从“建构主权国家”到“优化治理体系”:理解中国现代国家成长的演进轨迹

□郭 明，蒋红军

（1.广州大学 台湾研究院，广州 510006；2.广州大学 公共管理学院，广州 510006）

一、阐释中国现代国家成长轨迹的必要性

新中国成立以来，经历凤凰涅槃、蜿蜒曲折的发展历程，中国现代国家崛起让世界为之瞩目。中国现代国家成长是中国政治发展的主轴，从一个侧面可以清晰地把脉中国政治发展过程面临的挑战与机遇。纵观中国现代国家成长70年，理论界和实践者始终围绕着怎样构建一个统一、强大且有完善治理体系的现代国家展开热烈的讨论。系统且清晰地把握中国国家成长轨迹和脉络成为研究者矢志不渝的学术任务。已有研究中，海外中国研究学者已从不同角度阐释中国国家成长的历程，并涌现出一批重要研究著作，如费正清著《美国与中国》、沃马克著《中国政治》及李侃如著《治理中国：从革命到改革》等。近年来，海内外学者亦从不同的研究视角围绕“中国模式”“中国奇迹”“中国崛起”等关键性话语尝试解释这些经验事实内在逻辑、动力机制及影响因素。徐勇基于农民学研究视角分析“中国奇迹”的产生源于农民理性扩张与现代工商业结合形成的叠加优势，并被学界概括为“农民理性扩张论”[1](p103)。肖滨以中国国家成长为切入点，清晰地呈现出革命、改革与中国崛起之间的内在联系[2](p214)。渠敬东等从社会学视角分析系统阐明中国现代国家从“总体支配”到“技术治理”的演变历程[3](p104)。这些代表性阐释为我们理解中国现代国家成长提供了某种思路。总体上，中国现代国家成长轨迹具有“历史延续性而不是断裂性”特性，由此形成中国特色社会主义发展道路[4](p4)。

总体而言，以上研究工作系统阐释了新中国成立以来现代国家中国成长过程，并对“中国崛起”“中国模式”“中国奇迹”等实践模式、动力机制进行系统解读。然而，已有研究均未关注到对中国国家成长的最新进展（特别是党的十八届三中全会以后）进行理论梳理，尚没有把习近平执政后的治国理政思想实践囊括进中国国家成长之中。

鉴于此，本文尝试以“中国现代国家成长”为切入点，从纵向历时性角度阐释新中国成立70年来中国现代国家成长逻辑的演变轨迹并进行必要的理论解释，从而揭示党中央十八届三中全会提出“国家治理体系与治理能力现代化”理论命题的理论缘由，并对中国国家成长未来进行审慎的理论判断。我们选取新中国成立70年来几个关键性改革节点（建构主权国家、推进市场经济、优化治理体系），着力阐释中国国家成长的实践过程与过渡机制。

二、建构现代主权国家：国家政权对基层社会的整合

在漫长的中国国家成长历程中，中央政府始终力图打破由地方精英控制农村社会的境况，从而使得国家权力能够有效地控制和整合农村社会，进而连带式引起基层社会全方位的变迁，最终建构现代主权国家。然而，从秦始皇统一中国到晚清王朝灭亡，中央政府始终没有实现对县级以下社会的有效渗透和整合。到了近代，基于西方现代科学技术的涌入和渗透，清末民初国家陷入了军阀混战状态，国家政权“四分五裂”，即“有现代国家之名，无现代国家之实”。直至中共执掌政权之时，中国现代主权国家才真正建构起来，进而开启真正意义上的中国现代国家成长之路。

（一）国家悬浮于社会之上：传统中国有限的整合能力

传统中国，中央政府具有较高的集权能力，但国家权力渗透基层社会的能力有限。在“皇权不达县”的背景下，“乡绅”是非常重要的地方权威代表，他们不具有官方授权，很少与中央权威发生关系。中国县级以下行政事务依赖由独自提名的准官员来进行局部治理，国家对基层社会的渗透能力非常有限[5](p10)。尽管中华帝国拥有灿烂文明，与现代政治制度相比还是落后。由于缺乏一个致力于发展经济、推动社会变革、为民众提供基本福利的政府机构，清朝帝国走向衰落[6](p23)。清朝末年，在西方现代科技、经济发展模式的入侵和挑战之下，清帝国家体制难以应对，逐步走向衰落，于1912年2月12日正式结束帝制统治，孙中山领导资产阶级民主革命军推翻清朝帝国统治，建立起近代意义上的“民族国家”。孙中山以“三民主义”为理念，着力构建现代化官僚体制，使国家权力能够解决“皇权不达县”的难题，使国家能够有效地对乡村社会进行监控和动员。然而，袁世凯复辟后，中国进入地方性军阀割据局面，中央权威和合法行暴力机构尚没有建立起来，科举制的没落导致传统士绅变成新兴商人、企业家等。“国家权力”实际上沦为各军阀头目争取利益的工具，强化中央权威的过程逐渐演变成对社会民众实行搜刮社会财富的过程。维系中国传统社会的“皇权—士绅—民众”三层架构面临着分裂与解体。在农村社会，基层政权财政汲取能力严重弱化，乡村治理主体由“保护型经纪”恶变为“赢利型经纪”，最终导致国家政权建设的“内卷化”[7](p4)。在城市社会，警察与地痞联合起来搜刮民脂民膏，导致社会治安防控没有得到改善，并陷于混乱状态，民众处于水深火热之中[8](p55)。

（二）国家对社会的深度渗透：现代中国有效的整合能力

如何实现现代国家对基层社会的渗透和整合成为中国成长面临的首要问题。中国共产党运用马克思主义基本原理走上了夺取政权之路。中国共产党以偏远的农村地区为根据地，塑造意识形态，争取工人和农民的支持，最终夺得最高权威。1949年10月1日，中国人民共和国诞生，中国进入新纪元，开启建构现代国家进程。随着国家政权体系的建立，中国现代国家实现对各个领域的严密控制以达到国家政权对基层社会进行渗透和整合。

在农村社会，中国共产党继续组织和动员工农参与社会主义建设，从而把分散化的基层社会整合到国家政权体系中来[9](p2)。在基层党组织深入基层社会的同时，传统乡村社会劣绅权威基本被打倒，新式乡村权威正式确立。正是通过这个权威体系，广大农民史无前例地被国家政权组织、动员起来。杨善华等通过对基层政权角色分析认为，建国初期忠实地贯彻与落实中央政府的方针、政策，扮演着“代理型政权”角色。这为中国共产党实现对农村社会的有效整合奠定基础。此外，中国共产党巧妙地利用意识形态把崭新的文化传递到基层社会，如文艺社团、学习班、普及广播系统等实现对基层社会的文化渗透，进而培养民众的社会主义、爱国主义等价值观。在城市社会，在解放初期居委会整顿方面，新中国执政党通过“阶级净化机制”将混乱复杂的城市社会整合为组织化社会[10](p172)。这为新生国家政权奠定社会基础。黄冬娅通过广州市基层工商所的研究，国家通过“求诉于市场管理的群众路线”来规范基层工商所行为，改善国家政权建设成效[11](p38)。总之，党和国家的决策、指示有效地通过垂直高效的政权体系在极短时间内传递到社会的每个角落。1949年到1978年间，国家通过“政党下乡”“行政下乡”“阶级净化”“群众路线”等各种策略，初步实现国家政权对基层社会的有效整合。中国现代国家的基本架构和运行机制已初步搭建起来，国家治理结构基本格局初步形成，并为中国现代国家成长奠定坚实的基础。

三、推进市场经济：市场化改革及其带来的治理困境

建构主权国家为推进市场经济、助力中国经济增长提供前提条件。中华人民共和国成立前30年搭建起现代国家运行的基本架构，但仍然是一个“一穷二白”的社会主义国家。邓小平审视危机四伏的中国体制，认为只有推行重大改革才能保住中国共产党，中国应该转向“推动经济增长”的道路上来。而中国要建设一个为实现经济的快速增长，实现人民的共同富裕，中国只能由中国共产党来领导，脱离中共的绝对领导将带来动乱和暴力[6](p139)。在邓小平的指引下，中国推行改革开放政策，把市场经济带入到社会主义国家中来。1978年，中国共产党带领全国人民进入市场经济发展阶段。重要举措之一便是从国家向地方放权以调动经济发展积极性和激发基层社会的活力。自此，社会力量与市场力量相继快速成长，初步呈现出现代国家、社会主体及市场主体三者协作运行的景象。

（一）“政府—市场”关系：政府经营行为及后果

放权改革举措从国家推行“分灶吃饭”式财政体制开启。1978年以后，国务院颁布并施行了“划分收支、分级包干”的财政管理体制。党和国家树立“为经济增长而竞争”的发展理念，由此塑造中国经济发展高速腾飞的态势。在推动经济增长初期，地方政府开启“经营企业”之旅，各地方政府大规模地引进、组建乡镇企业成为改革开放初期的真实写照。地方政府发展经济的积极性被激发出来，他们通过卷入到乡镇企业的生产和运作当中，形成政府运作与经济发展相结合的方式来发展地方经济。然而，地方政府“经营企业”所获取的利益并没有用于改善社会福利和优化公共服务供给，而是扮演“谋利型政权经营者”[12](p17)。一般而言，在市场经济充分发展的市场社会，市场是资源配置中的基础性要素，政府主要扮演“服务者”角色、“管理者”角色。然而，在中国市场经济发展40年里，在政府主导市场经济的背景下，政府权力与企业资本之间的纠结关系难以彻底厘清，进而导致“政企不分”“政商不分”等现象，由此带来权力与资本之间的纠葛导致的腐败丛生，为“中国式腐败”的蔓延埋下温床。1994年，国家实施了相对集权的“分税制”改革。改革的目的一方面是把地方政府的部分财政收入按比例地转移到中央政府；另一方面是规范地方政府的谋利性行为，推动企业产权制度改革，合理划分政府与企业之间的纠结关系。然而，分税制改革对地方政府产生了“驱赶效应”，地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算[13](p100)。地方政府从“经营企业”转移到“经营土地”，地方政府纷纷把目光投向了土地的转让与开发[14](p77)。

近年来，地方政府“经营土地”发展模式使政府公共服务供给不足、社会保障滞后、贫富差距迅速拉大、社会抗争增多及住房成本激增等意想不到的后果[3](p104-110)。基于政府“征用土地”而导致的农民维权抗争已成为威胁农村社会稳定的首要因素[15](p22)。地方政府的逐利性行为导致经济增长、维护社会稳定的动力远超过为民众提供基本公共服务的动力，进而塑造了政府与民众之间的张力关系。

（二）“政府与社会”关系：政府主导社会治理及面临的困境

推行市场经济40年以来，国家与社会发生结构性分离且呈现两个空间维度，多元化社会行动主体正在形成并在各领域中发挥越来越显著的作用。国家除了赋予地方政府大量经营空间，推动中国经济增长的同时；还放松对社会各要素的管制，激活社会力量的成长。自此，国家之外的社会个体、各类民间社会力量①本文所指的社会力量指公民主体、各类社会组织等。等取得蓬勃式发展，显然呈现出国家、市场、社会的良性互动格局。这些社会治理主体在公共产品供给、社会纠纷解决、社会福利保障、环境保护等方面发挥着积极作用。

就国家与公民之间关系而言，伴随国家向社会放权力度的加大，中国公民的权利意识和民主参与意愿被激活，多元化价值观念的大量涌现。公民不仅有意向且愿意参与公共政策的制定并监督公共政策的执行，而且希望在公共财政预算等上有更多的知情权。民众正在采用多样形式、多元渠道的政治参与策略来影响公共事务的处置、公共政策的抉择等。然而，由于历史惯性的影响，政府与民众之间的沟通在一定程度上存在不对等性，并没有建立起平等地与民众的沟通与对话机制。如何应对具有现代公民意识的社会民众成为政府面临的首要问题。

就政府与社会组织关系而言，改革开放以来，各类社会主体日益成长成为一支相对成熟的行为主体。在政府的鼓励和扶持之下，各类民间社会组织在公共服务供给、环境保护、农民工救助、慈善事业等方面发挥越来越重要的作用，成为公共事务治理的重要行动主体。此外，随着民众对多元化公共服务诉求的不断加强，政府难以应对多元化、多样化公共服务，各类民间社会组织则在此过程中发挥作用的空间得到一定程度的释放。然而，政府机关不断地扩展自身的权力管辖范围，这在一定程度上限制民间组织发展，导致民间力量在萎缩、地方创新日益艰难，社会活力有减弱迹象。因而，政府如何释放空间，激活社会组织活力，从而建构起多元协同治理格局成为党和政府面临的重要问题。

总之，市场经济体制不仅调动地方政府经营企业、经营土地的积极性，而且为社会力量、市场力量的成长营造了可发挥、可拓展的空间。然而，地方政府经营性行为为中国经济腾飞奠定坚实基础的同时，亦为中国治理带来新的难题。21世纪以来，党和国家提倡“构建和谐社会”“建设社会主义新农村”“科学发展观”等化解治理困境的解决思路，近年来，亦有学者呼吁“重建社会”“社会建设”[16](p22)来重构国家（政府）与社会（民众）的互动关系，但并没有从结构性角度来解决新时期所面临的治理难题。

四、优化国家治理体系：中国现代国家成长再出发

改革开放政策的深入推进在解决中国经济增长、社会力量不断成熟的同时，又为当代中国带来新的治理难题。尽管党和政府提出一些重要的改革策略，但这些化解困境的方案缺乏系统性、联动性，难以实质性地解决改革开放近40年来累积的治理难题。如何进一步提升国家治理能力，增强国家解决世纪难题的能力成为党和国家需要思考的时代之问，亦是学术界关注的焦点。2013年10月，党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”的战略部署，以化解改革开放40年所带来的连带性治理危机。自此，党和政府开启了把“国家治理”作为推进中国现代国家成长的有效抓手，妥善协调政府主体、市场主体、社会主体三大行为主体之间良性互动关系。

针对这个改革战略的提出，学术界对此进行了热烈的讨论，并对“国家治理体系”和“治理能力现代化”进行了系统探讨。首先，学界对国家治理体系的划分上，大多数学者主要依循着国家治理、市场治理及社会治理三个维度来分类[17](p5)，亦有学者认为国家治理体系包含政治、经济、社会、文化、生态、政党等多领域、多层次治理结构[18](p61)。其次，俞可平认为，衡量一个国家治理现代化的标准是“权力规范化、法治化、民主化、效率、协调”等[17](p5)。何增科认为，国家治理体系的目标体系是可持续发展、民生与民权的改善和可持续的稳定[19](p11)。肖滨从历史趋势、现实挑战、全球视野及优化治权等四个维度来对国家治理现代化进行战略定位[20](p13)。总之，学者们围绕“国家治理体系”与“治理能力现代化”进行大量有益解读，并把构建政府、市场与社会三者之间良性互动作为提升国家治理能力的基本指向。综合上述学者的观点及近年来改革经验，我们把推进中国国家治理能力现代化划分为两个维度：“优化治理体系内部运行机制”和“理顺治理主体外部良性关系”。两个治理改革实践维度交相辉映、相彰溢彩，形成了强力推进中国国家治理体系与治理能力现代化的两大抓手。

（一）优化治理主体：变革治理主体的运行机制

为了推动中国现代国家平稳成长，党中央以“国家治理体系现代化”为导向，对其自身进行大刀阔斧的改革。首先，中国共产党既是推动国家治理现代化的核心主体，也是优化治理主体运行机制的核心要素。近年来，中国共产党通过“践行群众路线”“依法治国”“全面从严治党”“八项规定”“反腐重拳出击，‘老虎’‘苍蝇’一起打”“创新基层党建工作”等执政方针，全力巩固执政党自身建设，再造执政党的组织能力和动员能力，激发执政党的自身活力，进而提升执政党的执政合法性，从而为推动国家治理体系与治理能力现代化提供基本前提。其次，政府体系是推进国家治理现代化的实际操作者。无论是国家经济发展、小康社会建设还是公共文化繁荣都需要各级政府去推动和组织。为了解决央地之间的权力配置困境，党和国家过去五年持续推进“简政放权改革”进程，以实现中央政府与地方政府双向均能发挥其应有绩效。近年来，持续不断地进行“行政审批制度改革”“投资审批制度改革”“商事制度改革”“职业资格改革”“权力清单制度”“事业单位分类改革”等。中央政府大刀阔斧进行“简政放权改革”目的在于让市场在资源配置起基础作用，激发社会创造力和市场活力，形成“大众创业、万众创新”的经济发展格局。基于此，围绕“简政放权改革”，地方各级政府围绕“创新社会治理模式”“创新公共服务供给体系”等进行地方政府创新实践，以解决经济增长与社会善治之间的张力。最后，进一步强化人民代表大会制度和政治协商制度。人民代表大会和人民政协是国家治理体系的重要组成部分。健全人大运行机制，通过座谈、听证等方式让公民参与到立法途径之中，积极回应民众关心的社会议题。完善政协制度，有效促进人民政协履行监督、参政、议政等功能。五年来，人民代表大会和人民政协与时俱进推动多元化、多层次民主广泛发展，从而推动中国特色社会主义民主继续前行，从而坚实落实党的领导、人民当家作主与依法治国的有机结合。总之，优化治理主体运行机制目的在于把中央与地方各级治理体系的关系纳入法制化轨道，形成治理主体内部的纵向上和横向上的分工与协作关系，既保证中央顶层理性设计又促进地方创新实践。

（二）调适治理关系：搭建治理主体外部良性格局

通过观察和梳理，十八届三中全会以来的改革实践大致包含经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革及生态文明改革等五个维度。这五大维度实质上暗含着，在优化治理主体运行机制的基础上，应该着重理顺治理主体与市场（企业）、政府与社会（组织）及政府与公民等方面的关系。具体而言：首先，协调治理主体与市场关系。国务院提出“简政放权改革”不仅是优化央地之间的权力配置困境，而且是协调政府与市场关系的重要举措。决定指出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。”近年来推进的企业商事制度改革，有效地解决企业“准入不准营”的困境，并在地方（如顺德、东莞等）形成可复制的经验。其次，协调治理主体与社会关系。十八大以来，执政党多次强调构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理结构。为此，党和政府着力围绕改善民生、促进社会公平上，全力地在改革分配制度、促进共同富裕等方面进行一定的尝试。此外，政府部门还积极主动地放宽对社会组织的准入门槛，促进各类社会组织在相关领域发挥作用。这个举措促进有效社会治理体系的生成，为营造一个既充满活力又和谐有序的美好社会奠定基础。再次，协调治理主体与公民关系。随着市场经济的深度推进，中国公民的权利意识迅速觉醒，尤其是基于违法征地、腐败治理不济等引发的民众不满日益增多。由于民众利益多元化、诉求多样化，其需要平台来舒缓政府与公民之间的紧张关系。近年来，地方政府围绕疏通民意进行大量创新尝试，如广东顺德公共决策咨询委员会、浙江温岭基层民主协商等。总之，理顺治理主体外部良性关系在于构建一个“多元协同”的治理结构，实现政府、市场、社会三个机制的有机配合[21](p19)。这个治理结构的形成不仅需要一个有责任、有能力、有担当的治理主体（中国共产党、中央政府、人大及政协），更加需要坚实的市场主体、活跃的社会主体。各个治理主体之间的有效整合、各司其职，平稳推动国家对社会的有效治理，由此推动中国现代国家成长。

总之，十八届三中全会来，中国共产党“推进国家治理体系与治理能力现代化”战略部署提出，是对改革开放以来堆积而来的发展难题进行有效治理的武器。实际上，优化国家治理体系的目的在于实现国家治理现代化，宗旨在提升国家解决社会问题的能力。纵观五年来的改革探索，国家治理已经取得一定成效，并且已经显露出国家转型的迹象。无论中央层面治理模式的变革实践，还是如雨后春笋般涌现出来的地方治理创新经验，都构成推动中国现代国家成长的重要实践探索，它们在推进政府、市场及社会三大行动主体的良性互动做出诸多尝试。当然，推进国家治理体系与治理能力现代化的实践过程仍在持续进行之中，其改革实践成效尚需接受更长时段的实践检验。

五、结语

以“中国现代国家成长”为切入点，透过新中国成立70年的发展历程中三个关键性阶段改革实践及其影响，为中国现代国家成长逻辑增添了一个新的分析视角。总体而言，每个改革阶段都有着力要解决的问题，有其独特的国家、社会、市场运行机制，也必然会带来特定的社会矛盾和治理难题，并推动中国现代国家继续前行。新中国成立，中国完成了现代国家建构的重要历史任务，为中国政治发展奠定了历史基础。面对“一穷二白”的社会主义中国，中国共产党领导中国人民闯进市场经济时代，在经济取得飞速增长的同时，也带来新的治理难题。为了解决这些问题，党中央从战略性角度提出“国家治理体系与治理能力现代化”以从根本上解决上述治理困境。因而，中国现代国家成长近70年的演变轨迹和政治发展历程表明前一阶段的改革为后一阶段的改革留下困境，进而激励后继者继续探索新治理策略以化解前一阶段留下来的治理危机。当然，无论是市场结构的变化、社会结构的转型、还是国家治理的调整，都充分说明我们必须透过动态的逻辑来理解中国现代国家成长的70年历程。正是在这个过程之中，我们看到中国国家成长所面临的挑战和未来改革方向。某种意义上，从“建构主权国家”到“优化治理体系”三个节点的中国国家成长逻辑的梳理在一定意义上为未来的中国现代国家成长提供了实践参考和治理启发。

本文研究局限在于：我们主要通过中国现代国家成长70年的关键性节点进行了分析和检视，下一步研究工作将通过某个关键性主题来勾画中国现代国家成长的演进逻辑和内在机制，以丰富对中国现代国家成长的理解。