国际高等教育奖学金项目评估研究

郑 崧

(浙江师范大学 国际文化与教育学院，浙江 金华 321004)*

国际高等教育奖学金项目是指民族国家政府、超国家团体、慈善机构等为外国公民提供的高等教育资助项目。长期以来，它被视为公共外交/软实力和国际发展援助的重要政策工具。[1]国际高等教育奖学金项目的捐助者和推动者相信，它有助于发展中国家人力资源开发，从而推进这些国家的减贫与发展；同时，在捐助国的留学经历有助于在奖学金生与捐助国之间建立起积极的联系，从而在未来能促进奖学金生所在国与奖学金捐助国之间各个领域良好关系的发展。因此，许多国家都有设立国际高等教育奖学金项目的传统。项目评估是项目管理的有机组成部分。那么，国际高等教育奖学金项目评估本身的发展呈现出怎样的趋势？当前的项目评估实践在方法上具有哪些特征？又存在哪些问题？这是本文所关注的重点。

一、项目评估的常规化

回顾二战后国际高等教育奖学金项目的发展可以看出，尽管奖学金项目所追求的目标在变，但是方式不变，且投入持续增加。[2]

在二战之后所形成的国际教育援助结构中，授予来自发展中国家的国民以奖学金，使他们得以接受高等教育，是一个重要的技术合作和教育援助内容。1959—2012年，共有近30 000名学生受惠于“英联邦奖学金和助学金计划”。在1946—2009年间，美国富布赖特项目共资助158 000名外国学生在美国接受高等教育。1950—2000年，22%的来华留学生是中国政府奖学金生。[3]进入21世纪以来，国际高等教育奖学金项目所发挥的国际发展以及公共外交功能依然突出。同时，在全球化时代，国际高等教育奖学金项目促进高等教育国际化和劳动力市场能力建设的功能也日益凸显。正因如此，国际高等教育奖学金项目呈现持续走强的趋势。2007/2008财年，澳大利亚在国际奖学金项目上投入近1亿澳元，占其官方发展援助的5%；在2014/2015财年的预算中，澳政府向国际奖学金项目拨款3.1亿澳元，占其官方发展援助的6%。[4]中国政府在扩大中国政府奖学金投入的同时，还设立了孔子学院奖学金。

国际高等教育奖学金项目资金投入巨大，因此评估项目实施的效果——是浪费金钱还是有效援助，自然引起人们的关注。早在1955年，联合国教科文组织就曾公布由蒙特利尔麦吉尔大学乔治·A·弗格森(George A. Ferguso)编写的部门文件——《奖学金评估的原则与技术》。这一文件的主要目的是为奖学金项目管理者提供项目评估的操作性建议，同时拟通过相关问题的阐述，告诉项目管理者和评估者一个事实：项目评估仍处于发展阶段，还没有形成一套得到充分发展的、被广泛接受的评估标准。[5]

尽管评估的重要性不容置疑，但令人感到奇怪的是，在很长时间里，国际高等教育奖学金项目并没有得到捐助者和项目管理者的足够重视，为数不多的评估与研究主要着眼于项目政策与运作，对项目实施结果和长期影响的理解几乎完全基于内部的组织报告。[3]20世纪80年代，瑞士学者玛加丽塔·斯特罗姆博姆(Margareta Strombom)在做一项有关面向发展中国家的国际高等教育奖学金评估研究时发现，很多捐助者和受援国没有做奖学金项目评估，而且大部分的评估报告从未公布，外人无法获取相关的数据和信息。[6]即使是在21世纪初，联合国也没有就奖学金项目开展充分评估，评估成为联合国系统多数机构的“阿喀琉斯之踵”，因而备受批评。[7]24

进入21世纪以来，国际援助机构在继续强调发展援助对于发展中国家减少贫困、促进全球共同繁荣所具有的积极意义的同时，通过“援助有效性高层论坛”等机制，强调要将巨大的国际发展援助投入转变为实实在在的“有效发展”。此后，各发展援助机构才开始重视对包括奖学金项目在内的各类发展援助项目的绩效评估。2006年11月，在巴黎召开的第16届联合国系统高级奖学金官员会议上，与会者建议设立一个奖学金影响评估工作组。2008年，在伦敦召开的第17届联合国系统高级奖学金官员会议上，工作组提交了联合国系统奖学金项目影响评估框架建议。与此同时，澳大利亚国际开发署也于2008—2009年对本国的国际高等教育奖学金项目的有效性作了全面的检讨，之后对相关政策和项目管理(包括项目评估实践)作了相应的调整。正是在这样的背景下，在过去的十年中，“调查国际奖学金项目结果的研究团体发展得越来越强劲，数量也越来越多。几乎所有的重大项目现在都已通过一个有组织的评估团队，或通过外部签约评估者，纳入评估过程。评估结果也更容易被外部读者获得，人们可以通过相关网站公布的评估报告，或同行评议文献得到评估结果”。[3]

总之,近些年来，国际高等教育奖学金项目实施效果评估已日益得到重视，项目评估也越来越制度化、常规化，评估过程和评估结果也越来越开放。英国英联邦奖学金项目、澳大利亚国际开发署和加拿大国际开发署等机构的国际高等教育奖学金项目评估报告数量的增加和可见性的增强即体现了这一趋势。

二、项目评估实践的类型、方法及模式

从各个发展援助机构公布的国际高等教育奖学金项目评估报告文本可以看出，当前项目评估在方法论上呈现出一些趋势性特征，包括：绝大多数评估属于事后评估，跟踪研究是典型评估方法，柯克帕特里克模式是最受欢迎的评估模式等。

(一)评估类型

根据评估的目的，国际高等教育奖学金项目评估可以分为形成性评估和终结性评估。形成性评估，如过程评估或执行评估，是在项目实施期间所做的评估，其目的是提供持续的反馈，从而纠正实施过程中出现的错误。终结性评估，如结果评估或影响评估，是在项目实施之后所做的评估，目的是检查项目实施的质量，而评价的标准就是项目是否达到了预期的目标。终结性评估关注项目的即时、中期和长期影响。即时影响评估主要考察与初始选择政策相关的社会人口统计特征，以及奖学金生在学体验。个人能力变化和与奖学金提供国之间建立的联系/网络是项目实施短中期的结果。奖学金生在项目结束后的就业轨迹及其为所在机构、部门以及为捐助国与所在国之间关系发展所做的贡献，是中长期影响评估关注的主要问题。英联邦奖学金委员会在2014年的一份有关国际高等教育奖学金项目评估研究方法论的报告中指出，大多数的国际高等教育奖学金项目评估是在事后所做的评估，是通过回描奖学金生在项目结束后的经历来评估项目所带来的影响。[8]4

(二)评估方法

通过回描奖学金生在奖学金项目结束后的职业轨迹来评估项目的结果和影响的跟踪研究，是奖学金项目事后评估的典型方法，数据搜集方式包括自我报告、利益相关者访谈和文献分析。几乎所有的奖学金项目评估都会做某种毕业生跟踪研究，要么作为一个单独的项目事后评估，要么作为一项长期研究的一部分。一般而言，跟踪研究从收集奖学金生学位获得等方面的时间序列数据以测量奖学金项目输出开始。这些数据进而按照性别、国家/地区、部门/学科等进行细化分解。国际高等教育奖学金项目性质特殊，所以在国际高等教育奖学金项目评估中，项目的结果不仅包括奖学金生个体的变化(如结业率、回国率、知识与技能的提升、职务晋升等)，以及个体变化给所在的机构，乃至国家所带来的发展能力上的改变，还会涉及奖学金生对项目的满意度，以及奖学金生与奖学金提供国之间的后续联系等。如果侧重于把国际高等教育奖学金项目视为国际发展援助的一种形式，那么项目评估就会更关注奖学金生个体变化及其对所在机构、部门乃至整个国家发展的影响；如果侧重于把国际高等教育奖学金项目视为公共外交政策工具，那么项目评估就会更关注奖学金生的就学体验与满意度，奖学金生与奖学金提供国的个体与机构之间所建立的联系，以及他们在两国关系发展中所发挥的作用等。

(三)评估框架

英国英联邦奖学金委员会在一项研究中认为，当前国际高等教育奖学金项目评估中最常见的概念框架是柯克帕特里克评估模式(Kirkpatrick’s model)。这一结论也得到了其他学者的支持。[8]

美国学者唐纳德·柯克帕特里克于1959年提出了四层评估框架。这四个层次分别是：(1)反应：测量受训人员/奖学金生对培训的满意程度；(2)学习：测量受训人员/奖学金生经过培训后知识或能力的增长程度；(3)行为：测量体现在工作绩效上的行为和能力的提高程度；(4)结果：测量因为奖学金生的表现对制度环境的影响。

柯克帕特里克模式深受欢迎，主要是因为简洁，特别是因为它以一种系统的方式解决了培训评估问题。然而，柯克帕特里克评估模式简洁的特点也是其受到批评的原因之一。在批评者看来，四级评估框架过于简单，不仅没有解决知识在工作场所的转移问题，没有考虑可能影响培训的个人和组织因素，而且四个层面之间甚至没有像柯克帕特里克所含蓄认为的那样存在线性因果关系。许多批评者提出了自己的评估模式，然而大部分“万变不离其宗”，实际上仍是柯克帕特里克模式的修改版。[9]22因此，柯克帕特里克评估模式被奉为“评估圣经”。

三、项目评估实践存在的问题

尽管当前越来越多的国际高等教育奖学金项目已将评估视为常规性的工作，但不容否认，评估实践仍处于发展之中，存在一些影响评估结论信度和效度的问题。

(一)缺乏反事实分析

一些国际高等教育奖学金项目评估研究者认为，项目评估必须对目标群体中奖学金受助者与非受助者、奖学金受助者受助前后的情况进行比较。这在评估设计中体现为反事实分析(counterfactual analysis)，也就是说，“如果没有这个奖学金项目会发生什么样的结果？”马特·马维尔博士认为，这个问题有三个主要变式：“奖学金受助者比非受助者在与政策目标相关的结果上表现更好吗？”“整体而言，这个奖学金项目比其他类似的项目更好或更糟吗？”“与将可得资源用于目标相同的其他干预相比，这个奖学金项目产生更好的结果了吗？”在进行反事实分析的国际高等教育奖学金项目评估中，绝大多数回答了第一个问题，但是这并不意味着国际高等教育奖学金项目评估广泛做了反事实分析。[8]22

不过，在实践层面上，设计有效的反事实分析面临两个挑战：一是设立一个适宜的比较组。这个比较组可以是奖学金非受助者(申请了奖学金但是最终没有受助)，也可以是奖学金受助者个人。如果非受助者和受助者之间没有充分匹配，那么反事实分析就可能陷入选择性偏差和缺乏效度的窘境；而且，非受助者不能像在临床研究中那样随机选择，而要确保他们没有参与其他奖学金项目，或者受奖学金项目的影响。二是时间与资金等方面的资源限制。要对非受助者进行与受助者相同的长期跟踪调查，这意味着要增加近一倍的资源投入。因此，在国际高等教育奖学金项目评估中，任何类型的反事实分析都是不同寻常的。

(二)忽视因果关系的复杂性

在国际高等教育奖学金项目评估中，评估者往往倾向于将奖学金项目结束后所发生的结果归因于项目的活动，这是社会政策及项目评估中普遍存在的一个倾向。但是研究者批评这种简单的、直接的归因方式。在他们看来，检验项目的直接结果是比较容易的，也是比较普遍的，但是国际高等教育奖学金项目往往还具有在机构和系统中产生催化作用的明确目标，要找到一个能对奖学金项目所发挥的系统性影响进行详实、可靠的评估工具并不容易，这不仅是因为影响的显现常常需要在奖学金项目结束后较长的时间，而且在这样一个较长的时间里，导致这种变化的因素又是多元的、复杂的。正如拜恩(Byrne)所指出的，在历时相当长的复杂社会项目中，将结果归因于某种干预或某一项目的尝试可能会遭遇严重的理论和实践上的困难。[10]

因此，采用“促成分析法”(contribution analysis)比采用“归因分析法”(attribution analysis)更为科学和严谨。促成分析承认复杂性和多重影响，运用各种方法理解项目的运作，包括什么项目在起作用，哪一部分在起作用，为什么能起作用，在怎样的背景下起作用。斯特恩(Stern)等学者认为，“‘促成’原因这个概念承认，效果是由多个原因同时引起的，对于影响来说，其中的任何一个或许都不是必然的、充分的。”[11]的确，许多项目的目的是要让奖学金项目发挥催化剂的作用，从而充分利用现有条件，促成变革，而不是着眼于其直接结果。

(三)缺乏基线数据

国际高等教育奖学金项目是一种长期的、复杂的政策项目。一些国际高等教育奖学金项目的设立已有相当长的历史。同时，奖学金项目对个人、机构和系统所发生的结果与影响，只有在时间的流逝中才会逐渐显现出来，并得以衡量。因此，一个奖学金项目的评估往往涉及项目发生之前和项目结束之后期间10～15年数据的采集。然而，评估设计直到最近才被纳入奖学金项目规划中，换而言之，很多项目设立以后并没有做过共时或定期的评估。这也是研究者对现有国际高等教育奖学金项目评估多有诟病的地方，即目前我们所能够看到的评估报告多为事后即时评估，而属于纵向评估(longitudinal evaluation)的数量很少。也正因如此，一些评估报告缺少用于比较、说明影响与变化的基线数据，而基线数据的缺乏是开展评估研究一个极为不利的因素。

从这个角度讲，同时运用纵向评估和共时评估(concurrent evaluation)比单纯进行事后评估要更为科学，因为它们能更好地在方法层面处理项目目标变化以及说明产出结果等问题。“除了有益于测量和比较之外，纵向评估设计具有的优势是，数据是在奖学金周期内，而不是回顾性采集的，这使得基于证据的决策变得更为容易。”[3]不过，成本高是这种方法的主要缺点。因为从技术角度看，收集纵向数据需要维护一个不断更新的、对毕业生进行跟踪的总数据库。

四、中国开展国际高等教育奖学金项目情况

在全球化背景下，国际发展援助中的国际高等教育奖学金项目投入呈增长趋势，这一点在双边援助中显得尤为突出。

进入21世纪以来，随着综合国力的快速提升，中国对外援助额呈现前所未有的高增长，占全球比重不断提高，这一方面体现了中国对对外援助作为国际战略投资与外交战略抓手的重视，另一方面也体现了中国主动担当国际发展责任的承诺。国际发展援助形式多样。学者胡鞍钢等人认为，“人力资本投资应当成为国际发展援助的重中之重。对人投资是一本万利的事业，也是中国与世界各国特别是南方国家最好的跨国桥梁，能起到民间大使的作用。因此，对人力资本投资的投入多多益善”,同时他们建议在人力资本投资中，首先应扩大国际奖学金规模。[12]从中国政府对外援助的结构，以及所提供的奖学金规模的变化趋势来看，可以说这符合学界的政策建议。

以中非合作论坛框架下的对非教育援助为例，在2000年的中非合作论坛首届部长级会议上，中国政府就承诺进一步增加非洲国家来华留学人员奖学金名额，并设立“非洲人力资源开发基金”，帮助非洲国家培训各类专业人才。根据2006年的《中非合作论坛北京行动计划(2007—2009年)》，中国政府决定在2009年之前，向非洲国家提供中国政府奖学金的名额由每年的2 000人次增加到4 000人次。在2009年中非合作论坛第四届部长级会议上，中国政府又宣布，到2012年向非洲提供的奖学金名额增至5 500名。根据2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会暨第六届部长级会议通过的《约翰内斯堡行动计划》，中国政府承诺向非洲国家提供3万个政府奖学金名额。在今年召开的中非合作论坛北京峰会暨第七届部长级会议上，中国政府又决定“中方将实施头雁计划，为非洲培训1 000名精英人才，为非洲提供5万个中国政府奖学金名额，为非洲提供5万个研修培训名额，为非洲培养更多各领域专业人才”。

不过，与美国、英国、澳大利亚等国的国际高等教育奖学金项目评估逐渐常规化、制度化，并吸引越来越多的学者涉足其中相比，我国在国际高等教育奖学金项目评估实践以及理论与方法的研究上明显滞后，国际高等教育奖学金项目评估仍显得较为封闭。项目管理者和实施者当前的主要工作仍局限于国际奖学金生的招收和培养上，还没有足够的精力开展项目绩效评估，现有评估基本上限于即时评估与项目实施者的自我报告。从项目管理体制来看，中国的国际高等教育奖学金项目还未建立针对国际奖学金生的校友跟踪系统与定期评估制度，缺少对项目影响的长期跟踪研究和独立评估。此外，中国政府公开的国际高等教育奖学金项目信息相当有限、笼统。而上述现状又制约了国内学者对这一领域进行研究。因此，现有的国际高等教育奖学金项目研究多局限于政策分析、奖学金生的管理与在学体验研究，系统的项目评估研究难以开展。项目数据难以获取，项目评估实践不开放，这也阻碍了学者对于项目评估理论与方法的探讨。有学者在做中国政府奖学金项目效果研究时发现，“尽管有50多年的历史和大量中国政府奖学金获得者，但是检查奖学金是否有益于受助者的系统研究却几乎没有”。[13]

五、结 语

如其他项目评估一样，开展国际高等教育奖学金项目评估是十分必要的。它可以检视项目投入是否实现目标，是否物有所值，并依据评估结果及时调整项目政策，改进项目管理，从而使项目本身始终处于健动的状态。同时借助项目评估过程以及为此所建立的校友跟踪系统， 可以巩固中国与国际奖学金生之间的关系网络，使项目本身的积极影响得以不断延续，从而充分发挥项目的公共外交功能。

国际高等教育奖学金项目评估也是一项系统性的复杂工作，涉及国际奖学金生、项目管理者、奖学金生培养单位、国际奖学金生所在国、国际奖学金生就业单位等利益相关者，覆盖不同国家和地区，时间跨度大，因此评估工作离不开一个支持性的环境和灵敏的系统。随着我国国际高等教育奖学金项目规模的不断扩大，项目的管理者应该高度重视项目评估，将项目评估纳入项目战略规划，完善项目评估制度，与项目实施者——国际奖学金生培养单位共同探索行之有效的项目评估机制，特别是要建设好奖学金生数据库，以及奖学金生跟踪系统。推进我国国际高等教育奖学金项目评估，还需要打破当前国际高等教育奖学金项目管理的封闭状态。项目的管理者和实施者应该考虑实施第三方评估，吸收学者参与项目评估，从而改进项目评估实践，提升项目设计的科学性和项目实施的有效性。[14]从大环境来说，建立一个更加开放的评估体系是可能的、必要的。党的十八大以来，中国政府提出全面参与全球治理，公开承诺并支持联合国2030可持续发展议程，这使得中国大力扩大国际发展援助名正言顺。另外，提高我国国际援助信息的可获取性，将有助于更加突出我国对世界发展援助的显著贡献。[12]