党风廉政建设视域下的高校内部审计工作研究

王丽萍 王 翔

(西南科技大学审计处 四川绵阳 621010)

党风廉政建设是确保高校健康发展的政治保证，而内部审计工作则是高校党风廉政建设监督机制中的重要力量，它肩负着依法治校、规范经济秩序，以及预防和制止腐败的重大责任。2018年1月9日召开的全国审计工作会议上明确指出：“审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在国家经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。”多年来，由于高等教育的快速发展，教育经济活动形式具有多样性，伴随而来的违纪违法现象呈滋生态势。如何进一步发挥高校内部审计监督作用，将党风廉政建设与内部审计工作紧密结合，把廉政风险防控与内部审计工作融为一体，变被动监督为主动防范，是高校亟待认真研究和解决的问题。

一、党风廉政建设与高校内部审计工作

(一)加强党风廉政建设和高校内部审计工作的实质

1. 加强党风廉政建设

在回顾和总结党的奋斗历史时，习近平总书记讲过这样一段话：“我一直在思考一个问题，这就是：我们中国共产党人能不能打仗，新中国的成立已经说明了；我们中国共产党人能不能搞建设搞发展，改革开放的推进也已经说明了；但是，我们中国共产党人能不能在日益复杂的国际国内环境下坚持住党的领导、坚持和发展中国特色社会主义，这个还需要我们一代一代共产党人继续作出回答。”党的十九大报告指出：“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争。”在十九届中央纪委二次全会上习近平再次强调，要深化标本兼治，夺取反腐败斗争压倒性胜利。全面从严治党，必须持之以恒，毫不动摇，在常和长、严和实、深和细上下功夫。

2. 高校内部审计工作的实质

内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物。美国《COSO内部控制整合框架》将内部控制定义为：由一个企业的董事会、管理层和其他人员实现的过程，旨在为下列目标提供合理保证：(1)财务报告的可靠性；(2)经营的效果和效率；(3)符合适用的法律和法规。《COSO内部控制整合框架》把内部控制划分为五个相互关联的要素，分别是(1)控制环境；(2)风险评估；(3)控制活动；(4)信息与沟通；(5)监控。①就高校而言，内部审计工作的实质就是内部控制，它是一项基础性工作，是高校可持续发展的有效管理工具，也是高校内部审计工作的重要工作内容。高校内部审计工作最基本的职能是经济监督职能、经济评价职能、风险管理职能。高校通过内部审计工作，对财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进学校完善治理，实现发展目标。

(二)高校党风廉政建设与内部审计工作的关联性

原国家审计署署长刘家义在2008年3月首次提出了审计“免疫系统”概念，认为“现代国家审计是经济社会运行的免疫系统”[1]。2008年4月15日他在“推进内部审计转型与发展”研讨会上再次提出：“现代内部审计从本质上讲是部门单位、企业事业组织的‘免疫系统’，根本目的是提供组织自身的‘免疫力’，保证其安全健康，促进其可持续发展”。[2]刘家义第一次将“免疫系统”应用到企事业单位的内部审计中。在“免疫视角”下，内部审计不仅起到监督作用，同时对于经济活动中出现的问题还能起到预警、揭露和抵御的作用。高校党风廉政建设工作与内部审计工作的有机结合，提升了内部审计工作在反腐倡廉中的助推力作用。高校党风廉政建设工作与内部审计工作各司其职，相互独立，但又相互促进，互相影响，在预防和制止腐败方面，具有着紧密的关联性，它们的最终目的是一致的，都是为了管好用好日益增长的教育经费，同时为教育事业保驾护航。

(三)高校内部审计工作在党风廉政建设中的重要作用

由于高等教育经费来源渠道的多样化，其经济活动范围逐渐拓宽，教育经费把控形式愈来愈复杂，易出现渎职腐败等问题，这就对高校内部审计提出了更高要求，要求审计工作充分发挥其制约和监督、预防和警示作用，及时防范、发现、解决所出现的种种问题。

1. 制约和监督作用

党的十六大报告在论述加强对权力的制约和监督时，明确提出要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”，这是党从强化对权力制约和监督方面，赋予审计部门的重要职责。2018年1月召开的全国审计工作会议进一步强调，要“依法全面履行审计监督职责”。就高校而言，审计监督由于职能所限，对权力的制约和监督不能面面俱到，这就必须明确审计的功能定位，充分发挥审计的职能优势和专业特长，依据《审计法》独立并客观公正的对各级权力行使的主体和运行的过程实施监督。应从高校内部控制入手，一方面要制约和监督其行政权力，发现并查处利用经济活动谋取私利的行为；另一方面要制约和监督其职务权力，发现并查处利用职权所进行的违法违纪活动、或因不认真履职而使高校内部管理受损、以及玷污职务行为廉洁性的问题等，充分发挥审计的制约和监督作用。

2. 预防和警示作用

加强党风廉政建设，首先要牢固思想防线，从预防出发，进一步规范和加强各级领导干部用权行为的监管，促使领导干部提高依法履行职责的意识。依据《中华人民共和国审计法》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和《教育部经济责任审计规定》要求，建立高校领导干部任期经济责任告知制度。明确告知：领导干部在任职期间已经被纳入了经济责任审计的范围，任职期间应负有的经济责任以及所在单位和个人应该禁止和避免的不良经济行为。促使领导干部准确把握应当承担的各项经济责任，正确履行各自职责权力，自觉接受监督。该制度是对领导干部的提醒，是监督关口前移，是对领导干部正确行使权力打的“预防针”，从而增强自身“免疫力”，起到审计的预防和警示作用。

二、高校内部审计工作存在的薄弱环节

习近平在中央政治局召开的民主生活会上强调：“抓落实来不得花拳绣腿，光喊口号，不行动不行，单单开会、发文件不够，必须落到实处。要有真抓的实劲、敢抓的狠劲、善抓的巧劲、常抓的韧劲，抓铁有痕、踏石留印抓落实。”补短板、强弱项的前提，要找到存在的薄弱环节。

(一)高校内部审计监督职能弱化

2003年颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》将内部审计定义为：“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。”该定义反映出内部审计具有监督和评价两大职能。2014年审计署对《规定》进行了修订，公布的《内部审计工作规定(征求意见稿)》中，对内部审计进行了新的界定：“内部审计是指单位(或组织)的内部审计机构或者人员，实施的一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价单位的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进单位完善治理、增加价值和实现目标。”将内部审计的监督和评价职能修改为确认、咨询和增值职能。将内部审计原来的“以监督职能为主”转变为“以服务职能为主”。中国内部审计协会2009年发布的《内部审计实务指南》(第4号)指出：“高校内部审计，是指高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。”该定义表明，高校内部审计的职能是审查、确认、评价和咨询，这与2003年《审计署关于内部审计工作的规定》中明确的监督和评价职能存在差异，监督职能明显被弱化。令人欣慰的是，这个问题在2018年3月1日起施行的《审计署关于内部审计工作的规定》中得到了纠正。

(二)高校内部审计机构设置随意性较大

教育部2004年颁布实施的《教育系统内部审计工作规定》中，明确要求高校独立设置内部审计机构。现实情况是，有的高校尤其是高职高专学校的内部审计机构未严格按要求设置，随意性较大，纪委监察审计合署的仍然居多。“理由”是：纪委、监察、审计部门性质相同、职能相近、工作联系密切，合署办公不仅能精简机构、简化工作流程、节省开支，还能方便行权和办案。调查发现合署办公存在弊端，内审职能界定标准模糊[3]，内控体系、监督防范机制流于形式，职责权利划分较粗，如果将内审过程中发现的问题，直接按照纪委、监察的处理方式实施查处，其结果容易导致内审职能评判标准偏颇，出现处理问题矫枉过正现象。

(三)高校内部审计技术手段相对落后

目前，高校内部审计方法和技术手段还相对落后，不能满足高等教育发展对内部审计的要求。许多高校由于审计队伍建设及人员素质存在差距，再加上未实现高校内部审计部门与其他有关部门数据共享，无法借助计算机辅助审计和远程网络审计，只能沿袭传统审计方法，停留在查错纠弊、手工审计、以账论账，重点关注财务数据的差异性和准确性，从而忽略了高校教育资金使用的效益性、合理性，以至于高校内部审计深度不够，审计的体系和内容较为单一、范围狭窄、结构缺失，其作用层次也较低。就高校审计目前运用的软件来看，与高校内部审计要求也存在差距，审计效率还相对较低。开发适合高校管理的专业审计软件，规范审计程序，提高审计效率急需解决。

(四)高校内部审计方式亟待改进

正如2017年11月30日，教育部财务司华成刚副巡视员在中国教育审计学会第六次会员代表大会上所指出的“教育审计面临的最大挑战是审计方式和审计组织模式的重大变革”。目前，高校内部审计方式基本上还停留在事后审计、财务收支审计、真实合法审计、手工审计等方式上，远远不能适应高等教育事业发展的需要，亟待进一步改进。例如，高校内部审计的主要方式“事后审计”，其审计时间滞后，缺乏事前和事中监督。该审计主要用于领导干部的经济责任审计中，通常采取的是“先离后审”，即被审计人员调离原工作岗位或已被提拔或已退休之时，学校组织部门才会委托审计部门对其进行审计。审计结果也只是报送学校领导、组织部门、被审单位和被审计人员。审计结果不透明、不公开，很难对被审计人员形成威慑力，使得经济责任审计流于形式，存在的廉政风险不能得以及时防范和有效解决。

三、加强高校内部审计工作的着力点

笔者认为，应从以下几方面着力来加强高校内部审计工作。

(一)强化高校内部审计监督职能抑制腐败

中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》在阐述“强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使”时，就行政监督提出，要“加强行政监察和审计监督，加大行政问责力度”。党的十九大报告在阐述“健全党和国家监督体系”时指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”2018年3月1日起施行的《审计署关于内部审计工作的规定》赋予了内部审计“实施独立、客观的监督、评价和建议”职能。高校应探索纪委、监察、审计“三位一体”的联合监督机制，围绕学校的重点领域和风险点，以内部审计发现问题、监察强化内部审计结果的运用、纪检办案惩治违纪行为，从监督机制上充分整合和发挥监督作用。进而充分发挥内部审计“免疫功能”，通过完善内部审计制度，创新内部审计监督方法，构建惩治和预防腐败体系，形成不能腐的制度环境，从源头上抑制腐败行为，控制各项风险的发生，从而确保高校健康发展。

(二)健全高校内部审计管理体制预防腐败

要充分发挥高校内部审计的“免疫功能”预防腐败，就必须健全高校内部审计管理体制。

1. 提高对内部审计工作重要性的认识

加强对学校内部审计工作的领导，提高对内部审计工作重要性的认识，主要应做好以下几方面：一是加强内部审计工作相关知识的学习，聘请专家学者开展内部审计相关知识的培训，使得各级领导干部充分认识内部审计的重要性；二是各级领导干部要提高对内部审计监督重要性的认识，大力支持、积极配合内部审计监督，自觉完善内部审计管理体制建设，创造良好的内部审计工作氛围；三是将内部审计与纪检监察办案相结合，对于内部审计发现的违法违纪情况，应听取内部审计部门提出的处理意见和建议，树立内部审计部门的业务权威形象。

2. 加强内部审计领导体制

《关于进一步加强和改进内部审计工作的意见》指出：“各部门(单位)主要负责人作为完善内部审计制度的法定责任主体，应当直接分管内部审计工作”②。《审计署关于内部审计工作的规定》明确要求：“应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。”高校主要负责人应直接领导内部审计工作，确因工作太忙，可安排其他校级领导干部协助。主要负责人应亲自过问内部审计工作，提高对内部审计的关注度，以便正确决策。要激励内审人员放下包袱、大胆履职，业务工作对校长负责，行政工作对党委负责。高校内审机构业务工作内容主要包括：确定审计业务范围、内审工作计划审批、审计报告审核等；行政工作内容主要包括：内审人员的配备、内审人员的选拔与考核、内审人员的后续教育等。

3. 设立独立的内部审计机构

独立性是内部审计的精髓，是内部审计职能能否得到充分发挥的重要保证，是实现内部审计职能的必要条件。只有加强内部审计机构和人员的独立性，才能最大限度发挥内部审计功能，独立行使审计监督权。不能因为考虑人员问题，缩减编制，纪委、监察、审计机构合署办公。而应从职务不相容原则出发，独立设立内部审计机构，明确内审机构在高校中的治理位置，职责分明。高校内部审计机构可分设财务审计、基建审计、管理效益审计、内部控制审计等科室，配置专职内审人员，有效履行审计职责。

4. 完善内部审计管理机制

高校要充分发挥内部审计职能，需进一步完善相关管理机制，包括完善内部审计管理系统、健全审计结果运用机制等。

内部审计管理系统是内部审计管理制度、流程、标准、以及信息化的体现形式，是提升内部审计管理水平的重要手段。完善高校内部审计管理系统，一方面，应加强内部审计管理基础性工作，包括完善内部审计工作内容，建立工作规范和工作评价制度体系，从而使内部审计工作制度化和规范化。另一方面，应建立内部审计信息化管理流程，运用现代信息技术，实现审前准备、审计计划、审计实施、审计报告、审计整改、资料归档、审计成果运用等全流程的信息化管理，提高内部审计工作的质量和效率。

健全审计结果运用机制，应对审计发现的问题进行及时披露，快速整改。高校内部审计部门要做到审计必严、问题必纠、责任必追；内部审计人员要做到认真审计、敢于披露、从严履职。高校内部各级组织要加大责任追究，克服屡审屡犯现象。同时，内部审计部门还应做好后续审计工作，促进审计结果的有效运用。

(三)转变高校内部审计方式揭示腐败

随着审计理论和实践的发展，人们不再认为“查账”是审计的本质属性，审计方式也随之在发生转变，由合规性审计向合规性与绩效性审计并重转变，由事后审计向事前、事中、事后全过程审计转变，从手工审计向现代信息技术审计转变。审计方式的转变，对于揭示腐败起到了重要的作用。

1. 合规性审计向合规性与绩效性并重审计转变

随着高等教育事业的快速发展，高校内审工作面临着许多新情况和新问题，这就需要建立与之相适应的审计方式，在过去合规性审计基础上完善高校内部控制审计和绩效审计，其目的就是要更好地履行审计职责，查处腐败行为。

内部控制审计是通过对内部控制设定和运行的有效性进行审计评价，提出合理建议和意见，做到有规可依、有章可循，从而规范高校经济秩序，营造良好的经济环境。要确定高校内部控制审计的范围，包括学校层面的内部控制审计和业务层面的内部控制审计。对学校层面的内部控制审计应重点评价学校的内部控制组织建设情况、内部管理制度建立和运行情况、以及各个关键岗位的设置和履职情况。业务层面的内部控制审计应重点审计预算管理、财政财务收支、资金分配、物资采购等业务方面的内容。

绩效审计包括对资金使用绩效的审计、管理责任的绩效审计、以及物资资源的绩效审计等。绩效审计的目的是对高校经济活动的经济性、效率性、效果性和资金使用效益进行综合分析与评价。一方面，促进高校管理者优化资源配置，提高使用效率，增强自身竞争力；另一方面，避免官僚主义和腐败现象的滋生，促使经济决策更准确，减少经济损失，提高经济效益。

2. 事后审计向事前、事中、事后全过程审计转变

审计是事前、事中、事后审计三者的统一。事后审计是在一个会计年度结束后或在某一个经济问题发生后的审计，能对已发生的经济活动的真实性、合法性和效益性作出客观评价。它所揭示的是已经发生的问题，不具有防范风险的作用，审计实效性较差，同时制约着审计作用的充分发挥。高校要防范风险，必须实现内部审计关口前移。事前审计有预防作用，可减少决策的失误；事中审计其时效性较强，可及时查明经济目标的实现程度，有利于及时纠正偏差，改善管理，确保经济目标的实现。如果缺少事前审计，当事后审计发现问题，已产生的后果却无法纠正，那么事后审计的意义就不大。反之，缺少了事中和事后控制，再成功的事前审计也会因为没有保障而流产。为了充分发挥内部审计“免疫系统”功能，使高校内部审计真正起到“预防、揭示、抵御”作用，应将事前审计与事中、事后监督结合起来，做到全过程的审计监督。

3. 手工审计向现代信息技术审计转变

2017年底《教育部关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》明确提出：“加快推进数字化审计方式”。数字化审计方式，是以各高校底层数据库原始数据为切入点，通过对底层数据的采集、转换、整理，综合运用查询分析、多维分析、数据挖掘等多种技术方法构建模型进行总体分析、发现疑点、分散核实、总结趋势、系统研究的方式。③“数字化审计方式的核心是数据分析能力。”④因此，高校应不断提升信息化环境下内部审计发现问题、评价判断、宏观分析、支撑决策的能力，创新内部审计新技术，充分利用有关数据软件，完善校内各部门业务数据之间、业务数据与财务数据、学校数据与部门数据等方面的综合比对和关联分析，逐步形成“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式。⑤同时，应加快远程在线监督审计系统建设，建立嵌入式内部审计平台，改善内部审计落后手段，大力提升内部审计信息化水平，从而提高内部审计的质量和效率。在线监督审计系统应设立预警系统，实行网上自动监控，出现异常及时预警，内审人员可及时跟进，力争将问题遏制在萌芽中，更好地发挥内部审计“免疫系统”功能。

结语

5年前，习近平刚刚就任中共中央总书记时一句“打铁还需自身硬”让无数人印象深刻。下决心“猛药去疴”，警示“霸王别姬”，誓言“上不封顶”，强调“没有休止符”“永远在路上”……从中央八项规定精神、党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育到“两学一做”学习教育，再到党的十九大报告中提出的开展“不忘初心，牢记使命”主题教育，党风廉政建设一直在路上。“中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，必须准备付出更为艰巨、更为艰苦的努力。”

注释

① https://baike.baidu.com/item/COSO/5890261?fr=aladdin COSO是美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会(The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)的英文缩写。 1985年，由美国注册会计师协会、美国会计协会、财务经理人协会、内部审计师协会、管理会计师协会联合创建了反虚假财务报告委员会，旨在探讨财务报告中的舞弊产生的原因，并寻找解决之道。两年后，基于该委员会的建议，其赞助机构成立COSO委员会，专门研究内部控制问题。1992年9月，COSO委员会发布《内部控制整合框架》，简称COSO报告，1994年进行了增补。

② 《四川省人民政府办公厅关于进一步加强和改进内部审计工作的意见》(川办函〔2016〕201号).

③ 教育部财务司有关负责人就《教育部关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》答记者问. http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/08/content_5254296.htm.

④ 《教育部关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》教财〔2017〕10号.

⑤ 《教育部关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》教财〔2017〕10号.

参考文献

[1] 陈晓钢，曾令如.论审计免疫系统对高等学校内部审计新启示[J].会计之友，2009,(9)下：78-79.

[2] 刘家义.把内部审计工作推向新的发展阶段——刘家义审计长在推进内部审计转型与发展研讨会上讲话(摘要)[J].工业审计与会计，2008，(3)：1-3.

[3] 姜猛.高校内部审计机构设置及其完善建议[J].财会通讯(综合).2010(3)上：100-101.