绿色增长下的扶贫政策取向——国外近期文献综述

李秀芬，王 杨

(1.西北民族大学 管理学院，甘肃 兰州 730124；2.兰州大学 经济学院，甘肃 兰州 730030；3.兰州财经大学 外国语学院 ，甘肃 兰州 730000)

一、引言

贫困人口往往在生态遭受破坏和自然资源退化过程中成为主要的受害者。因为大多数贫困人口的生计主要依赖于农业，其经济活动更易受生态和气候条件的影响。即使居住在城市，面对拥挤、污染、供水和卫生设施不足，贫困人口由于缺乏健康、民生安全等方面的保障，也更容易受到侵害。此外，由于缺乏足够的资源投资于适当和有利可图的经济活动来维持生计，贫困人口很难适应不断变化的外部环境。

社会经济发展和扶贫资金的投入有利于减轻生态恶化对贫困人口的不利影响，并为他们提供相应的资源来应对环境压力。虽然减贫成效在地域、部门和结构上存在着相当大的差异，但是经济增长仍然是培养可行能力[1]和推动大规模减贫计划的关键要素[2]。相关研究表明，经济增长可以显著增强应对气候变化的能力。例如，Dell et al.[3]通过一组50年间跨国数据的时间序列分析，发现在贫困国家经济增长率的下降与气温升高有关，而这种相关性在富裕国家并不显著。Raddatz[4]的研究显示，低收入国家人均国内生产总值的大幅下降主要来自于自然灾害，这种下降幅度通常是富裕国家的四倍。Noy[5]的研究显示，拥有较高的人均GDP、较好的管理体制和人口发展指标有助于降低自然灾害造成的损失。Fomby et al.[6]也发现，虽然难以对引起经济动荡的灾害类型进行精确刻画，但是灾害给农业和非农业同样都带来了损失。

气候和其他生态变化的压力在未来几十年中，将对于贫困地区的经济增长前景产生重要影响[7]。气候条件的变化将会改变农业的平均收益并增加其不稳定性。此外，极端天气事件的增加会影响到生产性资本的积累，尤其对于经济活动潜在性回报波动较大的地区。此外，这些影响还有可能加速生态资本呈多种形式的耗费，增加由于疾病和水资源缺乏对健康的威胁。土壤、森林、渔业、淡水等资源的枯竭反映着经济生产潜力在持续亏损。空气和水资源的污染在很多地区给健康带来了沉重负担，应对产出下降和稀缺性资源的缺乏也正在转变为为治疗各种与污染有关疾病的努力。这些外部性问题很难被充分内化到由受到侵害的贫困人群来参与决策，然而这些问题必定会对经济增长与增长收益的分配带来潜在影响。

在试图解决上述矛盾的研究中，有一种观点被认为可以在保护生态的前提下，同时赢得经济充分增长的机会，即“绿色”增长[8]。从扶贫的政策取向看，这一观点尤具吸引力。因为绿色增长既保留了贫困地区实现经济增长的可能性，又促使贫困人口在承担生态风险方面保有一定的动力。此外，由于生态破坏后果的有偏性，绿色增长还有可能帮助贫困人口改善在付出生态成本后的经济成长轨迹。

然而，由于经济增长与减贫之间存在非均衡性，不是所有给予生态最大关注的经济增长的努力一定能最大限度地减少贫困。本文综述了目前国外在绿色增长方面的研究成果，包括绿色增长政策的核心维度、机制障碍以及关注要素。在此基础上，本文试图对中国当前的扶贫政策取向提供参考。

二、绿色增长政策的机制障碍

从理论上讲，可以通过绿色增长使贫困人口受益。例如，确保贫困人口生计的负面成本能够被适当内化。虽然这很有可能减少收入和GDP的增长，但可能会使增长模式随着实际收入的增加带来劳动力需求的快速增长，也可能促进从农业向其他产业的结构转变，还可能推动易地扶贫。这些措施反映了用于评估各种绿色增长对贫困人口影响的四个核心维度[9]：第一，效率的提高，从而通过内化外部性为贫困人口提供潜在福利；第二，绿色增长的方式有助于通过就业增长来减少贫困(即绿色的劳动需求成长性)；第三，绿色生计在部门转型维度上的增长，它允许贫困人口转移到更高回报的生计领域；最后，绿色增长的空间联通性和流动性，提供了迁移机会并推动了地区间的联系。如果从上述四个核心维度进行考量，就会发现一些所谓“绿色增长”政策的扶贫成效缺乏积极性(甚至是消极的)，而对其有效性评估也有失偏颇(如仅是关注于“绿色”或增长前景的其中一个方面)。

虽然在理论上，绿色增长政策可能用于提高效率的收益能够弥补受损者的损失，但这并不意味着贫困人口一定能从中获益，因为有利于贫困人口的收益再分配机制一般难以自发产生。

大多数生态与贫困之间的关联性分析都集中于家庭和社区生活的微观层面。经典的分析框架是：家庭被视为各种要素(如资金、实物资本、人力资本、生态资本等)的提供者；市场通过组合这些要素使要素提供者获得利益和谋生的机会；所有权和使用权在这一过程中并不总是明晰的(因为资金、实物或人力资本通常容易界定产权，而生态资本的权利却不总是清晰的，至少具有私有、公共或不确定权利的争议)。此外，使用生态资本往往还涉及到外部性问题，研究侧重于如何克服市场失灵进而提高经济效率方面(如按照帕累托最优的原则来优化资源配置)。

(一)就业、部门与空间维度

就业、部门与空间维度是影响扶贫成效的主要因素。它们之间的关系可以被表述为：一方面大多数贫困人口生活在农村，从事较低生产效率和收入的农业劳动；另一方面，越来越多的贫困人口涌入城市，从事低收入工作或者简单的自我雇佣活动。由于缺乏财富积累和正规保障，这些贫困人口的生计风险很高。这种生计风险又直接关联到生态风险，特别是环境变化的压力。然而，在加入部门和空间维度变迁的条件下，随着贫困人口对农业的依赖度下降，产业结构和部门的变迁开始体现为显著的空间维度。城市化进程在大规模扶贫中发挥着常效作用，这一过程同样带来了福利的增加。有效的扶贫措施还可以存在于其他空间维度。例如，可以预见，未来人口将更加集中于交通便利地区，生态恶劣地区的人口将显著减少，从而有利于农产品以较低的成本得到流转。但是，上述转变仅是一种自发性的过程。贫困人口凭借其有限的资本积累也仅能从事简单劳动，本身却无法成为推动经济增长和转型的引擎。此外，即使在总体经济较快增长的情况下，这种自发性过程仍然充满了风险，因为与这种变化相适应的部门和空间维度的变迁，在很大程度上取决于劳动者的可行能力[10]。

(二)市场失灵

不恰当的要素组合可能导致低增长和高贫困的双重“陷阱”[11]，这主要来自于市场失灵。第一种来自于信贷市场。由于信贷市场往往需要提供抵押品，如果对贫困人口的替代生计性信贷设置一定的资本门槛，那么大部分贫困人口势必被限制在低回报生计区[12]。第二种来自于抵御风险能力。贫困人口由于缺乏抵御风险的能力，所以常被诱导去选择倾向于安全性的投资组合，从而限制了在回报较高的生计方面的投资[13]。一旦发生经济动荡，之前较低的收益积累不足以抵御风险，脱贫人口将会重新返贫。第三种来自于空间外部性。区位和集聚效应是获得规模报酬递增的两大基本要素[14]。如果发展受到空间特征的限制，贫困人口将难以脱贫。虽然易地迁移是一种克服缺陷的有效方法，但是在上述两种市场失灵的交互作用下，迁移成本会很高[15]。

三、绿色增长政策的关注要素

绿色增长下的扶贫政策取向不仅关系到贫困人口当前的资本和生计，而且还需要考虑部门和空间纬度的动态变化。如果从生态成本定价来考虑，不但需要评估经济增长对贫困人口直接资产价值的影响，更需要评估来自于部门、空间维度和其他动态要素的交互变化。

(一)生态资源定价和监管

生态资源定价(如燃料和水)能够更贴近地反映整个社会的生产和所耗费的机会成本。由于富裕人口可能使用了更多的生态资源，所以他们在此方面的花费要比贫困人口多。然而，对贫困人口福利的影响更适合用于评估生态资源的定价，因为此种消费占贫困人口总消费的比例更高[16]。理论上，提高产出效率后的收益能够被用于对贫困人口损失的补偿。然而，在实践中无论采用何种定价模式，绿色增长战略在制定中必然遵循着一个基本原则：如果没有生态补偿机制，贫困人口的利益必将受到损害，所以必须将生态资本的影子价格明确地作为弥补贫困人口损失的实际收入。

对于生态资源的监管与上述定价问题类似。虽然富裕人口可以通过私人出资改善居住环境，但这种改善是否符合贫困人口的利益，仍需要对生态改善的后果进行评估。在一般情况下，作为绿色增长战略中的监管机制，将决定贫困人口能够在多大程度上受益。此外，监管的倾向性对其后果同样有重要影响。例如，严格的规划限制使得企业被禁止在商业区和住宅区附近建立工厂。然而，如果贫困人口只能居住在未被监管的边缘地区，他们将会受到周边工厂的侵害[17]。

作为要素供给者，贫困人口的收入也同样依赖于生态资本。对生态资本的监管或定价影响着贫困人口生产和工作机会。许多贫困人口直接使用生态资本获得收益(如从事农业或渔业)。然而，严格的长期生态资本监管政策倾向可能使财富的分配远离贫困人口[18]。贫困人口也可能受雇于那些对生态资本有很强依赖性的企业。如果所使用的生态资本成本上升，那么企业会倾向于采用生态资本密集度较低的生产过程或使用其他替代性生产要素。虽然这些影响的大小还取决于生态资本与其他资本要素间的可替代程度，但是贫困人口很难在同技术工人的竞争中胜出。

对贫困人口而言，短期内，关键是在“新”的增长轨迹中对低技术劳动的需求强度。然而，行业的先进往往需要体现在更高效率的生产方式，从而导致对人力和物质资本更高强度和复杂性的技术要求，而不再是劳动密集型的生产方式。在此情况下，明确评估环保性生产的替代技术将成为关键，维持较长时期的增长效率和能力用于判别绿色增长是无效的。在通常情况下，一种政策是否有利于保持劳动密集型并内化生态成本，在初期(甚至在增长过程中)是难以判断的，它取决于众多调整因素和技术部门内部以及跨部门的产出份额[19]。如果对劳动的需求强度不能被维持，劳动密集型产业的下降会减缓对农业劳动力的吸收。

(二)低碳能源投资

有研究认为投资于低碳能源产业会大大提高就业率。例如，Engel et al.[20]比较了生产各种能源(包括石油、天然气、煤炭、核能、太阳能、地热、生物量)所耗费的劳动强度的数据，认为生产低碳能源所需的劳动强度高于生产煤炭或天然气。更高劳动强度意味着，如果将资源投入转向低碳能源领域，在相同的能源供给条件下将创造出更多的就业机会。然而，这种观点成立的前提是需要保持燃料成本的稳定性。虽然可以通过补贴，以确保能源成本不受影响，但是在多数情况下，仍需要在减少贫困和生产绿色能源之间进行权衡[21]。

(三)适应性投资

与“绿色”相适应的以及增强其他适应性能力的投资，主要是为极端事件提供更多的抵御风险能力。在受到极端事件潜在影响的贫困地区，适应性投资在很大程度上应侧重于增加当地的粮食安全和自给自足。此外，促进抗旱或耐碱性作物的使用也可能是明智的政策，虽然可能减少平均回报[22-23])。然而，由于这种适应性投资也有机会成本，作为一个扶贫的动态过程，对于干旱多发地区的农业适应性投资可能缺乏经济效率[17]。如果适应性投资没有经过仔细权衡，贫困人口只可能被困在低价值的生计区间。同时，应当强调适应性投资的关注领域。例如，许多贫困人口的房子没有合法的所有权，依靠大型基础设施投资保护他们是不明智的，因为这些边缘地区并不是城市居住区。适宜的城市移民政策需要专门设计敏感区的搬迁策略，以确保贫困人口不被陷入贫困陷阱。

四、结论与建议

生态变化对贫困人口的影响是非均衡的，而增长是减少贫困的关键。贫困人口由于历史原因和机制障碍，长期处于低回报生计区域。绿色增长必须在维持扶贫所需增长的同时并确保生态成本内部化。绿色增长对贫困人口也可能带来负面影响：一方面，贫困人口作为消费者，由于存在着生态定价和监管方面的偏好风险，很难由此获得收益；另一方面，贫困人口作为供给者，只能依靠绿色增长对低端劳动力资源的吸纳强度。虽然低碳能源生产可能是劳动密集型的，但补贴和公共投资所需的规模可能挤出更多的用于亲贫的资源消耗。其他生态敏感性投资，也使贫困地区可能面临低收入困境和丧失与快速增长领域关联的机会。在农村地区，这些投资可能会导致贫困人口受囿于低回报和低风险的生计。在城市规划中，生态恢复计划往往被用于针对最重要的经济资产，而贫困人口可能长期被边缘化。

本文认为，中国作为最大的发展中国家，正在经历巨大的生态变化，而这一过程在短期内难以逆转。贫困人口由于其生计对用于谋生的生态资本的依赖度很高，所以更有可能在其资源匮乏和投资适应度下降的情况下深受影响。诚然，经济增长是任何大规模减贫的关键。手工劳动、农业占GDP的比例在人口流动和城市化过程中份额的下降是经济成长进入大量消费阶段的基本特征。然而，如果比照减贫对于农业、贸易、技术、基础设施和城市发展的敏感度可能会发现，一些所谓的绿色增长设想可能并不一定有利于贫困人口。要求贫困人口在承担保护生态的义务的同时，还要维持较高的增长效率几乎难以实现。

中国扶贫的整体战略要求到2020年要彻底消除贫困。如果将当前和今后一段时期称之为“后贫困”时期，那么绿色增长需要就其减贫能力进行权衡。对这一问题，政府同样存在较大的忧虑，这由近期在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中同时通过了“脱贫攻坚”“教育脱贫”“生态环境保护”三个补“短板”的规划就可见一斑。从社会学和经济学的角度考量，以单纯收入增长为导向的扶贫政策将不再符合后贫困时期的绿色增长趋势。如何将上述三个短板结合起来考查，虽然减少贫困人口数量仍然是当前最重要的任务之一，但是如果不将新的评价机制作为评估减贫成效的关键(例如建立“第三方”评价体系)，就不能确保绿色增长下扶贫成效的切实有效性。特别需要明确的是，扶贫作为一种强有力的增加当前贫困人口应对生态变化风险能力的重要政策举措，贫困人口不应该被要求承担过多的改善生态环境的成本，而全面推行合理、合法、合规的生态补偿政策将成为两者协同的关键。

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