论少数民族地区政府在城镇化实施中的价值理性

曾 冰 龙 方

（1.湖南农业大学 经济学院，湖南·长沙 410128；2.南华大学，湖南·衡阳 421001）

从党的十一届三中全会到党的十八届三中全会，从有计划的商品经济到发挥市场在资源配置中的决定性作用；从党的十八届四中全会到党的十九大，从依法治国战略到进一步下放权力至省级及其以下行政机构，政府这只“看不见的手”在慢慢改变姿势，开始将权力释放在社会治理体系中，并试图通过促进经济快速增长、城市人口增加、人民生活水平提高等途径实现城镇化的内涵式推进。

民族地区城镇化建设作为中国城镇化战略的重要组成部分，无法显性脱离国家整体布局，但又有其自身的特殊性。民族地区由于地理疆界、人口结构、人文风貌、经济状况、宗教信仰等特殊性，决定了在城镇化建设中既有与内地城镇化建设的共性之处，但也有鲜明的地域特色。特别是在国家战略布局发生精细化调整以及实施乡村振兴战略以来，民族地区人民生活水平总体提升、社会文明程度明显好转、人民群众精神文化追求质量改善，城镇化建设的效果十分现显性。[1]但近年来，因“城镇发展的落后性、内部发展的差异性、城镇规模的不合理性”等问题引发了各界的广泛关注，关于民族地区城镇化问题的研究成果和实践探索也非常丰硕，丰富着民族地区城镇化的理论与实践研究。已有关于民族地区城镇化的研究和探索主要集中于城镇化概念讨论、城镇化自身发展、城镇化与经济发展、城镇化与民族文化、城镇化与城市发展等方面。其中，张进军从社会资本概念着眼，重点分析了城镇化的社会治理问题，认为民族地区城镇化缺乏内生动力，主要由政府主导和推动。蔡继明从民族地区城镇化的生产与分配功能着眼，重点探讨政府在城镇化中的主导性作用，认为制度变迁和资源配置需要政府承担更多的实际职能。孙中和从非公有经济的社会地位着眼，认为政府主导型的城镇化已经极大地改变了过去那种直接的经济干预模式，民族地区城镇化的非公有经济价值凸显，成为城镇化战略有效实施的关键要素。由此可见，社会各界对于中国政府主导下的城镇化建设持相对肯定态度，但不乏质疑之声。

从新中国成立至今，我国城镇化率由10.6%提高到52.6%，城镇化建设成就十分显著，但仍存在诸多问题。例如，首先形式上进城容易，实质上融入困难的问题突出。在我国城镇化率已经达到53%的情况下，城镇户籍率仅有37.5%，这表明城镇化过程中存在的事实性融入问题尚未得到根本解决。[2]实际上，普遍意义上的农民身份变市民身份的转变和嬗变难度较大，从一个角色向另一个角色转变不只是在于名称的改变，更在于从职业到习俗的悄然变化，不可一蹴而就。另外，城市居民认为农村人口的到来，对于城市环境、社会素质、资源分配等都造成了严重的影响，有了事实上的挤占和破坏，从心理上无法真正接受“农转非”人口。其次城镇化后的农民身份识别难度较大，可持续发展能力欠缺。按照现有城镇化建设中农民进城方式来看，分为迁徙进城、被动进城和主动进城三类。通过分析这三类方式可以发现，被动进城的性价比和保障性最低，主动进城的性价比和保障性次之，迁徙进城的性价比和保障性最高。因为迁徙进城一般是在城市中有了稳定的工作和收入，并能够给家庭稳定性带来保证后发生的模式，而被动进城和主动进城或基于城市规划的宏观背景或基于生存的需求压力，无法做到实质性改变。倘若这种现象比较明显的话，势必会造成提高了城镇化的速度却降低了城镇化的质量，也增加了农民的负担，甚至给社会带来诸多潜在风险，降低政府的公信力。最后是总体发展速度不均衡。长期计划经济体制传统下的城镇化建设主要依据自上而下的政府主导，多数地区受国家政策影响比较明显，城镇化建设的自主性选择空间较为狭窄，造成事实上的东西部之间、中东部之间差异性较为明显，城镇化进程也参差不齐，二元经济结构的内生性矛盾依然存在，无法从本质上实现市场化与城镇化的同向同行。另外，教育的资源分布不均客观上造成了民族地区的人力资源供给不足。例如，我国新疆、云南、西藏、内蒙古、青海、宁夏、贵州、广西等八个少数民族地区普通高等学校总数为303所，占全国总数的12.4%，每个地区的高校平均数远远低于全国51.92个百分点的比例，客观上造成了智力支撑力保障不足的现实。[3]

在民族地区城镇化建设中，数千年来形成的强势政府传统催生着民众对政府的极度信赖和推崇，使得中央集权制下的政府合法性得以成型，成就了政府主导城镇化建设的必然性。所以，在城镇化建设中尤其是经济高速增长的背景下，政府希望通过行政命令主导城镇化建设是有悖于经济发展规律和城镇化规律的，也是无法解决城镇化质量低下、城镇化滞后工业化等实际问题的。需要立足少数民族地区的资源禀赋和特殊现状，通过社会认同、规制保障、要素创新等，构建政府在民族地区城镇化进程中的身份识别、架构体系和经典模式，将政府从主导者变成引导者与供给者，为民族地区城镇化提供良好的制度、政策和人文环境。

一、认同理性：民族地区城镇化的身份识别

近年来，民族地区经济社会发展总体状况良好，人民群众的生产生活得到极大改善，社会治安处于相对平稳状态，但暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力的威胁依然存在，各民族因为宗教信仰、生活习惯的差异使相关矛盾的解决难度增大，各民族成员对本民族的利益诉求也更加突出；过度的城镇化所导致的居民实际生活方式和经济发展能力被削弱，第三产业在市场化程度普遍低的情况下发展滞后；在以高原和荒漠为主的西北民族地区，以及以高原和山地为主的西南地区，居民生活条件难以得到根本改善、公共投入难度较大、公共福利的均等化和普及化程度不高；生物物种、历史遗迹、建筑群落、自然生态等遭受前所未有的破坏，严重损害着生态链条的平衡。上述种种都决定了政府在民族地区城镇化建设中要切实增强承担政治职能、经济职能、社会职能和文化职能的自觉性和主动性。

就政治职能而言，主要是保一方平安，将维稳作为最重要的常规工作，积极落实党和国家的各项政策和措施，预防暴力恐怖活动。就经济职能而言，要克服区位劣势的先天不足，以及交通不便、技术落后、资金缺乏、发展较为滞后等诸多不利因素，改变农牧业和资源发展为主的粗放经济模式，加大生态经济和循环经济的发展，以及旅游业、房地产业、服务业等第三产业，更好地服务于城镇化建设的需求实际。就社会职能而言，地方政府承担着扭转民族地区公共基础设施落后、人力资源禀赋不高、技术优势明显不足等弱势，合理调配有限资源，重视少数民族地区、偏远山区和革命老区的教育事业，提高教育在少数民族地区的普及化和均等化，彰显政府的社会职能担当。就文化职能而言，民族地区有着冰川、雪山、高原、湖泊、沙漠、草原等丰富的自然文化资源，有着莫高窟、古长城、大理和丽江古城等丰富的历史文化资源，有着遵义会议、延安精神、大凉山精神等丰富的红色文化资源。但是，由于以旅游业为支撑的第三产业整体发展较慢，无法深度挖掘丰富的旅游资源以创造更大的经济和社会效益，也无法实现对传统文化、中国革命文化和中国特色社会主义文化的传承、创新和发展。

为此，立足政府职能认同，实现民族地区城镇化的政府行为规制，达成政治职能、经济职能、社会职能和文化职能的有效衔接，共同服务于民族地区经济社会发展。第一，政府要承担鲜明的政治职能，切实维护民族地区社会安全和稳定。城镇化建设既是一种经济行为，也是一场政治考验，任何的漏洞都可能给三股势力以可乘之机，甚至造成不可挽回的颠覆性后果。作为政治引导的主体——政府要在执行和制定各层级法律法规、强化各主管部门在政治教育与违法惩戒等方面的权责利。特别是在与城镇化中相伴的人口迁移、房屋拆迁、土地征用、产业布局等方面，要让人民群众感受到实惠和安全感，增强政府的政治权威。第二，政府要承担鲜明的经济职能，切实提升民族地区城镇化水平。民族地区城镇化旨在服从于经济水平的提高和人民生活水平的改善这一大局。通过城镇化建设解决居民生活环境、人文素质、收入水平等基础性问题，是维护社会稳定的根本。所以，要统筹土地资源的规划和功能使用问题，严格控制农业土地转为工业用地，合理保护草场、山地、森林等原生态资源；加快传统行业的现代工业体系构建，通过引入高新技术、绿色资金、生态产业等实现工业带动经济的循环发展；增强第三产业的可持续性发展，围绕旅游业打造地产、酒店、餐饮等链条式产业，发挥产业的聚集效应和第三产业的巨大附加值效应。第三，政府要承担鲜明的社会职能，构筑民族地区社会的平衡态发展格局。受制于先天条件的影响，民族地区的城镇化基础较弱，严重地影响着新型城镇化建设的质量和效能。[4]所以，要形成中央-地方两级政府加大公共投入力度的财政格局，在改善交通条件、公共秩序管理、城镇住房规划和生态环境预防性保护等方面体现政府的主导作用，构筑与其他地区大体相当的公共投入格局。最后，政府要承担鲜明的文化职能，通过创新文化样式丰富民族地区的增值项。如前文所述，民族地区有着丰富自然资源、历史资源、红色资源和现代文化资源，共同赋予了民族地区十分显性的特色。所以，政府要进一步完善与历史文化遗迹保护相关的立法，防止城镇化建设中人为的破坏和损害；要出台少数民族文化传承、创新与发展地方性法规，探索文化经济的可持续性动力；拓宽渠道筹集历史文化遗产保护资金，鼓励企业、个人和社会团体等民间资金的注入，带动全社会广泛参与到少数民族文化保护与创新活动中，切实发挥政府在文化传承与创新中的引导作用。[5]

二、规制理性：民族地区城镇化的架构体系

城镇化的最终归宿点——城市作为国家运行机器统领的重要阵地，在其建设发展中以行政职能为主。这种行政职能体系直接决定着乡镇或者小城市作为低段位区域，无法获取与大城市等同的资源储备，极容易在优质资源集中于大城市基础上导致二向背离的现象，也造成了事实上的农村劳动力转移可能性的降低。

另外，城镇化的结果从形式上必然造成户籍身份的改变。但农民身份并未发生实质改变的农村人口，无法享受与城镇人口一样的教育、医疗、就业、养老保险、劳动保护等福利资源，造成实际的不公平现象比较普遍。同时，作为城镇化的关键要素——土地的使用和流转成为关注的焦点，可以通过土地财政制度与财税制度共同作用得以解决。但目前的情况下，两种制度性设计无法真正摆脱地方财政亏空的窘境，更无法在土地产权尚不明晰的情况下设计符合土地增值的保障体系。尤其是当土地财政成为地方政府经济增长的主要来源时，改变土地的用途而进行商业开发就成为政府政绩彰显的主要手段。所以，立足制度体系的调整和优化，探索机制完善路径则成为从软性手段保障民族地区城镇化建设的重要步骤。首先，应建立农民土地保障机制。农民以土地为生，但农业土地与城市土地的功能和价值差异很大，尤其是农业土地增值方面具有先天劣势。而建立同地同价的占有、使用、收益、处置，以及出租、抵押、继承和转让权益，则有助于实现真正意义上的用途等同、模式等位、市场等价、进出自由。唯有如此，才能通过土地保障农民的实质性权益，达成相对意义上的均等化。其次要完善户籍改革制度。民族地区农村人口多数处于山区、偏远地区等，在人口素质、发展理念、先天基础等方面存在着不足，无法采取一刀切的方式简单的“农转非”。要针对这部分特点的农民采用政策倾斜和保护的原则，先期可保留其兼具农村和城镇双重户籍的身份，允许其享受农民的应有待遇，以及享受城镇居民的双重待遇，帮助其在经历一个过渡阶段后顺利实现身份户籍的彻底改变，切实提高这部分人的养老、医疗、教育等社会保障水平，减少户籍制度带来的不平等现象。总而言之，户籍改革必须综合考量城镇化推进的实际困难，以及未来的可能性风险，不能为了城镇化而损害人民的利益。第三，要完善财税金融制度。财政金融杠杆解决平衡财富分配不均、合理规划公共投入的问题。西方国家城镇化建设的经验表明：城镇化过程中公共财政的市场性退出是有效手段，可以防止中央对地方的行政性干预和命令，达成城镇化的市场性运作。于民族地区城镇化而言，政府的行政命令越少，市场的有效介入越多，城镇化的长期收益越大，人口的红利就会越凸显。所以，调整财政金融的投入策略，公共财政负责公共投入，金融体系负责市场化运行的资金补充，则能在相当程度上建立权责分明的政府治理模式，最大限度地减低城镇化所带来的负担和影响。第四，要建立科学的政绩考评机制。在民族地区城镇化过程中，政府往往将速度、效率、比例等作为考核官员政绩的主要指标，极容易导致盲目、粗暴、单一和低效。所以，要建立科学有效的政绩考核体系，淡化经济发展速度和发展规模的指标，重视民生建设成效的考核。特别是要有专门针对民族地区基于特殊风土人情、经济状况的创新性城镇化模式，以及城镇化后区域性发展的联系性、稳定性等作为考核地方政府政策贯彻效能的重要依据。[6]最后，要不断完善劳动就业和社会保障制度。城镇化带来的直接结果就是剩余劳动力的就业问题，直接关系到农民的切身利益，需要从上而下地制定取消农民工身份和地域歧视的就业政策，通过就业培训、就业指导、就业信息提供等多种方式，帮助城镇化主体成为改革的红利受益者而非受害者，让进城农民与城市居民享受同等的社会待遇。

三、要素理性：民族地区城镇化的经典模式

民族地区城镇化既要符合全国整体战略布局，又要有自身的特色要素创新，方能逐渐缩小与发达地区的差距，甚至在某些地方实现超越。这一点，政府的官方承载力要远远大于民间的自发行为，政府对于市场的引导效能和城镇化模式的选择具有决定权，直接决定着城镇化的进程和结果。所以，政府首先要改变主导型的传统思维习惯，将民族地区市场全面推向全国甚至是全世界市场体系中，消减市场运行中的机制体制障碍，破解束缚市场发展的限制性要素，创造彰显民族区域自治制度要义的制度模式和城镇化建设模式，积极推进分工合理、各有侧重、特色鲜明的城镇体系。其次要通过城市布局的调整，打造城市发展群，发挥抱团取暖的倍数效应。在全面提倡合作共赢的时代背景下，独体性发展显得势单力薄。应推广云南打造滇中城市群的理念，统一规划城市建设、人口指标、产业布局等体系，促使地理位置临近的城市形成相互补位和互联互通格局，集多城市之力构建对同类城市的比较优势，通过城市集群红利放大经济红利和社会红利。当然，如果有些地区不具备集群发展的话，可以采用走小城镇城镇化的思路。因为从地缘政治来看，民族地区的城乡分离、工农分离、轻重分离等二元经济结构表现十分明显，大中城市无法满足资本、人才、技术和管理水平方面的要求，与发达地区的大中城市相比仍存在较大差距。从这个意义上讲，民族地区的部分区域不大具备走城市集群发展的原始基础，小城镇的城镇化似乎可以成为更有效的选择。这一方面可以减少为了城市集群而带来的建设成本增加负担，另一方面依据现有庞大的小城市存量纵深发展，可以有效避免资源浪费和重复建设等问题。再次要着力培育新的经济增长点，带动城镇化相携相进。民族地区城镇化建设的决定性因素有很多，以人地（农民和土地）为核心的农村经济和以人企（劳动力和企业）为核心的城镇经济是两大关键要素。那么，如何刺激和带动这两个领域的经济发展就成为城镇化战略有效实施的关键。所以，政府要从政策角度释放积极信号，通过劳动力资源保障、财政金融税收政策、企业负责人应有的区域性地位保障等手段为中小企业甚至是产业群的发展提供有效优惠待遇，通过产业集群式发展为进城农民提供更多的就业机会，解决城镇化后进程农民的后顾之忧。另外，要在供水、供电、供气、供热、绿化、交通等方面夯实基础，奠定有利于投资的硬件环境。在此过程中，民族地区城镇化建设要把可持续发展放在突出的地位，切实保护、合理开发和节约使用各种自然资源，大力发展特色经济，将生态移民与城镇化建设有机结合，最大限度地降低城镇化建设带来的消极影响。当然，民族地区的产业布局必须依托原始产业积累，不能盲目地靠“缩小同东部地区城市（镇）化差距”的目标而忽视自身的地理特点和民族特色，要因地制宜地实施非均衡发展。[7]

总之，由于民族地区资源禀赋与其他地区相比具有特殊性，加之民族地区的地缘广度、人口分布、民族特色比较复杂化，其城镇化建设不可能一蹴而就，也不能一直陶醉在“骄傲的历史记忆和丰富的精神生活”中。要以发展和比较的眼光查找自身的不足，并以虔诚的态度吸收精华借鉴优秀，最终有效生成符合本民族特色的城镇化模式。从这个意义上讲，政府价值理性的意义不仅仅存在于区域发展相对同步的恒定功能上，更在于通过行之有效的手段和方式，借助市场的力量减小政府主导的失灵后果，进而通过城镇化建设积累丰富的治理经验。

[1]刘玲.城镇化进程中民族区域自治制度面临的挑战[J].学术界，2015，(5)：43-50.

[2]吴晓燕，赵普兵.城镇化比较中的路径探索[J].吉首大学学报（社会科学版），2013，(5)：30-39.

[3]铁锴.新型城镇化中的政府责任[J].天津行政学院学报，2014，(1)：56-62.

[4]曾冰.论民族地区城镇化战略精准实施的政策研究[J].贵州民族研究，2017，(7)：19-21.

[5]孔祥利.西部民族地区新型城镇化进程中地方政府职能的转变[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2014，(1)：14-18.

[6]秦震.论中国政府主导型城镇化模式[J].华南师范大学学报（社会科学版），2013，(3)：24-29.

[7]许秀川.政府主导的城镇化：一个理论模型及其实证研究[J].弄业经济问题，2017，(3)：30-35.