“一带一路”高等教育交流合作的制度供给

制度供给是各国参与“一带一路”高等教育交流合作的支撑与推动力。中国在高等教育交流合作中存在互联互通的制度供给基础不实、制度供给封闭与片面、制度供给主体单一与割裂等不足。基于提供好的制度以支持合作与发展的理念，需要从人才培养制度的人文向度、正义有效的制度供给、企业和高校等多元主体参与等方面采取措施去完善制度供给。

2016年7月教育部发布了《推进共建“一带一路”教育行动》，这一教育行动也正式启动了中国参与“一带一路”高等教育交流合作实践。制度供给是高等教育国际交流合作的支撑与推动力，用怎样的制度安排来保证和促进高等教育国际交流合作目标的实现是目前我国参与“一带一路”高等教育国际交流合作工作的关键所在。

一、制度供给对“一带一路”高等教育交流合作的价值

历史上，不同的知识背景和媒介导致人与人交往中信息盲区的出现，为了抑阻由此带来的行为的不确定性，出现了简单的处理规则和程序，这便是最初的制度。如今，人们已经习惯于制度的存在，甚至有时感觉不到它们对自己产生了影响。《说文解字》里说：“制，裁也，从刀从未，未物成，有滋味，可裁断，一日止也。”“度，法制也，从又，庶省声。”［1］当代著名制度经济学家道格拉斯·诺思则指出，制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范……是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”［2］（P3）在新制度经济学分析框架里，制度已经拥有了丰富的内涵。“供给”一词来自“供应给养，使不匮乏”。供，具也，给，足也。［3］制度供给是为规范人们的行为而提供的法律、伦理或经济的准则与规则，是在一定时期内社会所提供的制度数量和质量的总和。［4］它是一种公共产品的供给，主要通过两种渠道进行，除了正式的组织、机制主渠道外，集体认可是制度供给的辅助渠道。

制度供给是高等教育国际交流合作的基础资源。高等教育交流合作的运行离不开制度安排。高等教育的快速发展，新的教育合作浪潮的形成，关键不在钱，不在人，而在于制度。可以说，一个国家高等教育的发达必源自制度供给的合理与先进。首先，制度供给适当，可以有效支配、增进教育资源，促进教育合作的发展，也有助于实现国家发展的愿望。其次，制度是人力资源要素发挥作用的基础性要素。高等教育国际交流合作系统中的主导因素是人，制度乃是人的积极性、创造性发挥的决定性因素，它可以约束、扩展、激励个人的行为。再次，及时、适当的制度供给可以有效应对教育交流合作逆境。人类应对高等教育世界中逆境的重要途径便是制度供给，而其他任何途径都必须依赖于制度供给才能得以真正发挥。

制度供给是高等教育国际交流合作的外在条件。制度约束规定了组织运作的范围，能够帮助我们理解高等教育交流合作的博弈规则与人们教育交流合作行为之间的互动。无论组织是致力于生产性活动还是非生产性活动，都是制度约束为这些活动提供了激励结构。这与诺斯提出的“制度总是最重要的”论断是相一致的。作为高等教育国际交流合作行动的价值指针，制度规约着我国参与“一带一路”高等教育交流合作的行动界限。制度约束那些高等教育交流合作参与者的行为，使其进入边界范围内的预定轨道，通过阻拦其他选择使其倾向于社会为其预定的选择并实现这些选择，最终免于陷入交流合作的实践困境。作为高等教育交流合作行动的价值指针，制度供给可以整合高等教育交流合作行为，协调多元主体的关系，调节高等教育交流合作某种意义上的契约关系。因为一旦这种关系陷入被破坏的境地，就可能无形中增加高等教育交流合作的非稳定性因素，如此一来，高等教育自觉的唤醒以及交流合作行为就可能因失去制度保障从而难以稳定和持久。与国家法律法规等硬制度不同，习俗虽然没有明确的章程规定于教育交流合作过程中，却以一种约定俗成的、默示的方式规约人的行为。那些原生的、正能量的习俗往往能加深相互理解，以对接国际惯例，可以夯实高等教育交流合作互联互通的基础。

二、“一带一路”高等教育国际交流合作制度供给现状

意识到任何制度安排都具有不断增长的复杂性，这是制度供给分析的真正起点。认识由复杂性等导致的高等教育国际交流合作在互联互通制度供给、制度供给格局和供给主体方面的不足，是深入理解和切实实施中国参与“一带一路”高等教育交流合作的重要前提。

（一）互联互通制度供给:基础不实

“一带一路”教育交流合作的区域政策供给不够理想。尽管我国已经与沿线国签署双边、多边和区域教育合作框架协议，制定沿线国教育交流合作国际公约，逐渐突破合作交流的政策性瓶颈。但是这些教育政策沟通仍然以中—俄等双边协议为主，多边、区域教育合作政策沟通要么联而不通要么通而不畅。除中国—东盟教育合作制度比较完善之外，中国—阿盟、中国—南亚、中国—中欧等区域合作协议不多，与中俄早在1995年签订关于互相承认学历、学位、证书的协议相比，中—阿至今尚未签订互认学历、学位等协议，出现了联通不足的情况。这些政策沟通不足严重阻碍了中国广泛深入地参与合作办学、人才培养等教育交流合作工作。

有益于高等教育国际交流合作渠道畅通的制度供给不足。科研合作是高等教育合作的重要渠道。由于历史、认知、国家安全等因素影响，尽管世界科技发展迅猛，中国支持高校参与产学研结合的跨国研究、国际技术转移的合作制度方面比较滞后，不利于中国与“一带一路”沿线国家共同应对经济发展、资源利用、生态保护等面临的共同问题与挑战。俄罗斯“走出去”策略方面值得我们借鉴。俄罗斯自2014年起开始实施的“全球教育”项目，极力鼓励本国学者和大学生到世界知名大学开展合作研究，为那些在外国著名大学攻读硕博学位的研究生提供全额资助，并为他们回国工作提供丰厚的条件。［5］同时，我国在科研跨国交流合作中吸引国外优势资源的制度非常匮乏。这个缺陷不仅导致我国部分高校与俄罗斯合作院校的合作办学局限于俄语、建筑等专业［6］，还使得中俄在科研合作方面无法集中到俄罗斯最具优势的基础学科、核能源、航空航天技术、信息技术等领域［7］。唯有提供相应的激励政策，才能引导两国的科研合作向大科学领域倾斜，鼓励一同参与这些领域的前沿合作，共享最先进的研究成果。此外，尽管校长论坛、教育交流周等教育交流合作渠道已经基本畅通，但是旨在推进高校间多层次、多领域务实合作的国家校长论坛、学术交流平台等渠道依然狭窄不通。已有的中国—东盟教育交流周、中国—南亚教育论坛和智库论坛、上海合作组织教育无国界教育周、中—阿“10+1”高等教育合作研讨会、中阿大学校长论坛等高等教育合作渠道则长效机制不足。

旨在推进民心相通的高等教育互联互通制度供给不足。“一带一路”倡议的根本在于民心相通，而核心在于培养大量了解“一带一路”沿线国家与地区的复合型人才以及关键领域的专业人才，迫切需要加强与沿线国家的人才互通。［8］由于历史和社会转型等原因，中俄双方对高等教育的认知不平衡，这种不平衡主要体现在：我们对苏联解体之前的情况非常熟悉，但对解体后的俄罗斯和其他独联体国家，多年来停留于局部和浅显的认识。这种认知上的模糊也出现在中印、中阿等之间。据不完全统计，我国依托高校建立多个东盟研究院和南亚国家研究中心，建立阿盟国家18个研究中心、8个东欧国研究中心。［9］这反映出我国缺乏作为一个崛起中的世界大国应该有的、一种主动了解世界的心态。当我们对这些国家的高等教育研究和语言人才互通出现断层的时候，这些国家在参与到西方高等教育话语体系后可能出现完全不同的发展情况，可是，中国研究这些国家教育的机构和专家却寥寥无几。这种认识上的极度不平衡，不利于中国与“一带一路”国家高等教育交流合作往纵深发展，不利于交流合作的水平和层次的提高。认识上的不联不通，将极大地动摇制度供给的基础。如果这种情况没有得到缓解，将极易造成沿线国家间的相互理解不足。而部分沿线国对中国研究的情况更加不乐观：阿盟仅1—2个国家设中国研究中心，南亚一半国家未设中国研究中心，中东欧一半国家未设中国研究中心。中国必须反思已有的制度供给如何激发沿线国对中国的兴趣，尤其是中国如何有效开展高等教育交流合作以增强相互理解。

（二）制度供给的格局:封闭与片面

由于“一带一路”战略合作主要是以项目带动合作，高等教育交流合作制度供给模式是在现有合作制度机制的基础上对区域间的制度进行整合。项目合作往往不仅牵涉宏观的行动框架，更要有具体的条例和落实措施，这样的制度供给方能呈现出国家间合作的真实意图。从人才交流合作这一高等教育交流合作的核心内容来看，尽管教育部发布的《推进共建“一带一路”教育行动》提供了高等教育交流合作行动框架，但是正式的政府奖学金制度、提升来华留学人才培养质量的保障制度、留学人员管理服务规范等配套制度、相关规定和条例模糊。21世纪以来，数字化教育、网络课堂的兴起促使高等教育机构在全球建立伙伴关系，为高等教育交流合作制度的建设提供了良好的发展背景。但是，中印两国在教育资源共享、学生流动、语言人才培养等方面存在不足。［10］中以两国在人才培养、研究合作、创业教育等方面取得实质性进展，但也存在整体合作框架不够完善、创新创业教育合作薄弱等问题。［11］因此，全面的交流合作制度供给不仅涉及高校运行中的学生、课程设置等方面，更要关注教师、教育理念、管理模式等方方面面。此外，中国的地方高校要从区域性转变为全球性的升级版结构，获得更高层次的发展还有很大的距离。这些本就薄弱但很关键的制度供给空间非常之大。

与更广泛、更个性化的高等教育国际交流合作需求相比，我国的留学制度、中外合作办学制度和高等教育区域一体化合作制度比较僵硬。目前中国在中外合作办学上有关外资运作的教育类机构，仍然只是在坚持教育主权基础上，落实互惠互利原则。在国际化人才培养方面，参与留学推进计划和跨国联合培养人才项目的高校在区域上、层次上过于集中。无论是校企联合培养人才项目，还是高校“分段对接”联合培养人才项目，都是高校根据国家协商选择符合双边或多边合作的制度规范的前提下，制定出高校国际合作项目管理规定，这种自上而下的制度供给在一定程度上导致高校坐等中央和地方政府的红头文件，被动参与国际交流合作。由此，能够发挥高校积极性的、自下而上的制度供给通道便被阻滞了，便容易形成政府战略——高校细则——政府吸收高校反馈——政府形成制度的单向性封闭模式。这与高等教育的开放与发展趋势不符。毕竟，只有灵活的、具有生命力的制度供给，才能真正有助于推进共建“一带一路”教育行动的目标早日实现。

如果说僵硬是高等教育国际交流合作制度供给存在不够完美的小毛病，那么不够开放就是制度供给的大问题。从中外合作办学来看，中国在新加坡、老挝、泰国、马来西亚都设立了海外分校，以大学为主的中国——东盟开展的合作办学项目有一百多个，有2+2、3+1本科项目，也有2+1硕士项目。但是中阿合作办学局限于孔子学院与孔子学堂，尚未得到广泛的延伸。中国——中欧仅波兰开展了8个合作项目。而且上述合作项目以语言合作为主，能发挥大学学科优势的人才培养和科研合作不足。这些都表明，中国与阿盟国家和中欧国家的教育合作关系建立不够理想，区域制度间的对话和协调机制不够充分，导致中阿、中国——中欧整体合作制度格局过小。

中国高等教育国际交流合作制度供给如何避免封闭与单一，走向开放也面临着诸多现实困扰。《中外合作办学条例》《中外合作办学条例实施办法》尚未将高等教育质量保证纳入理论视野和法律框架，在学分、学位、学历认证及质量认证制度方面停滞不前。而《中外合作办学暂行规定》《高等教育法》未能根据高等教育发展背景与形势任务而进行修订，2016年国家出台的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》也说明了高等教育交流与合作方面问题的严重性。

据加班沙拉勃在《四卫拉特史》自述，他是土尔扈特诺颜和鄂尔勒克第六子博勒浑后代，其父和硕齐，是土尔扈特汗国阿玉奇汗的堂兄弟。本人是额木齐，即医生，准确说应是一位掌握医术的僧人。由于阿玉奇汗的要求，加班沙拉勃在1737年完成了本书的写作，此时距离阿玉奇汗逝世已13个年头了。1724年阿玉奇汗逝世，导致汗国内讧不断，与准噶尔的关系也时好时坏，周围一些部族也不断袭扰，掠夺土地和居民，俄罗斯也加紧对汗国的控制。《四卫拉特史》即是在这样的大历史背景下成书。加班沙拉勃《四卫拉特史》成为流传至今的唯一一部创作于18世纪中叶的“四卫拉特史”典籍。

（三）制度供给主体:单一与割裂

中央政府是制度供给的第一行动集团，其动员能力和资源配置权力是决定性的。唯有中央政府，而非地方政府、非正式组织决定制度供给的方向进程与安排。国家出于自身的利益追求，通过社会提供“服务——保护”并借助手中的行政力量来实现制度安排。

地方政府并未成为制度供给的实质性力量。地方政府直接接触中央政府、地方团体和个人，作为双方联系的重要中介，最能清晰了解中央、团体和个人的意图及制度的预期收益，使得制度安排具有一定范围内的合法性。但是，制度设计中的许多因素是由历史发展决定的，如果用历史的观点可以帮助我们更加充分地认识制度设计。例如，中央政府与地方政府的关系，这些或多或少都是从过去承继下来的。这种承继下来的就包括中央集权传统，这种传统强化了基层服从的固有观念和少参与型的行政文化，形成了相对封闭、保守的体系。由于动力不足带来的是地方政府自身制度供给能力薄弱，这种不足经过危机型（出了问题才急忙出台补救措施）的制度供给又被双倍甚至多倍放大。这种制度滞后所造成的制度供给的短期行为，进一步阻碍了地方政府成为教育交流合作制度的主要供给者。当然，由于高等教育合作的投资大、周期长，短期内难见经济效益，如此高的制度成本，使得地方政府缺乏长远战略眼光，不愿改变旧的制度理念。如此一来，地方政府便一味地服从中央政府安排，自愿成为中央政府这一制度供给者的跟从者。

中国行政对高校的过度控制与干预，增加了合作成本，导致高校参与高等教育交流合作的动力不足，发展空间受到挤压。从高校合作办学来看，部分高校存在着学历教育发展不足、专业种类不全、孔子学院所用教材适应性不强、教育科研优势不明显等问题。［12］上海等东部大学中外合作办学获得深度发展，但西部高校表现为虽有合作项目却无合作办学实体机构，效果可想而知。至于非重点院校合作办学的功利性太强，或盲目跟风或出于经济利益而违规操作，质量与效益成为空谈。面对制度供给主体的单一与割裂，我们需要理解国家和高校不同层面上的制度供给。国家层面的制度供给是带有法律规范性、指令和指导特点的，例如《留学计划》及《教育部办公厅关于加强涉外办学规范管理的通知》全面指导高校高等教育交流合作事宜。高校应结合自身实际制定出学校交流合作工作实施细则和支持举措，切实实践科研交流、留学生培养、中外合作办学等项目。

三、“一带一路”中国高等教育交流合作制度供给的弥补路径

高等教育交流合作是以人才培养为核心的，其制度供给也应集中于弥补现有不足，提供好的制度以支持合作与发展，实现人类共同利益。这也是中国 “一带一路”首倡者肩负创新国际合作体系的大国责任的一个体现。

（一）制度供给的人文向度:面向成长中的人

正是因为人们容易忽视或轻视教育制度中存在的某些缺陷和不平衡状态，而全球化、信息化时代给现代人带来了诸多的挑战，我们需要回到人的起点来思考高等教育交流合作的方向与切实的制度路径。制度设计者真正要关心的是异地留学、出国留学、海外办学的真正意义，关心此时此地交流合作对教师学生的一生意味着什么，关心我们跟这些教师学生共同的努力究竟具有怎样的机制。因为，人只有通过教育才能成为人，除了教育从人身上所造就出的一切外，人什么也不是。［13］(P5)“人不读书，不能成人。”在交流中学，合作中学，也应如此，其最终指向的是成人，制度所指向的正是这种理想。从制度与人存在的内在性和紧密性的关系来看，追求人性完满是高等教育交流制度的主流取向。追求人自身完满存在的诉求激励人们在与他人交流之中不断打破自身发展局限来促成个体人性的完满，从而活出生命的理想状态。

以人性完满为取向的制度供给，促使那些参与“一带一路”高等教育交流合作的每个人，总是在对人之为人的亲近、感受和理解中建构出自我的完满人性，总是在感受他人、他族文化的过程中建构和丰富自我的内涵。不仅“成人”更要“成己”是高等教育交流制度供给的更高价值。好的制度是让人不是成为物，也不是成为他人而是成为自己的制度。因此，从人的视角出发，从世界人类的视角出发，从整个人类与包罗万象的整全出发认识教育交流合作世界，去塑造具有生命自觉意识的精神，这正是高等教育交流合作人才培养制度的起点。

当然，“成人”的价值高度上的制度供给，才能形成一个整体的、更好的制度供给系统。这种价值最终要落实于正式制度的人文渗透与非正式制度的人文引领。正式制度的人文渗透，体现在高等教育交流合作的规划、框架、公约、协议、大学章程等等制度供给的每个细节之中的人文关怀。教师人才交流、国内外访学制度、海外留学制度，如何能让交流合作触动每个参与者的灵魂，唤起个体灵魂的自我生长。那些传统的社会文化习惯与意识形态的非正式制度的人文引领也不容忽视。高等教育交流合作促使个体在其经历的他族文化——历史——社会的世界中，展开自己的生命，并在这个世界中人与人获得共通性，开启生命的新意义。人活在一个异常广阔的人与人的关联结构之中，渗透着人文关怀的制度往往粘合了不同的生活方式、众多家族的成员及众多祖先的后代。对于所有已经、正在或将要以各种方式与高等教育交流合作发生关联的人，从“成人”的视角探索他们的存在，抵达他们的人性，进入他们的日常生活和精神生活。如此，制度便促使人们与这些用不同方式思想着、感受着美和高尚情感的人进行交往，也能激发和引导他们的自我发展之路。

（二）多元主体的全面参与:政府、企业、高校、专业协会、非营利性组织

首先，地方政府可以突破自身局限性，率先开展高等教育交流合作制度设计与安排，发挥桥头堡作用。应制定相关法律法规对高等教育交流合作提供法律保障并应用税收优惠、财政补贴等方式鼓励地方政府参与教育交流合作，鼓励其成为国际交流合作工作实施细则等的制度供给者。尤其是西部省区有着特殊的历史和人文优势，能够克服语言、宗教、习俗等障碍，可以率先担负起高等教育交流合作的重任。除积极制定地方教育走出去行动计划，开拓地方机构培训办学、留学市场空间，以对接教育部行动计划外，地方政府的制度设计者更应协调与优化地方资源，为搭建海内外新平台和指导企业的高等教育交流合作实践提供制度保障。

其次，充分考虑中国高校实际，引入有序竞争机制以推动高校主动参与“一带一路”教育行动。“一带一路”为高校学科发展带来了机遇，可以在引进他国先进、发展成熟而国内高校空白或新建学科合作等方面进行规定。除了引进外，高校更要着力于走出去的制度供给，鼓励大学生出国留学、加大教师选派的支持力度，将自己的优势学科加快教育输出，将国内领先水平的农业、能源、工程等学科建设向研究生学历延伸。合作是突破口，在留学市场和合作办学方面制定双边、多边的合作制度和运行机制。这些高等教育交流合作活动均需要高校这一制度供给主体的积极参与，有必要扩大高校交流合作的主动权。中央政府、地方政府和高校划清权限，通过权力清单明确政府与高校权利行为的进退边界，实现自主权得到落实与执行，政府宏观管理，学校自主招生，学生多次选择，建立高校联盟等促进高校合作发展，满足高校参与交流合作方面的优势互补、资源共享、提高办学水平和竞争优势等现实需求。

最后，通过完善制度机制和鼓励性政策吸引专业协会、教育企业、志愿者组织等积极参与高等教育的国际交流合作。培育和发展国内教育非营利性组织，完善购买服务、市场调配等制度规定，制度供给者更要敏锐地捕捉企业和个人参与交流合作的需求，从教育服务贸易准入制度、争端解决机制等市场规则的完善，推动教学仪器等企业和个人依法参与中外合作办学、合作科研、涉外服务等高等教育交流合作活动。企业与学校一起走出去方面的制度供给，必能促进人才培养、科技创新和成果转化，积极服务“一带一路”倡议的实现。通过各种鼓励性政策吸引国内的各种基金会等社会组织为合作提供资金和智力支持，推动高校联合会、教育专业协会、志愿者组织等参与高等教育的国际宣传、语言教学、技术培训等各个环节。除此以外，吸引外国非营利性组织和国际华人团体等专业组织在华投资培训基地，从制度上大力支持社会机构和专业组织投身于中国教育对外开放事业，活跃“草根”性质的民间国际交流合作。

（三）有效的制度供给:正义与公平

建立能克服功利取向、促进高等教育交流合作健康发展的科学制度，建立能彰显公平正义的制度。罗尔斯说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［14］（P3）正义的制度意味着制度约束和保护下的个体都是自由和平等的。我们有义务像关注富人那样关注穷人。制度供给者要关注“一带一路”沿线国家中的贫穷国家和战乱国家，向这些国家提供留学奖学金制度，建立和完善司法援助与救助机制，规约人员、图书等援助和交流，将中国文化带到“一带一路”沿线各国民众，尤其是对“一带一路”教育行动中获益过少的国家实施补偿性制度。通过拨款给地方政府，用以推行“汉语援助计划”，推动高校、教育机构对这些国家进行教育援助和教育交流，派遣教师、赠送教材资料等，接受这些国家留学生和访问学者，鼓励高校增加这些国家的历史、政治、文化等课程。归根结底，彰显公平的制度必须设立习俗以使他们正直，安慰他们的灵魂，否则不可控制和败坏就会接踵而至。

从一般理论来讲，制度供给分析可提供一种特定的洞察力，以揭示高等教育系统的功能，揭示高等教育系统内外力量的相互关系，也能为决策者提供有实际意义的信息。但是，高等教育系统的内在复杂性和“底部沉重”性质，将加大制度供给分析的难度。正是如此，才需要我们一如既往地坚持探索，提供更多样化、更复杂的答案，帮助形成制度供给的正确观点，指导制度供给的实践。