老年教育供给侧改革的方向、路径及保障机制探索

□赵文君　钱荷娣

供给侧改革是国家在经济新常态下开展的重大经济战略，该政策在解放生产力、促进供给角度的结构优化、增加有效供给方面发挥了中长期宏观调控作用。宏观经济政策的调整必然会联动教育事业的发展，供给侧改革成为当下教育政策制定与理论研究的重要视角。2017年我国的人口老龄化水平达到17.3%，有专家预测到2050年会达到35.1%，将呈现出“四超”——超大规模、超快速度、超高水平、超级稳定等典型特点[1]。对于已成为老龄化国家的我国而言，老年教育是积极应对人口老龄化、构建终身教育体系，推进学习型社会建设的主要途径。在当前供给侧改革时代背景下，以及我国人口持续老龄化这一态势之下，老年教育进行供给侧改革一方面可以增加老年人力资本，释放老年人口红利，对我国经济结构战略性调整和产业转型升产生积极影响，另一方面通过进行老年教育供给侧改革可提高老年人力资源的质量和再利用，将会对我国人力资源的供给结构、再利用和配置产生积极影响，进而起到优化社会人力资源系统供需结构的作用。因此开展有关老年教育的结构性改革的研究是积极应对经济和社会发展变革的重要举措，但通过对近几年国内老年教育相关研究发现，国内学者对老年教育研究的着眼点大多数聚焦在需求侧，对供给侧的重要性认识不够且缺乏相应的理论探索。当前，随着老年教育正由精英型向普惠性、公益性向市场有限介入、城区型向城乡联动型等现代转型，推进老年教育供给侧改革的研究势在必行，老年教育供给侧改革将成为谋划新时代老年教育的必然选择。

一、老年教育供给侧改革的必然性

“供给侧结构性改革”是中国应对经济转型再平衡的主导思想，其核心内涵是“解放生产力，强调在供给角度实施结构优化、增加有效供给的中长期视野的宏观调控”[2]。该词最早由亚当·斯密、萨伊、阿瑟·拉弗、万尼斯基、费尔德斯坦等人提出，他们认为推动经济进步的能量来自市场，而非政府力量，倡导政府在经济政策上减少对市场的管制和干预，但在放手经济管控的同时要促成良好环境，以保证市场中生产力的有效更新和运转[3]。老年教育供给侧改革将带来深远的影响，但是从目前来看，老年教育由于受到 “供给主体的制度支持不足，需求主体的接受意愿不足；管理体制不顺，教育观念陈旧，教育形式单一”等多重因素制约，造成了供需矛盾突出，经费投入不足，教育内容无法满足多元需求，优质文教产品匮乏[4]。具体表现在：

（一）老年教育管理体制不清

老年教育的在宏观体制上没有得到明确的归属政府单位，尽管相关的老年教育政策法规有一定的积累，但都没有统一的老年教育的管理与执行机构。国家没有明确规定老年教育是否属于当地教育局负责，存在老年教育的主导责任不明，缺乏统一的管理体制和全局性、易操作的顶层设计的问题。教育局、老干部局、民政局各自为政、条块分割、资源浪费现象比较突出。并且在全国各地不同的发展环境中，老年教育的工作者、工作地点的性质呈现出多元化的特点，始终没有统一老年教育的上属单位，使得老年教育发展不平衡的同时一直无法出现合力扭转这种局面，老年教育“一盘棋”建设格局亟待形成，老年教育渴望发挥其整体功能和作用。

（二）老年教育供给不足不均

全国目前为止有7万多所老年大学，在校的学生将近1000万人，因为全国许多地区未明确哪个部门牵头负责老年教育，各级老干部局和民政部门辖下的老年大学资源紧缺，存在着“一位难求”“一座难求”的现象。据教育部2017年统计数字，目前，有700多万老年人在老年大学等机构学习，4560多万人次群众参与各类学习活动[5]。但老年大学存在多种供给不均衡现象。一是在区域上，存在“东高西低”“南多北少”的区域供给不平衡。东南部地区的老年教育整体情况好于西北部，华东地区的老年大学数量占据全国老年大学的66%，不管是数量还是质量，华东地区都远远走在国内老年教育领域的前列。其次西南地区和华北地区的老年大学数量占比为12%和7%[6]，各地区涉及的文化、观念以及政策因素彼此揪扯，成为深深阻碍老年教育发展的障碍。二是各层级的老年大学供给存在分布不均衡的问题，省会城市发展快，地市、县发展缓慢。城市老年大学的数量和质量都远远超过市县，各级政府对老年教育的重视程度，以及所能够提供的公共服务水平和质量，以及两个区域中老年群体对老年教育的接受度与参与度，直接影响甚至决定了当地老年大学的发展水平。三是各类型的老年大学发展不平衡的问题，据全国老年大学协会2013年统计数据：以老干部局举办的老年大学为主，全国大型企业的老年大学（老年学校）只有621所，全国高等院校（电大）的老年大学（老年学校）只有365所，全国解放军部队的老年大学只有358所。老年教育供给存在着以城市为中心、以老年干部为主体的倾向，忽略了对广大农村与弱势老年群体的应有关注[7]。

（三）老年教育需求多样化突出

随着我国经济快速发展，人民生活水平的提高，老年人对于生存质量和生活品质的需求更为迫切和直接。由于供给与需求是同时存在的，老年群体不但学习意愿强烈，而且对老年教育供给的内容要求更加丰富和严格。不同层次的老年人群学习需求不同。城乡、性别、年龄、收入、文化程度、身体状况不同的老年人对老年教育有不同的需求。在学习目的上，老年人普遍功利性较少，更多是丰富生活、充实自我的学习需求。多种多样的学习内容涵盖“养生保健”、“实用知识”和“家庭生活”等等多个领域，绝大多数老年人希望能够参与有益于提高生命质量、增强生活技能、丰富社会生活质量的相关学习。这种贴合生活的学习内容为老年教育增加了公益和非学历教育的性质，反映出老年教育在教育内容、目的和模式等方面的多样化、非正规性、体验性特征。而老年教育之所以展现出其多姿多彩和层次丰富的一面，正是由于老年人群的学习需求的多样化。

二、老年教育供给侧改革的方向

（一）老年教育供给侧改革的关键：创新老年教育体制机制

当前老年学习需求“井喷式”增长，供需失衡，现有的教育资源无法覆盖所有老年人，老年教育供需矛盾突出。供给不足背后也折射出老年教育推进过程中存在效率低下的问题。由于老年教育受到管理体制机制问题的局限，使老年教育出现供需不平衡，经费短缺，师资队伍缺员等许多现实问题。从老年教育供给侧改革的视角出发，着重抓好制度化建设，是保证老年教育供给侧改革实施的关键。从制度设计、运行机制上推进老年教育的路径和机制，从而实现其“有效精准供给”。首先要抓好顶层设计，加强老年教育政策落实。2014年《全国老年教育发展规划（2016-2020年）》编制工作启动，2016年10月正式颁布，这是我国历史上第一个专门为老年教育制定并颁布的国家专项规划，此项政策强化了老年教育的顶层设计，进一步明确了“做好老年教育是政府的重要工作，是全社会的共同责任”。其次是切实提高政府部门对老年教育的重视程度，地方政府应加大对老年教育的投入，推动设立老年教育发展建设专项资金，明确老年教育补助经费标准，完善老年教育的财政投入机制。加强老年教育的师资队伍建设，加大对老年教育工作的督导和考核。老年教育要进行“自上而下”的供给侧改革，就需要在供给源头上开展改革，政府在顶层设计上面必须要随着老年群体学习和生活需求的调整升级而重新进行结构性规划、随着社会产业不断变化而转型调整。

（二）老年教育供给侧的重点：扩大量的供给与加强质的提升

习近平总书记在十九大报告中明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前我国老龄化程度持续加速，高龄化、空巢化现象日益加深，在这个背景下，大力发展老年教育，为老年人提供良好的精神生活环境与优质教育服务势在必行。我国老年教育体系主要是以老年学校和老年大学为主，老年教育资源极为短缺，教育供给存在着以城市为中心、以老年干部为主体的倾向，忽略了对广大农村与弱势老年群体的应有关注。老年教育供给缺位，既有量的供应不足，更有质的参差不齐。老年教育领导部门不明确，各级老年大学资源紧缺，存在着“一位难求”现象。因此，保证老年教育供给是老年教育供给侧改革的题中要义和核心任务。从根本上扩大老年教育资源供给，首先，优先发展城乡社区老年教育。城乡不是只强调城市，老年教育也不仅仅是传统的老干部大学。加强城乡社区（村）级老年学校布点建设，加强县、乡镇三级老年大学建设，实施城乡老年教育对口支持，鼓励优质老年大学在乡镇设立分校或办学点，推动整合乡镇资源创办老年学校，开展老年教育服务。进一步有效整合乡村教育文化资源。其次，促进各级各类教育开展老年教育，推动具有相关学科和资源的高等学校、中职学校开展老年教育，创办老年大学或建立老年学习体验基地。推动精准施策，进一步探索建立各级各类公办学校开放场地、校舍、设施设备等使用管理机制，为老年人学习提供支持。再次，推动老年大学面向社会办学，鼓励社会力量参与。充分激发社会资本活力，推进举办主体、资金来源的多元化，引导和鼓励社会力量投资举办老年教育。

（三）老年教育供给侧改革的中心：满足老年群体多样化需求

供给与需求是辩证统一的，两者不可分割而论，进行老年教育供给侧改革，需求侧是不容忽视的，我国老年教育供给侧发展不平衡等问题不能得到有效的解决，在需求侧就会衍生出来同样的问题。乡镇基层是老年教育的短板，乡镇老年教育的发展是老年教育成长进程中的薄弱环节。由于城乡社区老年教育供给不足，且供给内容较为单一的原因，老年群体的学习意愿并不是非常强烈，但城乡老年群体更加自由与丰富的环境，应该被激发出更多的学习需求。另一方面，城乡老年人群体对老年教育的需求呈现多元化特点，老年教育供给侧没有经过精心调查和设计，导致供给与需求并不匹配。老年教育需求侧在增加财力支持的基础上，需要更多精力和智力的投入。可以利用与老年群体熟悉的传统文化开发适合老年人多样化学习需求的各类学习资源，以优质的内容吸引老年人的注意力。同时，需保证教育内容的更新与创新，使老年人在学习过程中能够深刻体会到当下信息时代的超强吸引力，让老年群体切实感到学习与自己的生活紧密相关。可以通过构建“网上老年大学”，目前老年人学习现代互联网技术的热情不断高涨，通过搭建老年互联网与手机学习平台，老年教育宣传渠道不仅可以跨时空遍地开花，而且可以把老年教育的触角集中在社区，延伸至家庭，扩展到个体，充分满足老年群体的学习需求。

三、老年教育供给侧改革的路径探究

在当前我国人民生活质量和水平已经大幅提升的背景之下，老年教育既要克服供给不足的难题，还要应对我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，也就是老年群体学习需求的多样化和层次化转变的现实。站在“需求侧”的对面“供给侧”来思考问题，老年教育由于办学结构、专业内容以及城乡区域分布结构问题所引起的结构升级发展的不协调，直接影响到了老年教育的发展。其中优化课程内容与形式、办学渠道拓宽、实现供给稳定与精准供给以及丰富老年教育的内涵，是老年教育供给侧改革的有效路径。

（一）优化课程内容与形式，适应老年人学习需求

我国老年教育较之以往虽取得了明显的进步，但是其自身的发展速度已经远远落后于我国经济社会发展转型、产业结构调整与升级的速度，老年教育在课程内容与专业建设方面难以跟上新常态的发展要求。在国外人力资源型内容已进入课程体系，而我国老年教育内容以健身娱乐为重要内容，老年人力资源开发等内容和形式被忽略，这与我国老年人教育需求多元化以及异质性特点形成鲜明对比，非专业性和短视发展等现象还很严重，我国老年教育课程建设科学化和系统化有待深入[9]。实施老年教育供给侧改革的第一步，就是要根据老年教育发展规模和程度、以及老年群体对于继续学习和提升生活质量需要的变化，不断地优化和调整专业结构，推进老年教育内容与需求相对接。加强学习资源建设与配送。建设老年教育师资库，为开展老年教育配送师资提供支持；建立老年教育资源建设与共享联盟，围绕社会主义核心价值观、思想道德、科学文化、养生保健、心理健康、职业技能、法律法规、闲暇生活、生命尊严等方面，遴选一批通用型老年教育学习资源；可结合不同区域的民俗文化，开发一批地方特色老年教育学习资源；实现学习资源的开放共享，提升老年教育专业建设能力；发展“互联网+老年教育”。以宁波市为例，由宁波教育系统和宁波民政系统共同开办的宁波市老年电视大学自2015年在宁波社区大学正式挂牌以来运作顺畅，宁波市老年电视大学网（lndd.nblll.cn）和浙江省教育频道（老年电视大学课程）为学习主平台，以区域老年教育特色平台与资源为辅助和补充，开展线下教学点建设和线上学习“二线一体”建设，目前已建成分校及教学点1176个（包含浙江老年电大分校及教学点），建立了近100个宁波老年电视大学城乡示范教学点，这些分校和学习点基本形成了覆盖城乡的基层老年教学网络，逾14万老年人受益。

（二）拓宽办学渠道，全方位吸引社会各界力量

支持老年教育发展的力量应该有社会力量的参与。当前，我们的老年教育工作尚未充分整合社会力量介入到老年教育创新治理中，市场的活力没有真正激活，影响了老年教育的进一步发展。面临这种现状，政府应重视市场主体参与老年教育发展的意义和作用，积极搭建平台，促进老年与社会力量的深入融合，在老年教育与市场对接中真正发挥桥梁与纽带作用。应该拓宽办学渠道，鼓励社会力量参与，积极探索养教结合，从而实现多元办学。宁波各县区（市）基本做到依托社区教育专项经费合理安排老年教育办学经费，江北区实现了全区老年教育政府买单。对于拓宽老年教育办学渠道，首先，积极引导鼓励中职院校、高校参与老年教育，兴办老年学校；其次，充分激发社会资本活力，推进举办主体、资金来源的多元化，引导和鼓励社会力量投资举办老年教育，建立政府购买服务机制。通过政府购买服务、委托管理、项目外包等形式，规定社会力量所办的老年教育机构和公办老年教育机构依法享受国家享有优惠政策等方式，鼓励和支持社会组织、企事业单位和机构等各类社会力量以独资、合资、合作等形式举办或参与老年教育。

（三）聚焦市场需求，保证老年教育精准供给

积极探索市场化运作，不断激发老年教育的生机活力。老年教育供给侧改革，应以增强人力资本积聚，带动社会经济增长为出发点和落脚点。以往的老年教育没有很好探索发挥市场的作用，探索教育与市场的有效衔接与融合，发挥市场的功能和活力必须供给侧与需求端两手抓，以市场需求为基准，提高老年的社会参与率，有利于和谐社会的构建，实现人才供给与需求之间的协同共振和良性互动。需要进一步发挥市场在老年教育资源配置中的核心主导作用，积极探索老年教育的市场化运行机制。一方面，立足老年教育公益服务的核心本质，探索公益服务外超额服务的市场化操作。积极鼓励支持各老年教育机构以及相关社会组织设立老年专题栏目、制作老龄题材影视作品、举办大型文体与艺术展演等活动，争取推出更多有益老年生活的精神文化产品和服务载体；另一方面，培育老年教育产业。鼓励各社会力量加强老年教育产业的研究，因地制宜发掘与老年教育密切相关的旅游、服装、餐饮、文化等产业价值，加快产业布局，推进创新创业，扩大老年教育消费升级，推动老年教育产业发展；第三，积极发展老年学历教育，为老年人的学历圆梦和自我提升创建学习平台；第四，积极探索开展养教结合新模式，在老年养护院、社会福利中心、乡镇敬老院以及城乡社区居家养老服务中心等养老机构中设立固定学习场所，配备教学设施设备，开展教育教学活动，以市场调配资源的方式推进养教一体化探索，推动老年教育融入养老服务体系。通过不断丰富住养老年人的精神文化，扩大老年教育产业的服务半径，增强老年教育推动区域经济发展的能力。

（四）大力实施特色化办学，不断丰富老年教育内涵

推动老年教育供给侧改革，提升老年教育的办学质量和参与度，关键在于提升老年教育自身的内涵，以实现“老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”为目标，打造因地制宜、特色发展的老年大学。实体老年教育机构要加强老年学习型社团建设，借此可带动更多的老年人加入，政府要给予资金和政策支持。通过特色办学，树立老年教育品牌意识，推动老年教育品质化发展，提供更好、更优、更美的老年教育服务，在此过程中，可以不断壮大发展基层老年主体力量，扩大老年教育的影响力。通过调动企业、社会组织和个人的积极性，引导企业、社会组织和能者巧匠在社区和各级养老服务机构开展学习型团队建设，开展多种特色活动，进一步丰富老年教育的内涵。同时要坚持地方特色，挖掘地方教育资源，坚持因学施教、因地确教，不盲目追求高雅。

四、老年教育供给侧改革的保障机制构建

（一）加快老年教育法制化建设，为老年教育提供有力支持

法律是管理之基，制订完善老年教育法律法规是老年教育在法治社会发展的基本条件，法律法规也是老年教育可持续发展的重要保障。但是目前我国老年教育法律体系还没有建立起来，尤其在地方性法规方面还存在很大的缺口，地方相关政府部门应该尽快出台法律文件，不仅是为了保证当地老年教育的顺利开展，在遇到问题时能够有效解决，另一方面对于老年教育工作者权利的保护也是极大的支持。运用法律赋予的权利抓好顶层设计，按照党委领导、政府主导的原则，老年教育工作和人员的划分和考核，可设置老年教育管理联合管理组织等，由教育、组织、老干、民政（老龄）、发改、财政、人社、体育、文化、妇联等社会多部门共同组成，努力形成“一方牵头、各方参与、分级负责、协同推进”的老年教育管理新体制。同时，进一步明确职责分工，加大对各级政府和部门的考核监督。加强法律法规建设，实现老年教育管理体系新发展。以宁波市为例，2015年正式实施的 《宁波终身教育促进条例》把老年教育作为终身教育五大教育内容之一，从法律层面保障了老年教育的地位和作用。2016年《宁波市老龄事业发展“十三五”规划》在“老年精神文化”体系中对发展老年教育提出了进一步要求和任务。《宁波市教育中长期规划（2010－2020年）》时，就对全市老年教育工作进行了布局和规划。2016年《宁波市“十三五”教育事业发展规划》中提出了“建立普惠性老年教育学校”的具体目标。2017年中共宁波市第十三次代表大会报告中进一步明确提出“普及办好老年教育”的动员指令。法律政策不断完善，政府认识不断提高，为全市老年教育的发展奠定了基础。

（二）加强组织领导与制度建设，保证老年教育的刚性供给

各地政府建立健全党委领导、政府统筹，要高度重视老年教育工作，把老年教育纳入条例规划，推进老年教育制度建设不断健全，认真贯彻国务院关于《老年教育发展规划（2016—2020年）》等文件要求。把老年教育作为终身教育五大教育内容之一，教育、组织、民政、文化、老干局、老龄部门等密切配合，部门要按照职责分工，加强沟通协调，通过规划编制、政策制定、指导监督，共同推进老年教育发展。各级政府要把老年教育纳入本地经济社会发展规划和教育及老龄事业发展规划。要将老年教育工作纳入对各级政府相关部门绩效考评内容，把老年教育工作纳入教育工作、老龄工作、老干部工作的评比表彰范围。加强经费保障，在经费投入上形成老年教育经费筹措运作机制，合理安排老年教育办学经费，各级政府将老年教育经费列入财政预算，为老年教育买单。采取多种方式加大对老年教育的投入，形成政府、市场、社会组织、学习者等多主体分担和多渠道筹措老年教育经费的机制。完善老年教育收费制度，制订老年教育“差异化”收费标准，发展市场化收费项目，减免贫困老年人进入老年大学（学校）学习的费用。

（三）加强舆论宣传，营造积极参与的老年教育氛围

各地要进一步完善老年教育相关管理制度，促进老年教育规范健康发展。各部门要加强对老年教育办学机构的指导与管理，确保依法依规办学。老年教育办学机构要建立健全办学管理制度，规范办学行为，加强教育统计，加强办学过程管理；明确办学主体和学习者责任，建立切实有效的安全保障体系；要以需求为导向，提供便捷服务。要广泛宣传党和国家关于发展老年教育的方针政策和法律法规，以党委领导、政府主导、社会参与、全民行动为切入点，努力使全社会关心、支持和参与老年教育的氛围更加浓厚。充分调动老年人参与学习的积极性和主动性，积极培育老年学习文化，使学习风尚融入老年人生活，让老年教育适应老年人的生活，让老年教育发挥其该有的价值。

只有供给主体的制度支持有力，需求主体的接受意愿积极，管理体制顺畅，教育形式多样，才能够有效解决老年教育“供需矛盾突出”的现实问题，从供给侧改革的视角出发，从制度设计、运行机制和技术支撑上推进老年教育的路径与机制，从而实现其“有效精准供给”，增强人力资本积聚，带动社会经济增长，推进老年教育供给侧改革，提高老年人群体的文化素质与生活品质。