公共政策视角下“国培计划”的愿景、变迁及其特征分析

程明喜，马云鹏

（东北师范大学教育学部，吉林 长春 130022）

公共政策是以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。[1]制定和执行公共政策的主体是公共权力机构。公共政策是一定历史条件下的产物，是价值选择的结果。政策的本质属性是政策制定者价值取向的政治性表达。[2]2010年由教育部、财政部决定施行的“中小学教师国家级培训计划”（简称“国培计划”）具有公共政策的三个重要特性：公共性、问题性和动态过程性。运用公共政策视角分析“国培计划”，能够在很大程度上阐释政策变迁和未来走向。同时，通过对政策的总体目标、价值取向、政策变迁、政策特征与调整趋势的分析，提升培训实施主体对“国培计划”政策的认知，避免因政策理解上的偏差导致的培训实施上的误区。

一、“国培计划”的政策愿景

（一）“国培计划”的政策目标

“国培计划”是新中国成立以来由国家主导的最大规模的以中小学、幼儿园教师为主要对象的培训工程。由于“国培计划”具有覆盖范围广、对象规模大、项目类别多、持续时间长、参与主体多元等特点，使得该计划的推进必然成为一个基于预定目标的不断发现问题、解决问题和自我完善的过程。国家有关部门作为“国培计划”政策制定与执行的公共权力机构，必然要通过政策调整、标准制定和工作路线图规划等举措，为“国培计划”顺利推进做顶层设计、宏观调控与过程指导。

“国培计划”施行的政策文本依据主要有《教育部财政部关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》（教师〔2010〕4 号）〔以下简称《通知》（2010）〕和做好年度“国培计划”实施工作的系列通知以及相关标准、意见等。分析如上政策文本发现，“国培计划”政策目标主要体现为以下四方面：首先，体现为“促进教师专业发展、提升教师队伍质量”。这一政策总目标统领并贯穿“国培计划”各政策文本，表明了“国培计划”政策制定主体的立场和方向，也表明了教师培训的宗旨。其次，体现为对全国范围内开展教师全员培训的“示范引领”。通过骨干教师培养、培训模式创新和培训师资的培养，实现培养“种子”、搭建“模子”和探索“路子”，为全国范围内的中小学教师培训提供经验与支持，为“省培”“市培”“县区级培训”和“校本培训”做出示范。再次，体现为“雪中送炭”。“国培计划”以支持我国中西部23个省份农村教师培训为重点，助力农村教师专业能力提升，体现了政策目标对农村教育、农村教师的倾斜。最后，体现为“促进改革”，主要包括两个层面：第一，促进教师教育改革，推动高等师范院校面向基础教育，服务基础教育；第二，通过教师专业能力提升，促进与深化基础教育课程教学改革。

（二）“国培计划”的政策取向

“价值取向直接影响甚至决定着公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此，价值标准和取向的确认和选择是公共政策的决定性因素之一。”[3]在公共政策学中，以效率为追求目标的功利主义原则与公平原则是现代公共政策最基本的两种价值选择。[4]“国培计划”相关政策文本作为规定、指导、管理与评估教师培训活动的公共政策，从政策取向而言具有价值上的合理性：总体上，政策的导向是保障每个农村教师都有机会接受专业的教师培训并得到专业发展的机会。具体在“国培计划”政策文本分析中，发现从政策导向、培训目标、培训过程、培训课程等四方面凸显价值标准与取向，体现教师培训的“国家意志”。

1.政策导向：促进教育公平取向

政策的制定与实施是利益再分配、再平衡的过程；政策实施成效中最常见的评价方法包括弱者优先受益评价。“国培计划”政策导向就是要明确“国培计划”政策以谁的利益为取向，要表达的是国家立场，是现阶段国家在对东部与西部、城市与农村、骨干与普通教师培训对象群体综合考虑后做出的价值排序。目前，我国农村教师群体参与政策讨论、维护自身利益的意识与能力较低，他们更多的时候是公共政策的坐等者和消费者。客观上说，教师的教育不公平感主要体现在我国教育政策的区别对待上，特别是区别对待城乡、地区和阶层，实行城市偏向、东部偏向、精英偏向的教育政策。“国培计划”第一份通知文件就表明了政策导向：“中央实施‘国培计划’旨在发挥示范引领、‘雪中送炭’和促进改革的作用”。培训政策对象主要是我国中西部23个省份的农村中小学幼儿园校长和教师。“国培计划”面向、聚焦、重点倾斜农村教师的政策导向，是新时期国家倡导教育公平背景下做出的有意的、正确的选择。对农村教师来说，从“起点处的培训机会获得”到“过程中的培训质量”再到“终点的教师能力提升与专业发展”，在“国培计划”促进教育公平取向下，将农村教师放到了教师培训的正中央。

2.培训目标：专业发展取向

教师专业发展是教师作为专业人员通过接受专业训练和自主学习，在专业知识和技能、专业精神和操守等方面获得不断更新和完善的过程。分析“国培计划”政策文本发现，“国培计划”政策对教师专业发展的观照体现在以下三方面：第一，遵循教师专业成长规律和成人学习规律，按照学段、学科研制各种标准；依据岗位角色和教师专业发展阶段，分设培训项目、设计课程方案，选择培训模式与方式，凸显培训的专业性。第二，强调教师专业发展自觉与自为，通过培训模式与方式的创新，唤醒教师专业发展的主体意识，鼓励教师主体参与，形成教师基于岗位需求与个人专业发展需求的混合式学习方式。第三，在专业知识、专业能力与专业情意框架下，强调基于技能训练的教学能力提高以及教学情意的提升，进而实现专业结构的更新与完善，达到促进教师专业发展的目的。

简而言之，《水浒传》批评本中不乏佳作，然见微知著，统领全局者却屈指可数。前有金圣叹才子书，今有鲍鹏山批评本，对于试图接触《水浒传》的读者来说，此二者不可不读。然金圣叹之文字与今相隔三百余年，初读者不免隔阂。或有新人，需寻得一路径，鲍鹏山批评本当真是不二之选。

3.培训过程：专业标准取向

教师培训是一项专业性极强的工作，中小学教师培训政策需要关注如何通过实现专业化的培训而为教师提供有效的、可持续的学习服务与学习支持，进而达到解决问题、提升能力、改善素质的目的。[5]现实情况是：“教师培训研究很薄弱，导致为教师培训工作提供的教师培训知识欠缺；教师培训的专业化水平亟须提高……”[6]。教师培训的理想与现实的矛盾，加速了教师培训专业化进程，国家通过政策文件的印发，特别是培训相关标准的研制与施行，规范、指导“国培计划”的实施。2012年，教育部相继印发《教师专业标准》（含幼儿园、小学、初中），对合格的中小学幼儿园教师应具备的专业素质提出了基本要求，为教师培训培养怎样的教师做了具体的规定；同年研制的《“国培计划”课程标准（试行）》为课程设计与方案研制提供了重要依据。2017年11月，教育部办公厅又印发了《中小学幼儿园教师培训课程指导标准》（包括义务教育语文、数学和化学三个学科）（以下简称《指导标准》）。《指导标准》从师德修养、学科教学、班级管理、学习与发展四个维度建立完善标准体系，规范和指导分类、分科、分层实施“国培计划”和五年一周期的教师全员培训工作。

4.培训课程：实践取向

教师培训是以向教师提供课程的方式来实现教师从观念到行为的改变的。教师培训课程“只有着眼于有价值的现实问题及问题的解决，才能够有效地满足参训教师的培训需求，才能够促使参训教师培训后行为的发生与改变，才能够真正地促进教师的专业成长”[7]。进一步，只有让教师置身熟悉的教学情境，将舍恩（Donald A.Schon）提出的“在行动中反思（reflective in action）”和“对行动的反思（reflective on action）”[8]这一理念贯穿于课程实施的全过程，才能真正培养“反思性实践者”。“国培计划”政策突出强调以实践为取向，以问题为中心，以案例为载体，基于真实教学现场开展教师培训。强调教师在实践观摩与教学实操中唤醒经验、激活思维与行为改进，促进教学实践力与反思力的提升。

二、“国培计划”的政策变迁逻辑

“国培计划”政策的制定与调整，是国家有关权力机构思想、意志、价值观念的动态反映；是在“国培计划”政策执行过程中，参与主体多方互动的结果；也是政策的“自上而下”和实践的“自下而上”双向互动的结果。政策调整过程，有主动的政策自身调节，也有被动地回应实践之需。要对“国培计划”政策的变迁逻辑有一个宏观的了解，就要厘清“国培计划”政策制定与实施的过程；清晰政策制定与调整的内容；考察政策调整与变迁的动因。

从2010年起至2017年末，以标志性政策文件发布为依据，可将“国培计划”实施划为四个阶段，四阶段的相关政策多向兼顾、前后衔接、互为补充，作为政策系统，在“国培计划”施行中发挥了整体功能。

（一）“国培计划”启动与定位期（2010—2011年）——政策定位与框架搭建

2010年6月，《通知》（2010）作为首份下发的“国培计划”文件，对“国培计划”实施的背景、目的、任务、重点等进行了详尽说明，从精心筹划、精心组织，创新模式、务求实效，竞争择优、确保质量，整合力量、共享资源四个方面对“国培计划”的实施做了总体要求和部署，同时也对“国培计划”培训项目的组织管理进行了明确规定。[9]2011年6月，《教育部办公厅财政部办公厅关于做好2011年“中小学教师国家级培训计划”实施工作的通知》（教师厅[2011]2号）印发，延续了《通知》（2010）的基本文件精神与内容。2011年9月，《教育部财政部关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》（教师〔2011〕5号）发布，至此，“国培计划”三大类项目包括“示范性项目、中西部项目和幼师国培项目”基本确定。

这一时期的系列《通知》文件作为“国培计划”实施的主要政策依据和行动指南，阐明的是“国培计划”为了谁、做什么、怎么做、谁来做、做得怎么样的系列问题。其重点在于项目的整体规划和实施方案的精心研制，起到了为“国培计划”定向、定位、定时、定量、定规的作用。为接下来“国培计划”系列政策的制定与调整奠定了基础框架。

（二）“国培计划”规范与调试期（2012—2013年）——政策强化与调整

2012—2013年，在三个《教师专业标准》和《“国培计划”课程标准（试行）》以及《意见》的规范下，“国培计划”得以在启动两年后，及时总结成绩与不足，针对项目运行中的问题，及时规范与调试，对“国培计划”健康推进起到了强化与巩固的作用。

（三）“国培计划”稳定与发展期（2014年）——政策平稳运行与深化改革

“国培计划”经过2010—2013四年两个阶段的运行，项目类别与子项目设置框架基本稳定；培训目标与任务、培训内容与方式、培训管理与评估要求基本得到认同；培训院校机构、培训团队、培训课程资源、培训体系初见规模。2014年“国培计划”在延续成形经验的基础上，深入执行《意见》，深化培训模式与方式改革，并适当增加新的培训项目。对这一阶段核心的政策文件是《通知》（2014）（教师厅〔2014〕1号），分析发现，2014年“国培计划”示范性项目由上一年度的8个子项目增加至12个，12个项目归为四大类，每一类都有一个创新点。如第一类为综合改革项目，提出“跨年度、分阶段连续递进式培训”；第二类为紧缺领域教师培训，在原有的体育、美育、特殊教育培训基础上，增加了优秀传统文化教育培训；第三类为教师网络研修，设置工作坊高端研修，试图构建网络环境下学习型教师团队，为骨干教师常态化培训做出积极探索；第四类为培训能力提升项目，努力构建基于能力测评的教师培训模式。

（四）“国培计划”改革与转向期（2015年至今）——政策转向与新的运行

“国培计划”经过了2010—2014年一个五年周期的运行，在提高农村中小学教师整体素质，保障基础教育课程改革，深化素质教育实施，尤其是创新我国中小学教师培训模式等方面取得的经验，是进一步实施“国培计划”促进教育各项事业发展的宝贵财富。

2015年6月，《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》（国办发〔2015〕43号）（简称《乡村教师支持计划》）发布，成为“国培计划”转向的重要政策导向依据。为落实《乡村教师支持计划》并继续推行“国培计划”走向深入，从2015年起，相继印发了多份重要的“国培计划”政策文件，其中《教育部财政部关于改革实施中小学幼儿园教师国家级培训计划的通知》（教师〔2015〕10号）是“国培计划”转向并进入新阶段的标志性文件。同时，2015—2017年的三份年度培训《通知》和2016年1月印发系列《培训指南》指导转向后“国培计划”各类项目的规范实施。

2015年至今，转向后的“国培计划”培训重心下移，重点聚焦乡村，全力支持中西部乡村教师、校长培训。培训主体下移，县区级教师培训机构加入到培训队伍中来；县区级名师团队打造成为培训的重点，构建县区级教师专业发展支持服务体系成为重要的培训目标。

“国培计划”运行的过程中，若干政策文件，在政策总目标的统领下，形成一个政策系统，不同阶段的政策调整总体呈现出整体性、阶段性、延续性和稳定性，在一定程度上体现了“国培计划”政策价值取向的动态平衡。

三、“国培计划”的政策特征

“国培计划”实施以来，以年度《通知》文本为政策主线，宏观调控着计划实施，通过政策内容的调整，注入新的培训理念，体现新的培训侧重，其政策调整特点及培训趋势明显。

（一）在项目设置上，分层分类同步推进，在项目调整中体现不同时期的培训任务与重点

“国培计划”先后设置“示范性项目”“中西部项目”和“幼师国培项目”。三大类项目延续至2017年保持不变，子项目根据需要适当调整。从三大类项目的关系看，“示范性项目”通过骨干教师的培养、培训课程资源的开发、培训模式方式的尝试与创新为其他两个项目的实施做出示范并提供支持。“中西部项目”和“幼师国培项目”具有普惠性质，旨在帮助中小学幼儿教师解决教学中实际问题，提高教育教学能力和专业水平。“示范性项目”中除中小学骨干教师培训、骨干教师远程培训、班主任骨干培训和紧缺薄弱学科骨干培训等几个子项目相对稳定外，很多项目设置具有短期阶段补偿性，如高中课程改革远程培训、免费师范毕业生培训、优秀传统文化教育骨干教师培训、信息技术骨干培训者专项培训等。

分层分类设置相对稳定的培训项目，且不同类别项目有不同的培训定位，充分体现了“国培计划”政策的顶层设计的系统构思，有效地指导各省完成项目规划设计与项目过程监管，有效地指导各培训项目承担院校和机构制订方案并组织培训，确保“国培计划”大规模的有序推进。

（二）在目标定位上，宏观微观分层确定，在目标设计时体现长期目标与短期目标的统一

宏观上，国家实施“国培计划”旨在发挥示范引领、“雪中送炭”和促进改革的作用。通过培训促进教师专业发展，整体提升教师队伍素质。微观目标主要指各大类和各子项目对教师改变做出的预期。示范性项目目标与中西部和幼师“国培”项目目标要求具有层次性。如示范性项目目标定位是“提高教师教育教学能力和专业水平”，具体项目目标表述主要有以下几种：“提高培训教学和组织管理能力，提升教师培训专业水平”“提升教学能力、研究能力和创新能力”“提升教师专项技能和培训能力”。中西部项目和幼师“国培”项目目标定位是“提高课堂教学能力”，具体表述还有：“将新课程理念和要求落实到教育教学中的能力”和“基本技能与专项技能”。

“国培计划”政策，做到了宏观目标与微观目标相统一，长远目标与短期目标相一致，使“国培计划”各项目形成了完整的培训目标体系，确保目标对项目的统领。

（三）在内容选择上，应然实然因需而用，基于标准、侧重实践、模块化课程是基本样态

《通知》（2012）首次在内容的选择上做出要求，强调基于培训需求调研，强调培训内容的针对性与实效性。同时，提出“按照教育部制定的‘国培计划’标准，优化课程设置，采用模块化课程设计，优选培训案例，增强培训内容的针对性和实效性”。其中“‘中西部项目’要求围绕新修订的义务教育学科课程标准，针对农村教师在课程改革中面临的主要问题进行有针对性培训”。体现了培训既满足教师的实然需求，又引领教师的应然需求。《通知》（2013）提出“进一步加大实践性培训比重，切实提高教师教学技能”。在培训内容选择上，提出“以提升教师教学技能为中心，以典型案例为载体，合理确定课程内容，开展主题式培训，实践性课程原则上不少于50%”。《通知》（2015）提出“科学诊断教师培训需求，分类、分科、分层设计递进式培训课程，以提升教师教学能力为重点，开展主题鲜明的培训。”《通知》（2016）提出“深入推进互联网+”“根据不同层次乡村教师的需求，建立培训需求‘菜单’”。《通知》（2017）提出“要注重中华优秀传统文化教育，培养‘四有’好老师，要进一步加大培训者培训技能培训力度”，对培训类课程以及跟岗培训时长做出了要求。

“国培计划”政策对培训内容选择的规定性表述，避免了课程设计与开发时的随意性，体现了国家教师培训的实践性导向。在这一导向下，“国培计划”在课程内容结构上逐渐解决了课程结构单一、课程内容拼盘、内容间缺少逻辑等问题。

（四）在模式方式上，线上线下多元混合，重问题中心、案例载体、主体参与、情境体验

培训模式与方式上，2013年，教育部发布了《意见》，《意见》和《通知》（2013）相继提出 “强化基于教学现场、走进真实课堂的培训环节”“通过现场诊断和案例教学解决实际问题”“采取跟岗培训和情境体验改进教学行为”，并进一步提出“强化培训自主性，强化学员互动参与”，特别强调营造网络学习环境，推动教师终身学习，使教师形成“网上和网下研修结合、虚拟学习和教学实践结合的混合学习”。多元混合培训与学习方式从提出起其要求一直延续至今。“国培计划”政策对培训模式与方式创新的要求，明确了基于现场、主体参与，情境体验、线上线下结合的混合式研修方式，改变了传统的以“专题讲座+案例分析”为主要方式的培训面貌，助推了教师多元混合式学习方式的形成。

四、总结与展望

对“国培计划”政策愿景、取向和特征做历史研究，从本质上来讲，就是理解过去，认识现在，把握未来。为此，回顾“国培计划”政策演进过程，揭示政策整体价值取向有重大的现实意义。2018年1月，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》发布，在教师队伍建设方面，从战略意义上提出了“强师兴国”、在指导思想上要求“遵循教育规律和教师成长发展规律”、在教师全员培训方面又进一步明确了“促进教师终身学习和专业发展”的目标和“紧密结合教育教学一线实际，组织高质量培训”的要求。在新的历史时期，展望“国培计划”的推进，它必将在终身教育理念、信息技术和教师专业化深入发展的大背景下，针对“国培计划”实施中存在的培训需求缺失、培训内容结构不合理、培训模式不完善、培训师资专业水平亟待提高和管理体制滞后等问题，通过“国培计划”政策的宏观调控和微观指导，在教师培训“社会公平取向、标准取向、专业发展取向和实践取向”之主流思想下，通过项目规划与管理、课程设计与开发、教学实施与评价，使“国培计划”规范、有序地实施，引领教师全员培训，促进教师专业发展。▲