林地资源经济价值与生态价值的冲突与协调——以公共地役权为视角

□黄胜开

（东华理工大学 法学系，江西 南昌 330013）

林地是自然资源的一个重要组成部分，是人类社会赖以生存的基础，随着全球环境危机的加剧，我国逐步认识到林地资源独有的生态价值，因此通过《森林法》与《土地管理法》等公法制度对其提供法律保障。然而，在市场经济体制下，林地作为林地承包经营权的客体，其还具有经济价值，受到包括《农村土地承包法》《物权法》在内的私法保护。近年来，随着以“林权清晰，权责明确”为主导，以“放活经营权、落实处置权、保障收益权”为具体方针的林权制度改革在我国各地陆续铺开，林地产权市场化改革日益深化，林地财产属性逐步凸显，林农土地权利意识逐步加强，开始“为权利而斗争”，林地生态公益与经济私益的冲突不断加剧，林地经济价值与生态价值的协调发展已成为法学领域迫切需要解决的重点问题。同时，党的十九大提出了“实施乡村振兴战略”，指出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益”。因此，在国家全面深化社会改革，统筹推进“五位一体”协调发展的背景下，如何重新配置林地资源产权，尤其是林地生态功能产权，妥善处理林地资源的生态公共利益与经济利益，这对于激发林业经营者生产积极性，促进林地资源有效增长，维护林地生态公共利益可持续性发展，促进生态文明建设都具有重要的理论与现实价值。

一、林地资源属性辨析及其调整模式

（一）林地资源的双重属性及其冲突

梳理我国有关林地的法律法规可以发现，我国目前的《土地管理法》《土地承包经营法》以及《森林法》都有关于林地的法律规范。根据《土地管理法》第4条规定，林地与耕地、草地、水利用地相互并列，属于农用地范畴。而对于林地的权属管理，《土地管理法》第11条第4款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权……分别依照《中华人民共和国森林法》……的有关规定办理。”而根据《森林法实施条例》第2条：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”。由此可见，在我国《土地管理法》和《森林法》的法律规范中，林地属于林业资源的一部分，是从自然资源意义上使用的林地概念，是整个林业生态系统的一个组成部分。而根据我国《土地承包经营法》第2条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。显然，这里的林地属于财产范畴，是经济形态的土地资源。因此，我国法律语境下的林地具有广义和狭义两种内涵。狭义的林地仅仅是指具有经济价值的，用于林业开发的农业用地。而广义上的林地是指“林地资源”，属于森林生态系统的一部分，兼具经济与生态价值。本文在此采用广义概念，林地即林地资源。

土地兼具经济属性和生态属性。但是在人类社会发展的不同阶段，鉴于人地关系以及科学技术发展水平的不同，人们认识和对待土地的两种属性的方式也大不相同。在原始社会时期，由于人类征服自然力量的渺小，土地经济仅仅是人类生存与生活的场所，包括林地在内的土地对人类而言，仅仅具有资源的价值。而随着人类进入农耕以及工业文明时代，人类的社会生产力得到大幅提高，土地被逐步纳入人类的财产权范畴，受到物权法在内的私法调整与保护，体现在民法原则中，就是土地财产权的绝对自由，其效率范围“上达天宇、下达地心”，非经土地权人许可，其他人不得利用其土地财产。尽管该阶段人类也认识到土地的资源属性，并且通过立法来保护土地资源。如我国的《唐律》中的“杂律”一章详细记载了土地资源保护的相关规范：“诸部内田畴荒、芜者，以十分论，一分笞三十，一分加一等，罪止徒一年”；“诸失火，及非时烧田野者笞五十。”西方中世纪也有类似的法律观念。阿奎那曾经说过：“作为私有财产依据的人法的内容决不能损害自然法或神法的内容。根据神意志确立的自然条理来说，物质财富是为了满足人类的需要而准备的。”[1]（P141-145）但是，在农业社会与工业文明早期，土地的资源属性附属于财产属性，土地财产属性占据绝对优势地位。随着人类社会步入工业文明中后期阶段，全球生态危机不断加剧，土地等自然资源的资源属性日益凸显。例如，人们已经发现林地资源在净化空气、涵养水源、防风固沙以及为野生动物提供生存场所等方面都具有其他自然资源不可替代的作用。在此背景下，人类财产法的调整理念与调整方法逐步发生变化。如：土地财产由财产权绝对逐步发展为土地财产应负载社会义务；调整原则由“物尽其用”而发展为“保护与利用并重”；调整方法由纯粹的市场调整转为国家干预与市场调整相互结合[2]（P42-43）。

通过前文对土地经济属性与生态属性历史变迁的梳理，从土地所有权的角度看，土地的资源属性与经济属性是一对矛盾的统一体。土地经济属性对于人类而言，属于人的经济利益，其推动了土地所有权产生与发展；而土地的资源属性属于人类的生态利益，其推动了土地“所有权的社会义务”。二者的制度目标不同、甚至相左，从而使二者蕴含了潜在的冲突。

（二）林地资源的经济属性与资源属性冲突的调整机制

现代社会对于资源型财产的经济价值与资源价值冲突的调整与规范，无外乎有行政管制、经济激励以及市场创立三种治理模式[3]（P58），并分别采用行政管制工具、经济激励工具以及市场工具等法律与政策手段。

1.行政管制模式。行政管制模式是指通过政府的行政命令以及制定的法律法规对当事人的环境利用行为进行干预，从而实现环境公益保障的政策目标。其政策工具一般包括标准、禁令、许可证以及配额等。以萨缪尔森为代表的福利经济学认为，政府是社会公共品的最佳的提供者，而环境保护作为一种社会公共品，由政府部门提供具有更好的效率。美国学者约翰·缪尔曾经这样描述政府管制在环境保护中的作用：“在北美西部山地，生长着一些千年的古树。自从上帝造人以来，这些树木就在大森林里摇曳多姿地自由歌唱着。在所有美妙而沧桑的岁月中，由上帝一直照看着这些树木，把它们从干旱、洪灾、雪崩以及疾病中拯救出来；然而，现在上帝却无法再拯救它们了，能够拯救它们的只有山姆大叔。”[4]（P250）由于生态危机以及市场失灵，行政管制模式已逐步发展成为包括OECD国家在内的环境治理的主流模式。因此，20世纪70年代以来，各国纷纷通过创设环境行政管理机关，制定环境法律法规，授予和规范政府环境行政权力的行使，从而逐步实现环境行政管制的法治化、规范化。尽管行政管制模式在社会发展初期都具有显著的治理成效，但是，受制于行政管制的执行成本和信息成本上升，行政管制随着社会的发展往往出现“政府失败”，其实施效果不能完全达到预期的政策目标。

2.经济激励模式。经济激励模式是指利用市场和价格信号去制定有关合适的资源配置政策的环境管理模式[5](p62)。其理论主要源于庇古税的经济学原理。经济激励模式的制度工具一般表现为环境税费、政府补贴、押金退款以及信贷津贴等。具体到土地法领域，经济激励就是对土地利用限制的补偿。其补贴工具表现为政府通过对放弃更高盈利方式但又符合土地利用规划的土地利用行为进行经济补助。而征税工具就是对土地破坏较为严重的土地利用行为，根据其负外部性而征收一定的税收。从经济学上而言，经济激励模式实际上利用的是市场主体的“经济人”的逐利心理，将行为人的外部性内部化，从而淡化和消减经济利益与生态利益的冲突。但是，在林地资源保护领域，由于“税收政策涉及的影响面很大，监督要求比较严格，而我国目前的税收政策很不完善，除在一些经济较发达地区可以进行，在全国范围内采用还需一个长期的过程。”[6]（p45-48）同时，鉴于经济补偿标准的复杂性，补偿数额往往难以准确确定。还有，该模式和行政管制模式一样，并没有完全脱离行政权优位的思维窠臼。如：补偿数额往往由政府单方决定，而政府基于自身条件限制和利益的考量，经济补偿往往并不充分，其结果难免会遭到林地产权人的抵制与拖延。

3.市场创立模式。市场创立模式是指通过界定环境产权，创立可交易的环境产品的模式来保护环境资源的治理模式。其典型的制度工具包括排污权交易指标、地票以及伐木特许权等。根据前文所述，无论是行政管制还是市场激励模式，共同点都是政府主导下的治理模式。但在20世纪70年代以来，这种以政府为主导的公共品的提供模式受到科斯、德姆塞茨等经济学家的广泛质疑。他们认为私人不仅可以成为公共品的提供者，而且私人提供公共品还具有政府无法比拟的优势。如根据科斯定理，对于外部性的控制与治理，只要建立市场，明晰产权，基于人的逐利本性，通过市场的博弈，资源必然流入到最佳的利用者手中，从而消除市场产生的外部效应，避免产生政府管制失败的风险。但是，在环境法领域，私法调整的市场模式也存在自身无法克服的弊端。由于私法调整工具的动力源自当事人追逐个人利益最大化，并最终实现社会利益的最大化。但是，在环境保护领域，个人理性最佳并非必然导致团体理性的最佳。同时，基于很多环境产品难以界定产权或者没有产权交易的市场，私法调整市场模式并非都能发挥出应有的制度功效。

综上，比较上述三种治理模式，第一种主要以政府的行政权力为动力源泉，以行政法律法规为决策依据，因而被称为命令——控制式模式；后两种通过“市场力量以经济刺激的方式来影响当事人环境行为的政策”，以当事人的经济逐利性为动力源泉，因而又被称之为“市场导向型模式”。政府机关通过环境政策工具改变当事人环境利用行为的条件和利益，从而使环境利用外部性内部化。在现代法治社会，无论是命令——控制式模式还是市场导向型模式都要求被纳入法治轨道，依法治理。基于以上三种治理模式所采纳的法律工具的不同，分别对应了行政法、经济法和民法的治理模式。由于现代社会环境资源治理日益复杂性与多维化，单一的治理模式并不能到达完满的治理效果，但不同的治理模式都有其发挥作用的空间。我国今后环境问题的解决应根据不同的管治目标，综合性选择环境治理工具，需要“看不见的手”和“看得见的手”兼而用之[7](p56)。

二、我国现行的林地资源管护制度现状及问题

（一）现行立法与制度的现状

目前，我国与林地生态保护有关的法律有《森林法》《土地管理法》《野生动物保护法》以及《自然保护区条例》等公法规范。其包括林木采伐许可、限额采伐以及自然保护区活动管制等制度。由于我国林地法律规范以单纯的林地生态公益作为保护目标，忽视了林地经济价值的保护，未能将林地经营置于林业建设的基础性地位，有关林地经营的制度设计当中，也缺乏林地可持续发展的整体思维[8](p68)，同时，由于其制度内容主要表现为“对以禁伐、限伐为主要内容，以严苛的惩罚措施为主要手段”[9](p146)，因此，这必然加剧林地资源经济利益与生态公共利益的紧张与对立。

（二）我国现行的林地资源管护制度存在的问题

1.生态补偿存在的问题：过度限制农民财产权。根据德国法的“财产权的特别限制理论”，基于公共利益的需要，国家可以对资源型财产的产权进行限制，但是该限制不得逾越公益牺牲的界限，即不得超过财产权的社会义务范围，否则构成财产权的管制性征收，国家应给予损失补偿[10](p344)。具体到限额采伐和自然保护区制度中，尽管国家会对受损林农利益进行一定的补偿，但是，由于我国补偿制度的不完善，林地补偿存在诸多不合理性。首先，从补偿的范围看，我国目前限额采伐与生态补偿的对象仅限于生态公益林，其范围并不包括商品林。因此，这种普遍的禁、限补偿制度已经“在客观上限制了林业产权人对自己经营的林木的所有权，影响林业产权人的积极性，也给森林资源的市场化构成不必要的限制”[11](p179)。其次，从补偿数额看，该补偿相对于损失而言，更多是象征性的补偿。例如“在财政部和国家林业局的森林生态补偿政策实践中，所有的国家级公益林年补偿标准为5元每亩，而集体所有由集体统一经营和个人承包经营的国家级公益林年补偿标准由5元每亩逐步提高到2010年的10元每亩和2013年的15元每亩。”[12](p89)显然，与林农经济利益受限程度而言，现行补偿标准仅仅具有象征性价值。最后，从补偿的对象看，根据周训芳教授的调研结论，我国的生态公益林补偿名不副实，其并非是对生态价值的补偿，而是对公益林管护工资的支出，其本质上为劳务报酬，而非对生态价值的补偿[12](p46)。因此，这进一步证明了我国当前林地资源管护制度过分限制和剥夺了农民财产权，造成了经济价值与生态价值的对立。

2.分类管理与自然保护区划界的行政强制性。根据我国的林地资源分类管理规定，我国林地资源被划分为经济林、用材林、炭薪林、防护林和特种用途林五种森林类型，其中前三种林地资源可以根据产权人的意思自由流转，而对于后两种，基于其负载了生态公共利益，法律则禁止其私自转让；同时，对于防护林和特种用途林，还负担了更为严格的禁伐、限伐制度[6](46)。但是，在我国将用材林转换为防护林或者特种用途林属于政府部门的行政职权，并非需要取得林地产权人的许可，林地产权人甚至没有任何参与的权利。根据2004年我国林业部发布的《重点公益林区划界定办法》第13条规定，对非国有林划定为国有生态林时要遵循自愿原则，“应当兼顾生态保护需要和林权权利人的利益。……地方政府应当征得林权权利人的同意，并与林权权利人签订管护协议”[6]P47。但是，在我国实践中，在划定“公益林区时，并未与农民、集体签订任何协议或约定”[6]P49，即在划定生态公益林区时，并未与农民社区进行协商，即可强行划定，同时，划定的土地也不能取得政府部门的权属证书。

3.林地生态资源无法形成长效的保障机制。林地资源的生态价值保障是国家环境行政管理权产生的内在根据。国家为发挥林地资源的生态功能，必须对市场主体的林地资源利用行为进行一定程度的干预。这种干预主要通过划定自然保护区范围，对林木采伐实行限额采伐和采伐许可来实现。但是，由于我国目前林地管理制度以单纯的生态公益维护为制度目标。在该制度实施过程中，限额指标、复杂手续以及权力寻租等因素更使普通农民的采伐权难以落实[13](p142)。例如，采伐许可证通过行政配置，其计划指标由中央政府最后审批，体现了行政管制的刚性。根据吴叶先生对我国林业采伐许可证发放实践的调查结论，林业采伐许可证还存在着“被利益群体寻租，侵害了森林经营者的利益情形”[14](p132)。因此，这种单纯以生态公益为保护目标、以行政命令为管理手段的林地管护制度严重剥夺了林地产权人和当地社区居民的林地经济利益。其产生的不利后果是：一方面，林地产权人因为林木采伐权受到严格限制，导致其林地产权名存实亡；另一方面，林地产权人基于经济理性的追求，必然会采取隐蔽的手段对抗国家对其林权经济利益的剥夺，这样，其最终结果是国家生态保障的目标也无法得到实现。

（三）我国林地资源管护制度的实质

综上，我国林地资源实质为是一种以公法为主要治理手段的“命令——控制型”的治理模式。这种治理模式由于过于僵硬、成本高昂而饱受社会诟病。当前，在社会转型与经济体制改革的背景下，随着我国农村土地物权保障的日趋完善以及林权经营权进一步放开搞活，我国森林经营主体单一局面被多元化主体经营格局所取代，在这样的社会变革背景下，必须破除单一的公法保护模式，并通过引入私法的调整手段来实现规制模式的革新。

三、破解“管制不能”困局——公共地役权私法机制的引入与架构

林地生态效益的外部经济性是林地生态公益与私益冲突的固有原因。而根据制度经济学原理，“只有将外部经济性内化为林地产权人的收益才是解决林地生态公益与经济私益冲突的制度路径”[15](p62)。新制度经济学鼻祖科斯认为，“只要建立明晰的环境产权，市场主体必然会从追求自身利益最大化出发，按照有利于环境保护的方式履行义务”[16](p242)。因此，健全完善的产权结构将对资源的优化配置起到基础性的推动作用。美国学者丹尼·H·科尔认为，所有环境保护的方法都必须建立在某种财产权的基础上。其一般包括私有产权、公（共）有产权以及公私混合产权三种产权模式[17](p187)，传统的“命令——控制型”治理模式属于典型的公（共）有产权模式。这种模式通过对林地资源的征收或者管制性征收来实现，从而导致了私有林地产权的消亡或者名存实亡。20世纪80年代以来，“规制革新”在全球环境治理领域逐步兴起，即“柔性的手段、合意的手段、经济的手段”在环境规制中大量被采用[18](p84-88)。从财产权角度而言，混合型财产逐步取代公（共）有性财产成了环境管制的主流财产模式。详言之，就是对环境管制工具的部分私有化，即通过将私法机制引入传统公法领域，以破除传统管制的僵化和低效。其中，公共地役权是其典型的代表。以私法运行机制为核心特征的公共地役权，其通过签订地役权合同，明确供役地人在环境保护中职责，并通过地役权补偿费用的支付，将林地资源生态价值的外部经济性即生态利益内化到林地权利人的经济收益中，从而激发供役地人从自身利益最大化出发，自觉按照有利于环境保护方式开发利用林地资源，从而可以形成林地资源保护的内发性长效机制[9](p148)。

（一）公共地役权私法机制的引入的可行性

1.概念与法律属性。公共地役权指基于通讯、交通、军事、航空、城市规划、环境保护、文化遗产等公共利益的需要，而对不动产所有权人和使用权人的权利进行合理必要限制的一种特殊地役权[15](p37)。随着现代政府公共职责不断扩大，以及政府干预失灵的出现，客观要求政府在执行职务活动中广泛采用私法手段，体现在法律中就是规范垂直关系的行政法的私法化，即行政法“除了概念上假借私法制度外，在一定的情形下，还须以私法行为为其构成要件之一部分，或赋予其一定的私法形成效力”[19](p321)公共地役权本质上尽管也属于公法上的权利（力），但公共地役权的设立、登记无不借用了私法上的调整手段和法律规则，体现了私法自治和国家干预的双重精神，以便更好地促进私法上财产有利于公共利用的法律目标实现。

2.域外相关制度的成功经验。早在罗马法时代，其城市地役权就发挥了一定的环境与景观保护功能。典型的如“限制加高役权”“禁止妨碍采光役权”以及“禁止妨碍观望役权”等[20](p135)。在现代社会，许多国家也通过创设公共地役权制度来保护环境目标，尽管各国公共地役权的名称不尽相同。如法国称作“行政地役权”，意大利谓之“强制地役权”，在美国则叫“保护地役权”。1981年，美国联邦政府制定了《统一环境保护地役权法》，确立了环境保护地役权制度，用以促进包括林业资源在内的生态环境保护。美国保护地役权与罗马法中城市地役权不同，其不以特定需役地的存在为条件，是一种为不特定公众利益而设立的属人地役权，只需通过在供役地上设立义务和负担来保护土地的景观、娱乐、自然栖息地等生态环境价值[18](p142)。一般情况下，美国保护地役权通过自愿协商设立，只有在协商不成而又必须设立地役权情形下，才有政府部门强制设立。但是，无论是协商设立还是强制设立，政府部门都必须按照市场价值给予公正补偿。在英国，与保护地役权相类似的是“管理契约制度”，1949年，英国政府出台了《国家公园与乡土利用法》正式创立管理契约制度，以对纳入自然保护区范围内的林地资源提供保护。根据该制度规定，自然保护区主管部门应当就自然保护区土地利用方式与土地产权人进行协商，要求土地产权人以符合生态保护要求的方式对土地进行利用。当事人双方协商一致后，必须缔结自然保护区管理契约，从而对双方形成约束。后来，英国政府相继出台《野生生物与乡村法》（1981年）和《环境保护法》（1990年），不仅规定管理契约可以继承，从而约束土地产权继承人；而且自然保护区管理部门可以与社区居民就自然保护区周边土地的利用方式缔结管理契约，以确保周边土地的开发利用不至于对自然保护区构成威胁[21](p115)。我国现行立法也有相关公共地役权规定。我国《自然保护区条例》第26条的规定，“除法律、行政法规另有规定外，不得在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。”这实质上与域外的“保护地役权”没有本质区别，仅仅是我国目前尚未有公共地役权的名称。因此，鉴于其他国家广泛采纳地役权模式保护林地资源，并且我国法律实践中也具有相似的立法规定，我国今后可以吸收域外制度中合理内核，并与我国林地资源保护的实践相互结合，从而创新林地公共地役权保护模式。

（二）公共地役权在调节林地资源私益与公益冲突上的优势

1.公共地役权不改变林地资源产权归属。由于林地资源负载了生态公共利益，因此，林地产权人不可能像普通经济作物一样，对林地资源进行任意开发与利用，而是必须受到公共利益的限制。国家对私有产权进行干预一般通过两种途径，即权属转移模式与设权式模式。前者在我国主要表现为征收（西方国家还有赎买模式），而后者在我国主要是租赁与地役权模式。与设权式模式相比较，权属转移模式的征收补偿往往耗费国家大量财政经费，加大国家财政负担，从而损害社会公共利益。同时，权属转移模式一般将私有产权转为国有产权。在林地征收领域，林地权属转移将导致国家拥有大量的林地所有权，而国家征收林地目的在于维持健康的森林生态系统，而非对土地开发利用，因此，国家并不能充分有效利用该土地资源，从而导致土地利用效率的降低。从此意义上而言，权属转移模式并非最佳模式。而在设权模式中，土地租赁与地役权具有不同的法律属性，前者属于债权法律关系，后者属于物权法律关系。相对于土地租赁的债权属性，公共地役权具有物权地对世性效力，其物权效力可以使林地利用关系更加稳定，从而确保森林生态公益保障的可持续性，这无疑会产生更佳的制度效应。

2.公共地役权可以弥补物权法定的不足。公共地役权通过合同规定地役权的内容，从而有利于克服物权法定的僵化性。鉴于我国幅员辽阔，公共地役权保护对象迥异。在林地公共地役权领域，不同的林地具有不同的生态保护目标，对土地利用的要求也不尽相同，因此，不宜通过法律设立统一的地役权保护内容和标准。而通过地役权合同规定双方对于林地使用的权利义务，不仅能照顾到不同林地产权人的利益需求，尊重了物权人的权利处分自由，而且可以根据不同的林地保护区实际情况，由地役权当事人双方协商具体的用地方式，规定彼此之间的权利义务关系，从而兼顾到林地产权经济利益和林地资源生态公益双重目标的实现。

3.公共地役权的平等协商性有利于形成林地经济私益与生态公益的均衡机制。缔结林地公共地役权是一种建立在双方平等协商基础的契约行为。从经济学角度分析，由于用地双方都是追求自身利益最大化的理性人。如果用地双方能达成用地协议，即表示需役地当事人获取的土地使用权的效用要大于其支付的补偿金成本；而对于供役地当事人而言，其所获得土地补偿金也一定会大于其让渡土地使用权所带来的效用损失。因此，当事人双方都能从地役权合同中获得效益的增长。加之，林地公共地役权以协商为构成要件，它体现了“公权力对于私人财产权的尊重”，从而可以促进私权主体参与环境保护积极性。另外，通过地役权与林地产权人的协商，可以弥补地役权合同缔结过程中的信息不对称。一般而言，供役地一方的社区居民更为了解林地资源保护的现状和更佳的保护方式，通过地役权平等协商机制，林地资源管理部门借助供役地人的经验，可以更好地了解林地资源应受限制的程度，从而能较好地确立供役地人经济私益与森林生态公益的权利边界。即使用地双方无法达成地役权契约，而通过法律强制设立地役权，其内容也更加符合林地资源保护需求，同时可以减少对林地产权人的限制程度，从而有利于形成林地经济利益与生态公共利益相互均衡的机制。

（三）林业地役权的设立与构架

我国今后林地资源保护地役权的设立，不仅需要借鉴域外公共地役权的成熟经验，而且必须与我国林权制度改革方向保持一致。域外制度中林业公共地役权的设立大致可以区分为两种模式。一种是以德国、法国和日本立法为代表的行政授予模式。另一种是以意大利和中国台湾地区为代表的民事用地模式。从我国现有研究主流来看，大多学者认为我国今后林业公共地役权应借鉴法、日等大陆国家立法模式，即参照土地征收程序，通过行政授予方式设立。笔者认为，鉴于我国大陆法系的立法传统和我国土地征收制度的成功经验，我国应采纳行政授权模式。其理由在于林业公共地役权同于土地征收，是基于公共利益的需要而对土地资源再配置的一种制度安排，是由法律直接规定的附加在土地权利人财产上的社会义务，都属于对公民财产权限制的范畴，因此，其应遵循与土地征收相类似的立法模式。林地公共地役权的设立本质上应属于行政行为。同时，我国应根据对林地产权限制的程度不同，区分实质性与非实质性限制两种情形来规定具体的林地公共地役权的设立程序。所谓实质性限制是指“林地所有权人或使用权人原有的土地主要利用方式受到限制，且收益受到实质性的影响”[15](p142)对于不会对林地产权构成实质损失的利用模式，可以采用协商设立方式，充分尊重林地产权人意志自由；而对于受到实质限制的林地公共地役权，须经与林地产权人协商，在不能达成用地协议前提下，才可以通过法律强制设立，其设立程序可以参照土地征收程序。即一般要经历申请、审查、听证、决定、登记等设立程序。