不动产一体化权籍调查研究现状及进展

文/孟雯 上海市不动产登记事务中心（上海市地籍事务中心） 上海 200003

1、研究背景与意义

长期以来，我国的不动产登记工作一直分散于各职能部门，土地、房屋、林地、草地、海域的登记工作分别由国土、住建、林业、农业和海洋部门管理，形成了“分散登记，多头管理”的局面。各部门登记制度、技术规范不一，难免会造成权利交叉、重叠、信息不对称等问题，不利于保障公民财产的合法权益。

在此背景下，国家于2007年颁布的《物权法》中首次提出对不动产实行统一登记制度，确立了制度框架；2013年召开十八届三中全会明确提出了要“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记”，形成“归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”；同年国务院常务会议决定，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，要将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，实行不动产统一登记制度要基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”；2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》正式实施。同月，国土资源部印发《关于做好不动产权籍调查工作的通知》，要求各地稳妥做好《不动产登记暂行条例》实施后的日常权籍调查工作。至此，我国不动产统一登记工作渐入正轨。

不动产权籍调查是指依照不动产权利人的申请和由政府统一组织，通过权属调查和不动产测量，查清不动产的权属、界址、面积、用途、等级和价格等基本情况，形成数据、图件、表册等调查资料，为不动产登记、核发证书等提供依据的一项技术性工作。不动产权籍调查成果资料经登记后具有法律效力。

不动产权籍调查作为不动产登记的前提基础，是《不动产登记暂行条例》实施、簿册统一和信息平台建设的重要支撑。因此，开展不动产权籍调查相关研究对保障不动产登记工作顺利开展具有重要意义。

2、研究现状及进展

由于我国不动产登记长期分散于各个职能部门，相应的基础性权籍调查工作也由各类不动产行政主管部门负责组织实施。根据各部门管理和各类不动产登记的需要，调查内容各有侧重，调查依据和调查对象存在差异。

从“分散登记，多级管理”到“统一登记，多规并行”，不动产权籍调查工作虽然从多个部门集中到一个部门，但还是面临着一系列由机构整合、标准整合、数据整合、工作衔接而引起的问题：

2.1　调查机构整合问题

国土部门现有的调查体系主要是基于土地和地籍调查，而不动产权籍调查涉及多个调查对象，如何把房、林、农、海纳入调查工作体系中，并且建立不动产一体化权籍调查工作体制是目前需要解决的问题。

2.2　标准规范整合问题

我国现行各类权籍调查标准主要有五部：《地籍调查规程》、《房产测量规程》、《森林资源规划设计调查技术规程》、《图层土地承包经营权调查规程》以及《海籍调查规范》。

由于各类标准的行政主管部门、实施时间、标准级别、调查对象不同，造成标准之间在调查单元、编码体系、数学基础、调查流程等方面存在一定的差异，现行各类不动产权籍调查标准在数学基础、精度要求等方面存在差异；调查精度会造成调查成果之间的误差，各标准中对界址点精度规定不一，如何妥善处理这些差异是目前需要解决的问题。

2.3　数据整合问题

房、地、林、农、海的数据库具有各自数据特点和数据模板，如何把多个数据库的存量数据关联整合是目前存在的问题；然而，不动产的权属逐渐从平面维向立体三维发展，如何把多个立体权属整合也是目前存在的问题。

2.4　实际工作衔接问题

不动产权籍调查从调查对象、调查内容到调查成果都有了新的要求，因此在实际工作中会遇到工作衔接问题，如工作流程衔接、调查操作衔接等。

针对不动产权籍调查目前现状及存在的一系列问题，通过查阅文献资料，获得了一些研究进展与可借鉴的思路。

目前研究进展主要停留在对《不动产权籍调查技术方案》的解读和新形势下调查工作的分析（李倩，2015）；鞠军（鞠军，2015）对不动产登记关键技术进行了系统的研究，包括分析现行标准差异，提出了对编码、数据整合方面的想法。

具体技术问题方面，李君等（李君等，2016）提出了目前调查中需要思考的问题如坐标系统、数据库关联；陈育新（陈育新，2016）则提出了立体权属问题，指出立体权属会导致二维权属重叠问题，并给出了三维分层分户技术；贾文珏等（贾文珏等，2016）分析了数据整合和数据模型的问题，并提出了数据模型的设计原则、要素组成、模型构成及相互关联，形成了稳定、可扩展的不动产登记数据模型。

总结：

不动产统一登记是国家制度，建立健全不动产一体化权籍调查体制是保障统一登记的重要前提。目前，不动产权籍调查还处在过渡阶段，还存在一系列问题，同时，也不断涌现了新方法新思路，本文着重综述和梳理现状问题及进展情况，为后续推进不动产一体化权籍调查奠定基础。

参考文献：

[1]李倩.多规并行 合一调查 统一成果——国土资源部不动产登记局负责人解读《关于做好不动产权籍调查工作的通知》[J].国土资源.2015.5-40-41；

[2]鞠军.市级不动产统一登记关键技术研究[D].中国矿业大学硕士论文，2015.

[3]李君,李树云.浅析不动产权籍调查与地籍调查的关系[J].西部资源,2015(03):184-185.

[4]陈育新.真三维立体显示技术在不动产登记统一平台中的应用研究[J].测绘与空间地理信息,2016,39(05):107-109.

[5]贾文珏,吴明辉,宋唯,等.不动产登记数据模型研究[J].地理信息世界,2016,23(04):59-63.