治理格局，打破以往政府是社会治理唯一主体的思想局限，提出通过法治化确立各参与主体的合法地位，从而形成共治共建共享的社会治理格局。

3.2 进行政府组织扁平化改革

应改变原来过度垂直化的组织结构，通过改革优化，向扁平化、网络化的组织结构过度。政府的科层制组织源于西方，科层制的组织是自上而下的金字塔结构，部门分工以专业化为基础，组织的运行由自上而下的权威体系保障。人事的晋升与选拔基于绩效，绩效的评价体系由上级制定。科层制有助于确保行政过程的合法性，但是科层制容易产生僵化、烦琐、低效、脱离人民群众的弊端。政府的扁平化改革能够减少管理层级，降低运行成本，能够更好地跟基层实际相结合，增加应对能力。在政府协同治理过程中，扁平化的政府组织结构容易实现分权管理，从而提升管理效率。

3.3 培育公众参与的文化氛围

要激发参与个体的公共精神，增强其参与公共事务的责任意识和热情。通过加强社会信任增加社会资本，减少处理公共事务的交易成本，在参与个体之间形成稳定的伙伴关系。协同治理是实现公众参与的有效形式，能够起到增进社会主义民主的重要作用。十九大报告提出，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福。人民的幸福需要人民的参与。社会组织是公众参与政府决策的有效平台。目前社会成员生存模式日益原子化，群体的需求要通过一定的组织形式表达出来才更有话语权和影响力。因此社会组织是公众参与不可或缺的平台。但是社会组织在我国发展整体不足，需要由政府来帮助其进一步发展。现阶段政府对社会组织的支持主要表现在政府购买社会组织提供的服务和政府主办社会组织服务等方面。

3.4 完善政府协调治理的相关制度

要建设有利于发展协同治理的制度环境。十九大提出要增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，坚持人民当家做主。坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家做主落实到国家政治生活和社会生活之

中。国家应出台专门的协同治理法律，从法律的高度来保障公民、社会组织、企业等主体参与公共治理的责任和义务。地方政府可以根据当地情况，出台相应的地方性法规，明确多方参与协同治理的范围、程序、责任和权利，使协同治理有法可依，减少随意性和主观性，提高有效性。