高职院校PPP项目实施中的风险及其治理

□徐　勤

PPP（Public-Private Partnerships）即指政府和社会资本合作，通常又称公私合作、公私伙伴关系等。PPP是政府和社会力量在投资领域基于具体运营项目而形成的合作关系，其要义是激发社会资本活力并给予合理投资回报。2013年底，在决策层的大力推广下，国家先后发布了《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、财政部印发的《PPP项目合同指南（试行）》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等政策文本，PPP正式成为经济发展“新常态”背景下重要的融资平台与运营模式。

PPP作为推进教育供给侧结构性改革的创新机制，已成为我国高等职业教育产品与服务供给领域一种新兴的制度安排。近年来，PPP模式在我国高职院校基础设施建设、学校管理与人才培养等领域得到了大量的应用。比如，河南郑州市白沙职教园区建设过程中，就利用了PPP模式进行基础设施建设融资。广东科学技术职业学院运用PPP模式，先后与科瑞科技、迪威汽车、金威数控等企业共建教学企业，创新高职人才培养模式。

但是，我们也需要关注PPP项目运营过程中存在的风险问题。西方发达国家的经验表明，PPP项目实施过程中存在着工程质量危机、债务违约、契约精神缺失、收益成本高等风险。在PPP项目中，各方最关心的问题是如何实现公共利益与自身利益，并有效地规避风险。因此，只有有效地控制风险才能吸引社会资本参与到PPP项目中来。

一、高职院校PPP项目的风险来源

与传统公共建设项目不同，PPP项目的资金需求量大，运营时期长，合作方众多，各方关系复杂，涉及的风险因素众多。具体来说，高职院校PPP项目的风险来源主要有两类，一是项目过程风险，它贯穿于项目的立项、招投标、融资、建设、项目运营和移交等整个项目周期；二是项目参与主体风险，它可能来自政府部门、私营部门、金融机构、项目公司、供应商等。

1．政府财政支出违约风险。在高等职业教育领域，政府为推动PPP项目，必然会面临新的财政资金需求，政府主要有两个路径为PPP项目提供财政资金支持。一是直接融资，例如为高职园区建设PPP项目提供直接的财政投入。二是为项目融资提供财政担保。例如，为PPP项目提供银行贷款的风险担保，在PPP项目的失败或者承诺的投资收益无法获得的情况下，政府部门提供的经费担保等。国内外的实践经验都表明，PPP项目具有增加政府财政负担的风险。PPP本质上是政府实现公共服务提质增效的有力融资手段，一方面，它直接解决高职院校建设项目经费短缺的问题，另一方面也通过PPP引入优质企业，并利用其成熟的服务、管理经验与技术优势，来提升专业人才培养的质量。但是，伴随着我国经济发展回归到中高速增长的 “新常态”，财政收入也将进入中低速增长阶段。在这一背景下，如果政府“将PPP模式视为缓解地方教育债务，解决高等职业教育融资的手段，那么政府财政支出风险便随之产生”[1]。

2．项目公司（SPV）的负债融资风险。高职领域PPP项目的实际执行主体是各方联合成立的项目公司（Special Purpose Vehicle，SPV）。财政部《PPP项目合同指南（试行）》明确了SPV的性质，即是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。从SPV的融资来源看，它可以由社会资本单独出资，也可以由政府和社会资本共同出资设立，还可以运用负债融资模式引入资金融资机构提供贷款，比如商业银行等。一般来说，由于高职院校PPP项目资金需求量大，运营周期较长，所以负债融资是SPV最为重要的融资方式之一。经济学家詹森和麦克林（Jensen&Meckling）在长期研究公司的融资方式基础上得出结论，“债权融资有更强的激励作用，这种机制能够促使融资各方努力工作，并且做出更好的投资决策，从而降低由于融资带来的风险与成本”[2]。但是，与负债融资相伴随的是巨大的债务风险。负债融资的对象多是商业银行，而银行贷款是有成本的，比如一定量利息的支付。如果SPV盲目增加负债来扩大融资，且负债融资项目不能发挥预期效果，这就会造成“项目开发方到期又无力偿还贷款本金和银行利息，从而形成负债违约风险”[3]。

3．社会资本的收益风险。在产品属性上，高职院校PPP项目具有双重特征。首先，教学企业不同于全额拨款的高职院校，它不是公共事业单位，具有市场性和营利性特征。同时，教学企业也不属于典型的私营部门，它需要承担公共产品与服务的供给职能，因而也具有公共性与公益性特征。所以，教学企业本质上是一种介于“私人产品”与“公共产品”之间的“准公共产品”。因此，要充分调动企业资金和社会资本投入教学企业项目建设的积极性，就必须认清其双重属性特征。必须清晰认识到，教学企业在供给产品和服务的同时，它也追求自身发展和一定的投资回报。也就是说，“PPP项目的投资者在提供教育公共服务的同时，也要遵循市场经济，追求一定的投资回报”[4]。而在实际的项目运作过程中，PPP项目的投资回报会受到多重因素的影响，继而产生收益风险。

4．项目的公私利益冲突风险。如前文所述，高职院校PPP项目是准公共产品，项目运营的根本目的就在于更好地实现公共利益。政府通过PPP模式与社会资本合作，这不能改变高等职业教育的公共物品属性。社会资本应当按照公共性原则，为所有教育者提供高等职业教育的产品与服务。在PPP框架下，提供产品与服务就成为了社会资本的必然义务，而履行义务的必然前提是教育公共性、公益性与普遍性的维护。然而，任何社会资本都是“追逐利益的”、“追求利润最大化的”。因此，PPP项目面临公私利益冲突：社会资本与政府的合作是因为提供公共服务的过程中存在一定的利润空间，而社会资本为了盈利就往往会陷入“公益陷阱”之中，社会资本不会像政府那样以公共服务的最优化作为唯一追求。因此，“高等职业教育产品与服务的私人供给必然会产生政府公共目标和盈利追求之间的价值冲突，并由此产生项目风险”[5]。

5．私营部门选择风险。PPP项目运营过程中的必然环节是寻找合作对象，即拥有社会资本的私营部门的选择问题。真正能够促进效率或者改善公共服务质量的不是所有制和经营权的变化而是竞争机制的引入。PPP模式之所以能够发挥作用，很大程度上源于竞争机制的形成。事实上，如果PPP项目运营过程中没有设计相应的合作对象选择与竞争机制，那么PPP项目只不过是将政府垄断变成私人垄断，不但无法提高效率，还会因为私营部门的逐利性而损害公共利益。虽然PPP项目是准公共产品，但是政府承诺了一定的投资收益，并给予特许经营权、税收优惠等待遇。也就是说，社会资本仍然“有利可图”。因此，投资PPP项目的私营部门数量是可观的，而政府就要从众多私营部门中寻找项目的合作方。政府在寻找项目合作方时，因为某种利益关系，经常只与某一私营部门合作而不去寻找更多的供给方，并形成长期固定的合作关系。事实上，这种强关系极易造成“提供者垄断”的现象，即不采取竞争性谈判、竞争性磋商的方式来选择诚实守信的合作伙伴。

二、PPP项目风险的成因分析

1.缺乏关于PPP的研究成果和操作经验。十八大以后，我国才逐步推广PPP模式。发达国家则积累了较为丰富的经验，西方学者在公共物品多元供给与公私合作方面达成了共识，产生了彼得斯（B.Guy Peters）的政府治理理论、奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）和麦金尼斯（M.D.Mcginnis）的多中心供给理论以及萨瓦斯（Emanuel S.Savas）民营化思想等。在具体机制上，PPP成为重要形式，PPP被广泛运用于基础设施建设（如铁路、机场、港口）与公共服务领域（如养老、卫生、教育）。英国在高等教育领域极力推广PPP，具体形式为学校公办民营（A-cademies Program-me）与基础设施建设的私人融资计划 （Private Finance Initiative，PFI）。 其他国家也积极引入 PPP，根据诺曼（Norman LaRocque）的统计，类似的实践还有美国合约学校教育项目（Charter Program）、加拿大教育基础设施项目 （PPPs for Educational Infrastructural）、澳大利亚新学校融资项目（New Schools Private Finance Project）等等。 在我国，实际运营PPP项目的时间较短，在高等职业教育领域更是如此，加之相关的学术研究滞后，这就造成了缺乏研究成果和实际操作经验的困境。

2.合作各方缺乏风险意识。各类高等职业教育PPP项目的参与主体，都有各自的利益主张。政府希望运用PPP项目利用社会资本在资金、技术各个层面的优势，来解决高等职业教育产品与服务供给不足等问题，而社会资本参与PPP项目主要目的是获取合理的投资回报以及一定的社会声望。两者不同的利益主张必然带来风险认识上的差异：政府有可能利用自己处于项目顶层设计者的位置，直接在项目设计中把风险全部转移给社会资本；社会资本则可能在项目实施过程中只考虑自身利益，而把风险转移给项目的受众。

3.PPP项目风险分配与监管机制缺失。风险分配与监管机制的缺失也是PPP项目风险产生的原因之一。纵观目前各级政府发布的PPP项目推进政策及其合同设计，对于风险的识别、监管与应对机制普遍缺失，特别是近年PPP模式在我国得到了迅猛推广的背景下。PPP属于新事物，传统的“事后管理”与“亡羊补牢”式的行政管理思维已经不再适应，也无法应对不可预知的风险，这直接导致了各级政府在应对项目风险的知识储备、人才培养以及技术支持等方面，普遍存在问题。

4.PPP项目运营缺乏相关法律法规保障。从法律法规建设的角度看，目前国务院及各部委、省级政府都先后出台了一系列有关PPP项目实施的推进意见和管理办法。但从其政策文本来看，大多是宏观性的原则设计、方向性的指导，且多以部门条例或者行政性法规的形式发布，不具备权威法律效力，不利于PPP项目风险的应对与管理。由于PPP项目涉及多方利益，若无强有力的法律法规，各方利益将很难得到有力保障。“在具体PPP项目实施过程中，对社会资本缺乏法律法规层面的强有力保障，使得部分社会资本面对PPP望而却步。”[6]

三、PPP项目的风险治理路径

高职院校PPP项目参与各方应正视存在的风险，针对上文所述及的风险问题及其形成原因，各方必须运用多重手段进行风险管理，对整个PPP项目的运营过程进行约束和规制，以确保公共利益的有效实现。

1.培育契约精神，这是PPP项目风险管理的灵魂所在。契约规定了合作双方的基本权利与义务，具有权责分明，互惠共赢的特征。因此，在高职领域推广PPP项目过程中，应当培育合作各方的契约精神。具体而言，可通过商业合同设计等环节，建立完善的契约制度，对政府部门、社会资本、金融机构等参与主体的职责进行明确规定，“并依据契约预设违约责任事项，针对事项制定不同程度的违约惩罚制度”[7]。

2.健全法律法规体系，这是PPP项目风险管理的制度策略。高职院校PPP项目的运营需要有一个健全的法律法规和制度环境，由于PPP项目涉及到财政、税收、合同、金融、担保、收益分享、特许经营权等多个方面，内容复杂，涉及的法律关系多，因此健全的法律法规体系是PPP有效运行的重要前提。我国的PPP法律法规顶层设计正在加速进行，但目前来看，PPP模式的法律层次仍较低，主要采用的是部口规章的形式，并且国务院各部委往往从各部口的管理范围出发进行规定，缺乏综合性。因此要加快法律法规的制定工作，在法律中明确PPP模式风险管理的相关内容，切实增强法律法规的可操作性。通过该法的制定，一方面显示国家保护私有财产，大力保障投资者利益的决心；另一方面通过该法律的制定可为PPP项目的操作流程进行详细的规定，进而从制度上降低PPP的风险。对于地方政府而言，涉及PPP可制定相关的规章制度，在遵守和贯彻国家相关法律法规的前提下，要考虑地方实际情况，“保证PPP相关地方规章制度的科学性和可操作性”[8]。

3.构建监管与技术咨询机构，这是PPP项目风险管理的组织保障。通过成立PPP项目小组，政府可以提供一个能够对项目进行系统、规范管理的机构，以此小组负责和私营部门进行谈判，也为私营部门提供了可与之进行全面谈判的机构，有利于谈判的顺利进行。建议设立专门的技术咨询机构，负责PPP项目的研究分析及咨询工作，针对每个PPP项目的特点，从项目立项开始就进行项目的风险分析，包括风险识别、风险评价和风险分担的全过程风险分析，满足各行业对PPP模式的应用需求。

4.建立风险识别、分配与管理机制，这是PPP项目风险管理的技术支撑。在PPP项目风险管理技术方面，国外积累了较为丰富的经验。比如，美国政府应用矩阵法（Matrix）风险评价方法，对所有的PPP项目进行风险评价，这一评价过程贯穿于整个PPP项目周期，用以识别、分配和管理可能存在的风险。此外，日本也建立了公共部门比较值PSC风险评价模型（Public Sector Comparator，PSC），利用PSC模型可以对PPP项目实施整体性风险评价。对于我国而言，也应该建立高职院校PPP项目的风险识别、分配与管理机制，机制的建构重点可放在以下三个方面：第一，进行PPP项目的风险测试。任何PPP项目的立项，都要进行前期融资风险测试，风险测试根本目的是保证政府、企业与院校有足够的资金投入，以保障PPP项目的顺利实施。第二，PPP项目应具有规范的操作流程和详细的合同文本，从一开始就实现风险分配，即把风险分配到政府、银行、高职院校和企业，这有利于降低各类合作主体承担的风险成本。第三，PPP项目具有严格的担保和保险制度来管理风险。PPP项目应该拥有政府的担保，政府以预期的财政收入（如税收等）作为教学企业项目的担保，可以有效规避风险。PPP项目应该建立相应的保险制度与退出机制，这就为企业投资者提供了风险保障。