乡村振兴的国际经验与借鉴

程良波

（中共海南省委党校政治学教研部，海南 海口 571100）

自20世纪60年代以来，发达国家便开始探索空心村治理和乡村振兴的建设模式，他们通过对传统农业进行全面改造，加快农业现代化进程，因地制宜，开发特色产业，在可持续发展理念的引导下，结合完善的法律体系与保障制度，开辟出了各具特色的发展道路，圆满解决了工农业发展不均衡、城乡差距过大等问题。他山之石可以攻玉，发达国家在这方面进行过的有益尝试和积累的丰富经验，可以为我国提供一些有益的启示和借鉴。

1 城乡融合发展的历史必然性

发达国家和发展中国家在工业化和城市化发展初期都出现过“城市抽干农村劳动力”的现象。但近年来，发达国家由于小城镇的大量兴起和城市郊区化发展，出现了大量人口向城郊迁移的“逆城市化”现象。据统计，20世纪70年代美国小城镇和农业地区的人口增长速度比大城市高15.5%。这是自1820年以来农业地区和小城镇人口增长第一次超过大城市，目前美国人口的42%即9 500万人居住在农业地区和小城镇，住在大城市和市郊的人口仍比农村多16%，但农村人口增长速度较快，已开始扭转工业革命以来人口逐渐向城市集中的趋势。

2017年，我国城镇化率达到58.52%，人均国内生产总值8 836美元。但随着工业化和城镇化的快速发展以及传统的城乡二元化结构的影响，我国城乡差距日益扩大，这种差距不仅体现在收入差距上，而且体现在城乡基础设施建设和基本公共服务供给的不平衡和不充分上。城市超前发展，郊区严重滞后，县域经济的发展空间窒碍难行，致使被揶揄为“城市像欧洲，农村像非洲”。为解决因为这种巨大的城乡差距带来的农村空心化和乡村衰落现象，党的十八大就曾着力强调城乡统筹与城乡发展一体化问题，党的十九大又提出实施乡村振兴战略，并提出了“坚持农业农村优先发展”和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，以及分三步走的乡村振兴战略实施步骤［1-2］。

2 乡村振兴与政府的职责担当

从国外发达国家乡村振兴的实践经验来看，乡村振兴并不是一种纯市场行为，而是一种弥补市场缺陷的行为，政府在其中扮演着重要角色，是在工业反哺农业、城市反哺乡村大背景下政府主导的城乡融合运动［3］。政府的职责主要体现在以下几个方面。

2.1 完善乡村基础设施建设，实现城乡基本公共服务均等化

发达国家乡村振兴过程中普遍把完善乡村基础设施建设、实现城乡公共服务均等化放在首要位置。例如，美国、德国、日本等国家十分重视完善基础设施，乡村社区普遍建有学校、医院、图书馆、博物馆、公园、教堂、运动场及商业区，还建有运动场，供居民休闲锻炼，社区的基础设施能够满足居民的日常生活需要，保证“老人有去处，小孩有地方玩，闲人有书看”。再比如德国年轻人还是继续往城里跑，但乡村吸引了大量城市退休的老人来养老。乡村从此有了人气，实现了城乡互动。

乡村在垃圾处理、农作物存储、能源使用、空间布局和饮用地表水等方面还处于相对原始的状态，改善现状需要对乡村进行科学规划和合理布局。实施乡村振兴，毫无疑问需要发挥政府的推动作用。有必要将城市公共资源的投资建设与治理方式引入农村。

完善乡村基础设施，实现城乡基本公共服务均等化，必须解决钱从哪里来的问题。针对乡村基础设施投资大、公益性强、回收周期长等特点，美国综合运用信贷担保、补贴等政策，由联邦政府和地方政府共同出资建设乡村公路、供气供热、垃圾污水处理等公益半公益基础设施，由市场投资主体建设农业发展等相关基础设施，为振兴乡村经济提供了有力支撑［4］。2018年“中央一号文件”明确指出，要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。例如，海南省计划在2020年全部完成农村改厕工作，为此琼中县率先在海南省采用政府和社会资本合作（PPP）方式统筹治理农村生活污水和粪便污水，该经验已在海南省得到了大力推广。

2.2 加强乡村振兴的法律法规建设和政策创新，构建城乡融合发展的体制机制和政策体系

乡村振兴着眼于从根本上解决新时代的“三农”问题，其终极目标是“要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。”为实现这一系列目标，加强乡村建设的政策创新，构建城乡融合发展的体制机制和政策体系显得至关重要。一是做好顶层设计，强化规划引领，制定落实好乡村振兴战略规划。按照“方便农村居民生产和生活、符合建筑规范、集约用地”的要求，针对一些规模小、基础设施落后、零散分布的村庄，通过比较其在经济、人口、区位等方面的差异，选择一个具有明显优势的村庄，将附近几个空心化现象严重的村庄合并成为一个新的大村庄，并将原来那些村庄进行退耕还林。二是要深化农村土地制度改革，打破城乡资源双向流动的障碍。振兴乡村，必须大胆创新制度供给，通过制度创新来最大限度地激发乡村各种资源要素的活力。三是健全法律法规，完善政策支持。我国乡村振兴过程中也必须抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用［5］。

3 鼓励公众大力参与，坚持和实现农民在乡村振兴中的主体地位

如何真正调动民众投身乡村建设的积极性，一直以来都是世界各国关注的焦点。回顾部分农业发达国家的发展历程，从本质上说，只有充分站在民众角度，才能了解他们所急所需，以此颁布的法令、推行的政策措施才能得到人民最大限度的支持。

实现农民在乡村振兴中的主体地位，建立和完善相应的制度是保障。首先，要建立健全保障农民和农民自治组织参与村级事务协商、决策的制度，明确民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商的要求和程序，让广大农民群众参与乡村振兴的计划讨论和协商有据可依；其次，要建立和完善村级重要事项公开、公示的制度，确保农民对村级重要事务的知情权；最后，要建立农民对村级重要事务有效监督的制度，使农民能够真正行使对事关村民利益的项目、资金分配和使用的监督权［6］。

4 推进乡村振兴与新型城镇化，逆城镇化协同发展，走特色农业发展之路

早在20世纪六七十年代，英国就出现了逆城市化带动的市民农业趋向，60%的农场是市民经营，市民作为多元经营主体拿钱做农业投资。相比于传统农民来说，市民更重视食品安全，因此会百分之百地进行有机农业生产，农产品的质量得以大幅度提高。发生在大城市周边的逆城市现象也促进了乡村旅游业的空前繁荣，在农民增收的同时改善了农村公共服务，推动公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，实现城乡公共服务均等化、市民与农民一个样。

2018年两会期间，习近平到广东代表团参加审议时也提到了“逆城镇化”。他强调：“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动”。这告诉大家现阶段必须处理好乡村振兴与新型城镇化、逆城镇化三者之间的关系，走特色农业发展之路。城乡发展不平衡、不充分问题是当前我国社会主要矛盾面临的核心问题。要解决这一问题，现阶段一方面要继续推进新型城镇化建设，让更多的农村劳动者从第一产业转移出来进入城镇，从事第二和第三产业，提高在农村从事第一产业的劳动者人均资源占有率，为实现农业、农村现代化奠定基础；另一方面要借助逆城镇化现象通过外力的推动大力实施乡村振兴战略［7］。

实施乡村振兴战略，单靠政府的投入是不够的，农村的资源也是有限的，必须推动城乡融合，走工业反哺农业、城市支持乡村之路。在我国东部沿海发达地区，特别是东部的三大城市群，以及中西部的成渝城市群、武汉城市群等地，城镇化率已经超过70%，达到或接近发达国家水平，这些都市圈周边率先出现的逆城镇化现象为这种城乡融合提供了可能性。落实好农用地“三权分置”和宅基地“三权分置”政策，强化乡村振兴制度性供给。围绕解决好“钱”的问题，强化投入支持。对于工商资本下乡，一方面要鼓励欢迎，优化环境，引导服务保护好他们的积极性；另一方面要设立必要的“防火墙”，防止跑马圈地，搞度假村、乡村别墅的短期炒作现象，出台优惠政策，鼓励真正有志于农业开发的长线资金安心留下来，推进农村产业结构的调整，走特色农业发展之路［8］。通过质量兴农、绿色兴农、品牌强农模式大力发展都市农业，在大都市周边地区率先实现乡村振兴战略并继续向邻近的乡村扩展。