我国中央与地方协同治理的规则及反思

新公共管理运动以来，分权化改革在公共管理领域不断兴盛；治理理论提出之后，多中心的协同治理在公共管理领域广为效仿。然而，治理不仅仅是“多中心”的分权活动，而且是“多中心”的监督活动。这些活动当中，都离不开制度规则的设定，即这些活动中的多元主体之间关系的设定，因而多元主体之间关系的制度规则是公共治理首先需要回答的问题。对于政府治理而言，政府间的关系（横向关系和纵向关系）是怎样协同的？进一步讲，作为纵向关系的中央与地方的关系又是怎么样的？就我国改革的实践历程来看，改革开放之后，中央政府一直强调地方和地方政府在经济社会发展中的作用，并不断下放中央权力，变革传统的集权式管理模式，各级地方政府的自主权不断扩大，实现中央与地方的协同治理。

然而，我国的“国家体制实质上既是一个地方分权体制，也是一个中央集权体制，说到底它是两者微妙结合的社会体制”［1］。在中央与地方协同治理的过程中，我们需要思考的是治理过程中中央与地方协同治理规则的安排。没有规则供给，就不可能有多中心的协同治理，也就不可能有中央决策或精神在地方的良好执行。奥斯特罗姆指出：“制度可以界定为工作规则的组合……所有的规则都包含着禁止、允许或要求某些行动或结果的规定。”［2］（P60）行动或结果的规定只有禁止、允许和要求三种情形，本文试图借用这三种情形，分析中央与地方协同治理规则。

一、禁止规则：刚性约束

禁止，即某种行动或结果绝对不可以，体现为刚性约束，下级不能说“不”的制约。下级一旦“说不”或没有按照规定办事，便需启动约束机制。就治理的结构看，体现为中央与地方协同中的“中央中心”。就常用的刚性约束来看，主要体现在法律约束和责任约束，以此推进法治政府和责任建设。一般而言，刚性约束方式只能保障中央意志“底线”，但不能保障中央意志的“最优化”。

（一）法律约束

随着市场经济的发展，迫切需要我们摒弃政府管理中的人治现象，推行依法行政。依法行政暗含的便是如果政府及其工作人员没有按照法律法规的要求，履行职责或落实工作应受到法律的惩处。早在十一届三中全会前夕的中央工作会议上，邓小平便提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的依法行政思想。此后，依法行政成为我国行政改革的一个焦点，在行政实践领域表现为两大方面。

一是行政法制的完善。《行政诉讼法》（1990）、《国家赔偿法》（1994）、《行政处罚法》（1996）、《行政复议法》（1999）、《行政许可法》（2003）、《公务员法》（2006）、《行政强制法》（2013） 相继颁布实施，使中央对地方及公职人员的约束进入法制时代。2005年之后，国家推进简政放权，权力清单制度应运而生，依法公开权力清单和权力运行流程。2015年中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。

二是行政法治的倡导。依法治理方略在1997年党的十五大提出之后，又于1999年载入《宪法》，随后国家在全国各级政府推进依法行政。2003年，依法行政与“科学民主决策、人民监督”一同成为政府工作的基本准则。2004年，国家提出建设法治政府的目标。之后，法治政府作为一种理念得到进一步阐释，作为一种实践得到进一步推进。2010年，《关于加强法治政府建设的意见》提出，尽早出台一些重要的立法项目；2012年党的十八大确立了依法治国的 “新十六字方针”：“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建设法治政府的具体标准——“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。

（二）责任追究

过去很长时间以来，由于对行政行为缺乏有效的制约和监督机制，导致主观随意性和个人专断比较严重，正确的决策都得不到有效执行。为保证决策的有效执行，中央不断完善责任追究的方式，各地不断践行责任政府的价值观。

20世纪80年代，我国政府在管理实践中引入目标责任制。1982年，湖南常德为解决计划生育这一难题对目标责任制进行制度创新——“一票否决”机制，之后在全国推广。1992年之后，“一票否决”机制又在社会治安综合治理领域推广。“一票否决”的推广完善了目标责任考核机制，但其否决的内容不断膨胀，“目标责任考核”常常流于形式，以权力问责为重、以对领导人问责为主，缺乏对责任的认定与追究。

问责的制度化不仅在于责任追究的法制化，而且在于责任认定的具体化以及问责对象的明确化。问责制度化最早的问责对象便是领导干部。《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（1995）最早确立了对领导干部“责令辞职”的追究方式，也标志着早期官员问责的制度化。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（1998年制定、2010年修订）明确了党政领导班子和领导干部的“党风廉政建设责任”。特别是2001年4月，香港特别行政区政府向立法会提出了高官问责方案后，内地各级地方政府便在政府管理改革中加快了领导干部问责的步伐，各地都出台了行政问责的有关规定。

此后，具有全国执行力的问责制度不断生效。《全面推进依法行政实施纲要》（2004）明确提出行政机关应当依法承担的法律责任；《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（2008）明确提出行政机关问责的重点对象——机关主要负责人。鉴于我国党政二元体制，领导干部的行政责任常与党纪处分、政纪处分相伴。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009）区分了行政问责、党纪处分、政纪处分，并明确三种责任之间的关系。2009年中组部提出干部考核机制“一个意见，三个办法”，确定干部责任认定的考核依据。《中国共产党党内监督条例（试行）》（2004）、《中华人民共和国公务员法》（2005）、《行政机关公务员处分条例》（2007）、《中国共产党纪律处分条例》（2015）的出台，进一步确认了行政问责的合法性，推进了非领导岗位的问责制度化进程，行政问责制度逐步走向规范化和明确化。

二、要求规则：选择性激励

要求，即某种行动或结果必须配合，这是一种选择性激励。就治理的结构来看，体现为中央与地方协同中的“中央与地方双中心”。“社会制裁和社会奖励也是‘选择性激励’。不服从的人受到排斥，合作的个人被邀请参加特权小集团。”［3］（P71）对于政府组织而言，服从的人受到上级的承认，不服从的人受到上级的排斥。中央往往对地方采用“帽子”“票子”“面子”三种手段，实现社会奖励与社会制裁。社会奖励可以是职位晋升、财政拨款、精神嘉奖等形式；社会制裁则可以表现为职位免任、财政压力、声望下降等。

（一）“帽子”——人事任免

任何社会，政治家或政府官员最终都关心仕途和晋升，而政治生命和职业前途是通过官员任免来实现的。任免官员是我国传统的中央对地方人事的监控方式，中华人民共和国成立后，又以“党管干部”的制度化手段来贯彻。从人事任免来看，主要有两种方式——上任和免任。上任，即“戴帽子”，地方官员从最低的行政职位一步一步提拔，是一个逐级淘汰的竞争晋升：上级政府利用政治锦标赛来激励官员；干部定期交流制度和国家公务员岗位轮换制度为政治锦标赛的实行提供制度安排；某些职能部门对其系统内的地方官员任免有话语权。

除了干部的上任外，还有一项便是“免任”，即“摘帽子”。在我国的行政管理实践中，“摘帽子”常常与“责任状”“军令状”等相联系，进而与“政治承包制”“压力型体制”等相联系。上级政府往往通过压力传递与责任包揽来完成政治承包或行政发包，即上级把具体量化、分解的指标和任务下派给下级或个人，责令其必须在规定的时间内完成。完成则获得晋升和奖励，完不成则承担责任与处罚。处罚的形式便可能就是“摘帽子”。值得注意的一个现象是，随着行政任务的层层分级，任务目标层层加码、逐级放大。

（二）“票子”——财税激励

任何社会，下级政府行使事权都离不开相应的财权，而社会的财政体制又影响着各级政府财权与事权的配置。就我国而言，财权体现为各级政府的财政分成。1994年后，中央以“分税制”的体制来贯彻对地方的财政约束。但中国传统的财政体制属于典型的“激励型”财政，即它组织设计的一个核心问题是，在确保中央政府财政需要的前提下，如何激励地方政府创造收入满足其自身的财政需要。改革后中央财政收入逐年增多，加强了中央对地方控制的经济实力，更加强了中央在财税方面对地方的激励。

地方政府的收入，除了地方政府自身的财政收入外，从中央政府获得的主要是税收分成和转移支付。税收分成主要体现在共享税中，中央将共享税按一定的比例分给地方。转移支付是协调中央政府与地方政府关系的重要方式。税收返还、财力性转移支付、专项转移支付是中央对地方进行转移支付的三种类型。税收返还是中央财政以一定的基数及增长比例对地方税收进行返还，补助地方财力，是地方的经常性收入，比较合理规范；专项转移支付即中央规定款向的特定用途，专款专用；财力性转移支付即对地方的财力补助，一般不指定具体用途，但中央常指定其使用范围，不能随意使用，具有“准专项”性质。财力性转移支付和专项转移支付因其具有指定用途，在实践中带有明确的目的性和倾向性，具有“票子”的激励功能。“在收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠中‘条线’体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。”［4］中央职能部委在物资、资金、项目等方面都掌握着很大一部分权力，地方需要与上级部门畅通好关系，才不会使上级主管部门切断与其财、物方面的联系。

（三）“面子”——精神激励

任何社会中的政府，总是靠官员的指挥运转的，而作为“人”的官员，不可能没有精神需求，或者不可能没有“面子”。人是要面子的，做了事总想得到组织或别人的肯定；组织的业绩是由一群人集体创造的，它同样需要上级组织或其他组织的肯定。因而，对于那些能干事、干成事、不出事的干部，要适时给予精神激励，包括授予荣誉称号、外出学习考察、公开宣传报道等；对于那些能创新、干成事的组织，要适时地给予精神激励，主要是体现为肯定其模式的独特性或推广性。［5］

对官员或组织进行精神激励是我党的一贯优良传统。对于个人的精神激励，早在改革开放前便有了雷锋、焦裕禄等优秀人物作为学习的榜样；新时代又涌现了任长霞、申纪兰等楷模人物作为时代的标兵。对于组织激励，早在改革开放前，便有了“农业学大寨，工业学大庆”的精神激励方式；之后又发挥了“改革开放第一村——小岗村”的示范作用；90年代又有了“上海模式”“沈阳模式”等社区管理的“试验田”。此外，政治思想教育的方法也是我党对官员进行精神激励的一种重要手段。这是一种高层次的精神激励，激励的对象既可以是官员，也可以是群众，这也是我党历来最喜欢采用的动员方式。此外，组织考核排名也是精神激励的一种方式，排在最后的组织领导者至少会感到“没面子”，如信访排名由于“全国通报”出现了许多“截访”“息访”的现象。

三、允许规则：选择性约束

允许，即某种行动或结果在一定的范围内可以做，体现为弹性约束。就治理的结构来看，体现为中央与地方协同中的“地方中心”。具体而言，是指为获得中央意志或政策的灵活性和实效性，以一定的方式对地方的权力或行为进行约束或做一些必要的调整，使地方在中央的意志范围内行动，从而实现中央与地方的协同治理。对于中央而言，地方的哪些行为或权力需要控制，哪些行为或权力不必去控制，便是在选择。中央往往对地方权力和地方行为两方面进行选择性约束。

（一）地方权力

地方权力，即中央授予地方的权力或中央与地方的“分权”范围。中央从权力层面对地方的监控主要体现在两个方面。

一方面是内部审批权的控制。中央政府及其部门通过对地方涉及国家、社会重大影响的事务——如政策、项目、编制等——的事前研究、审查和批准来达到监督的目的，审批的领域涉及建设、农业、教育、机构编制、行政区划等多个方面。在很大程度上，中央依赖这种内部审批的方式实现对地方的控制。［6］（P199）

另一方面是垂直管理权与双重管理权的分割。中央选择性地将经济调节和市场监管领域的管辖权从地方政府属地管理中分割出来，以特定的形式实行对地方部门的近距离监督，主要形式有三。一是垂直管理，即设立分支机构，独立实施该领域的执法事务，人、财、物都由中央统一管理。一种形式为大区垂直管理，另一种形式为省区垂直管理。大区垂直管理，即打破行政区划设立分支机构，多为二级。如中国人民银行于1998年跨区设置9家由中央直管的分行，在不设分行的省区设立金融监管办事处和中心支行作为分行的派出机构。省区垂直管理则按照行政区划设置分支机构，如1995年国税系统实行垂直管理。此外，外汇、银监、证监、保监、海关、烟草等系统都是实行垂直管理。二是督察管理，即派出特派员，专门在地方上巡视与督查，在人、财、物上与地方政府分离。如财政部门于1994年向各省派驻财政监察专员办事处；国家审计署于1998年跨地区成立派驻地方的审计特派员办事处；国家统计局于2005年将地方一级的农调队、城调队、企调队等三支调查队合为直属调查总队，作为派出机构；国土资源部门于2004年向地方派驻土地督察专员，2006年向地方派驻9个国家土地监察局；环保部门于2006年跨地区组建环境保护监察中心；住建部门自2006年始向各城市派驻城市规划督察员。三是双重管理，多为业务以上级机关领导为主，但人事、财政方面以属地领导为主。如1999年各地煤矿安全监察局实行国家煤矿安全监察局与所在地政府双重领导模式、以国家煤矿安全监察局为主的管理体制。

（二）地方行为

中央政策的落实常常与地方行为相联系，需要地方强大的执行力。“在规模庞大的等级组织中,上级部门通过行政指令（或政策）的机制指导规定下级部门的工作部署以实施其组织目标,这是政府部门活动的特点之一。”［7］然而，在现实的政府管理中，中央决策的统一性与地方执行的灵活性并存。

具体而言，第一，中央原则性政策的执行。地方针对上级政府精神，地方的执行行为常常体现为“因地制宜”或“切合时宜”，通常以“补充规定”“补充规则”“实施办法”“执行措施”“施行细则”等政策形式出现。第二，中央模糊性政策的执行。由于公共管理目标的多重性、环境的复杂性以及政策本身的溢出效应，管理目标不可能明确且不变，因而模糊治理成为公共管理实践的一种策略。在这种情形中，中央一般提供模糊性政策。地方常常根据当地的具体情况和本级政府的发展方向来执行中央的一些精神，常常具有探索性和创新性。然而，探索可能“犯错”，而这个犯错的临界度则是不能触动中央的权威体制。对于中央政府而言，常常“通过间或的运动来规范‘灵活性’的边界，从而在权威体制和有效治理间保持一个动态的平衡”［8］。总之，针对地方的行为，中央常常要通过各种方式防止执行偏差的出现，进行“选择性控制”［9］，从而更好地实现中央的意志。

四、监督规则的运用偏差及纠正

上述中央与地方治理的三大监督规则，构成中央与地方协同治理的监督规则体系：刚性约束更能保障上级政府的“权威体制”；选择性激励能够保证中央意志的顺利实现；弹性约束能够达到上级政府的“美好愿望”。三大方面的监控对中央政令的畅通发挥了重要的作用，也调动了地方的积极性。但随着改革的推进，其有效程度也出现了不同程度的减弱，中央对地方的监控难题还没有彻底解决，存在着一些偏差。

（一）刚性约束运用的偏差

第一，法律、法规执行不严。虽然有《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等行政性法律规范地方政府的行为，但法治型政府建设中还存在着一些问题，如法律规范缺失，行政法律体系不完备，我国需进一步完善法律的实施，并建立《行政收费法》等其他法律来规范政府行为。行政执法主体、程序、责任等存在诸多问题，致使实践中使地方保护、野蛮拆迁事件不断发生。［10］此外，还有行政审判困扰等。

第二，问责无力，问责如同不带电的“高压线”。现实中出现失职、渎职问题需要追责、问责时，会遭遇到“追问不下去”的尴尬。问责究竟“问谁”“谁问”“问什么”“如何问”等比较模糊，责任追究处于“光打雷，不下雨”的状态。因而，一方面要以一定的制度形式或规范文件补充或完善责任的追究制度和责任认定方式；另一方面要区分政府内不同形式的问责制，将“遵从规则的问责”（com pliance accountability）（管理者要服从于具体的规则，否则就会受到某种程度的制裁）同“绩效问责制”（performance accountability）（激励管理者达到预定目标）进行比较。［11］（P6）

（二）选择性激励的运用偏差

选择性激励的目的在于从正面保障地方发挥能动作用。然而，在现实的运用产生了三个方面的问题。

第一，正面激励不足。现代激励理论表明，激励因素远远大于约束因素管理效果，且有些激励因素也只是保健作用。人员的素质越高，硬性淘汰制对其产生的负面作用就越大。因而，在逐级淘汰的政治锦标赛中，一些地方官员便会采取铤而走险的冒险策略，甚至产生“加塞”和走捷径的念头，致使近年来“跑官买官”的现象盛行。［12］

第二，物质激励弹性有余而刚性不足。［13］地方往往通过讨价还价与中央博弈，以获取更多的优惠和特殊照顾。如专项拨款在实践中没有客观标准与合理程序，而是凭主观臆断来确定补助地区和拨款额。因而，“跑部钱进”成为改革过程中的一大腐败现象。

第三，物质激励大于精神激励，情感激励缺乏。精神内嵌于人的思想，往往表现稳定，不会随便改动。有了高尚的精神支柱和追求，便能增强工作责任感和使命感。因而不注重精神的激励，只能管得了一时，管不了一世；管得了外在，管不了内心。

（三）弹性约束的运用偏差

弹性约束的目的在于不让地方的行为超出中央允许的“临界值”。然而，弹性约束中如果没有理顺地方利益，就会出现某些偏差。［14］

第一，没有从根本上解决权、责、利之间的关系。地方成了一个无限责任主体，却没有相应的财权，其财政只是“保吃饭、保运转”的。如县政府各科局获得行政运行资源主要通过收费与罚没、利用“项目前期费”以及从事营利性活动等三种方式或手段来进行的。［15］（P189）

第二，不能从根本上认识地方创新行为。当前的地方创新行为真假难辨，具有一定的“包装”效果；更为重要的是，如何在两种类似的地方行为之间，区分是否有悖于中央精神。

总之，保障中央政令在地方的有效执行，选择性激励、弹性约束、刚性约束的方式必不可少。但良好治理中，对地方政府的有效监控离不开多主体的协同，中央的监管只是其中的一个重要方面。“一个典型的公共组织也面临着一系列监管者，包括浪费监督员（waster-watcher）、质量警察（quality policy）、廉政机构（sleaze-busters）及其他‘监管者’。”［11］（P4）随着市场经济的发展和人民民主意识的增强，政府管理不得不思考公共管理市场化和社会化的要求，将市场的力量和社会的权利引入政府管理，不断地走向以公共治理的监控框架来监督地方政府的执行。

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