建设现代中小学学校制度推进教育治理现代化

徐定斌 /中共武汉市委教育工委书记

徐定斌

党的十九大报告提出，要不断推进国家治理体系和治理能力现代化。教育治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是实现教育现代化的重要保障和基本途径。推进学校治理能力现代化，对于推进教育治理体系和治理能力的现代化具有十分重要的现实意义。而推进学校治理能力现代化，关键在于建设现代学校制度。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）年》（以下简称《纲要》）明确提出建设现代学校制度，完成《纲要》提出的本项改革任务，只剩下不到两年的时间，通过建设现代中小学学校制度，推进教育治理体系和治理能力的现代化必须加快步伐，抓紧抓好。

建设现代中小学学校制度的基本理念

所谓建设现代中小学学校制度，就是《纲要》提出的推进政校分开、管办分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的治理架构，构建政府、学校、社会之间的新型关系。

注重制度体系建立。制度是治理体系的关键要素。建设现代中小学学校制度，需要有相关成体系的制度、政策配套，如需要健全和完善学校治理的法律体系，需要建立和完善管办评分离、学校章程、校园安全管理、家校合作、教师专业化发展等制度体系。推进学校治理能力现代化，健全和完善内外部治理体系是基本前提。同时，制度体系的建立要体现现代价值理念，如以人为本、多元参与、大数据思维等。

强调多元主体参与。多元主体参与是治理科学化、民主化的重要保障。针对传统中小学学校制度建设中社会参与不足、学校办学自主权不够、政府与学校权责不清等现实问题，让社会组织、学校、政府、家庭及其他利益相关方都能参与到学校治理中来，可以更好地实现多元主体的优势互补，提高治理的公平和效益。

突破体制机制障碍。党的十九大报告明确指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱。建设现代中小学学校制度，更多的是需要突破诸如人事编制、经费等外部体制机制障碍，为学校真正实现自主管理松绑。推进学校治理现代化，必须以教育外部体制机制改革作为突破口，这就必须从观念、顶层设计等层面，突破利益固化的藩篱。

加强过程民主。推进学校治理能力现代化，必须从自上而下的科层式管理模式向自下而上、上下结合的扁平化治理模式转变，这就需要多元主体通过多种渠道直接和间接地参与决策、执行和监督学校治理的全过程，同时要转变政府职能，实行管办评分离，克服政府对学校管理的行政化倾向；理顺学校管理者与师生的关系，克服学校内部管理中的行政化倾向。

建设现代中小学学校制度的基本策略

建设现代学校制度，包括健全和完善学校内外部治理体系。内部治理体系包括学校章程建设，学校教代会制度建设、学校安全管理，集中体现依法办学、自主管理、民主监督；外部治理体系包括家校合作、社会与学校的合作、管办评分离等，集中体现社会参与。

以章程建设为核心，进一步完善学校治理体系。章程，是一所学校的“宪法”。它充分反映了广大教职员工和学生的意愿，凝聚了全体师生共同的价值理念，集中体现出学校的办学特色。经学校教职工代表大会审议通过的章程，是每个师生员工工作学习的行为依据，也是学校发展的动力之源。

早在2004年，武汉市教育局就全面启动了学校章程的制定工作，要求全市中小学校以章程为核心，配套建立并逐步完善学校师生申诉、校务公开、教育教学管理、财务管理、安全管理等系列规章制度，提升学校规范化办学水平。根据教育法律法规的修订和教育形势的变化，2015年，武汉市教育局又制发了《关于制定和修改学校章程工作的通知》，对学校章程的基本形式与主要内容、制定和修订学校章程的依据及相关程序做出了明确的规定，要求全市各中小学以章程为中心，完善各类规章制度，形成“1+N”的学校制度体系。到2015年底前，学校章程制定面达到100%，并实现了“一校一章程，章程有特色；校校有制度，制度须落实”的工作目标。

以民主管理为基础，进一步焕发学校治理活力。围绕民主管理，我们主要做了以下四个方面的工作：

一是坚持教职工代表大会制度。武汉市教育局制发的《武汉市学校教职工代表大会工作规程》规定，中小学校教代会是学校的决策机构，学校重要事项必须经教职工代表大会审议通过才能实行。目前，全市中小学都落实了教代会制度，教职工可通过教代会知校情、参校政、议校事、督校务，促进学校科学决策和民主管理。在此基础上，各学校还创新方法，广开言路，扩大师生参与学校民主管理的渠道。譬如，江岸区新村小学每年开展“合理化建议月”活动，针对教师们关心的热点问题和学校发展的瓶颈问题，广泛征集“金点子”，为教职工提供民主参与的平台；武昌区中华路小学在征求吸纳教职工意见建议的同时，还广泛听取学生代表对学校管理的意见建议，校领导就学生普遍关心的问题当面答复，培养学生的主人翁意识和民主精神。

二是积极推进校务公开。通过几年努力，全市校务公开工作取得了明显成效，教职工对校务公开的满意度达94%。汉阳区钟家村小学将《学校章程》《教职工绩效工资方案》《教职工请假制度规定》等汇编成《钟家村小学员工手册》，发放到每位教职工手中，做到人人都知晓，人人可谏言。江汉区华中里小学借助教育云和QQ群两个平台，及时向全体师生通报学校各项工作情况。汉阳一中推行“两个早知道”，即开学时公示本学期工作要点，每周一公示本周主要安排和会议通知，确保师生早知情、知全情。市常青实验小学将现代企业管理ISO9000模式的合理内核与校务公开有机嫁接，提炼出“制度管理、领导效能、过程控制、持续发展”的四项基本原则，形成了独具特色的校务公开管理体系。

三是切实维护师生合法权益。武汉市教育局要求各校制订师生申诉办法，畅通矛盾化解渠道，综合运用信访、调解、申诉、仲裁等争议解决机制，依法解决好各类校内纠纷。洪山区鲁巷中学设立了学生申诉箱，每天开箱阅处学生反映的各类问题，及时调查落实学生申诉情况。江夏一中建立实行校内申诉制度，确保教师的权利得到落实和保障，同时建立了“江夏一中应急处理预案”，依法处理学生伤害事故。新洲区邾城街中心小学设立校内纠纷申诉和调解委员会，对教师与学校、教师与教师、教师与学生之间的矛盾，甚至个别教师的家庭矛盾进行及时调解。

四是完善民主监督机制。成立家长委员会，吸纳社区和有关专业人士参与学校管理和监督，形成了家庭、社区与学校的良性互动机制。市第一职教中心制定了家长委员会制度，明确家长委员会议事规则，涉及学生权益的事项须及时向家长委员会通报情况，听取意见。市第四十九中学设立“两级”家长委员会，定期听取家长对学校工作的意见和建议，开展“三评”（社区评校、家长评教、学生评学）活动，健全学校、社区、家长三位一体的管理网络。光谷第四小学开办了家长学校，聘请了社会监督员，实行教育教学开放日，实现了学校、社区、家长三方互动，构建了校内外结合的监督机制。

以管办评分离为突破口，进一步激发学校办学活力。推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间新型关系，是全面深化教育领域综合改革的重要内容，是全面推进依法治教的必然要求。近年来，武汉市教育行政部门不断深化教育行政审批制度改革，全面清理规范性文件，减少对学校办学行为的行政干预，切实推行清单管理方式。支持专业机构和有资质社会组织规范开展评价服务，在保障质量的前提下，将其纳入政府购买服务范围。

管办评分离是教育改革的重要动力，需要提升各个方面公共服务的价值理念，并从行政性改革向制度性变革迈进。武汉市东湖新技术开发区率先在全市展开探索，于2015年7月31日颁布了《武汉东湖新技术开发区管委会关于加快光谷教育事业发展的若干意见》，明确了推进中小学管办评的具体路径。如在管理方面，提出政府转变职能，简政放权，建立教育行政权力清单、程序清单和责任清单，落实和扩大中小学（幼儿园）在育人方式、资源配置、人事管理等方面的办学自主权；在办学方面，构建多元治理体系；在评价方面，建立多元主体参与评价体系。经过两年多的实践探索，开发区管办评工作取得明显成效。

以依法治教为重点，进一步规范学校治理行为。多年来，武汉市从人民群众反映强烈的教育热点难点入手，以依法治教为重点，着力规范办学行为。

一是规范收费行为。全市大力开展“规范教育收费示范区”创建活动，建立激励机制促进学校规范收费行为，近年来，全市教育收费投诉率明显下降。以电视问政为抓手，以治理和规范中小学服务性收费代收费问题为重点，建立长效管理机制，出台系列制度文件，规范收费工作取得了阶段性成果。

二是规范师德行为。武汉市将教师职业道德规范纳入各级教师继续教育培训必修内容。积极选树先进师德典型，先后培养和产生了全国教书育人楷模桂贤娣、全国道德模范杨小玲、全国“最美教师”张龙等一批有社会影响力的师德典型。市教育局制发了《武汉市中小学教师违反职业道德行为处理办法实施细则》《武汉市中小学教师职业道德考核办法》等规范性文件，基本形成了教育、宣传、监督、考核、奖惩相结合的师德建设制度体系。印发了《市教育局关于建立健全中小学教师有偿家教治理长效机制的工作意见》，从教育预防、举报受理、调查惩处、责任落实等方面，促进有偿家教治理工作规范化、常态化。

三是规范教学管理。以减轻中小学生过重课业负担为目标，出台了《关于进一步加强中小学管理减轻中小学生课业负担的意见》，明确规定了学生在校时间、学生书面作业量、学生考试次数和学生竞赛项目等。制定印发了《武汉市义务教育学校管理规程（试行）》，促进学校管理法治化、规范化、精细化。

建设现代中小学学校制度的难点与困惑

建设现代中小学学校制度建设，还有不少难点和问题需要不断探索和突破。

破除体制机制障碍问题。体制机制是包括教育变革在内的所有变革的决定性因素，这方面的变革往往又是最难的，中小学学校制度建设也不例外。建设现代中小学学校制度变革中所关涉的体制机制变革，既包括学校内部的体制机制变革，也包括外部的体制机制变革，其核心是运行机构的改革、制度的完善与执行、政府与学校权力边界的厘清等。

学校章程的执行效力问题。严格来说，学校章程只是国家有关法律法规条文的延伸，并不能代替法律法规。当有关利益相关主体违反学校章程时，如何进行处理？如授权处理主体如何明确，处理程序如何规定，处理依据是什么，处理结果如何执行等，都需要进一步明确和回答。

管办评分离的权责明晰问题。管办评分离是建立现代中小学学校制度最为根本的问题，也是体制机制变革的关键性问题。政府及教育行政部门如何进一步厘清与学校的权责边界，以赋予学校更为开放、更为充分的办学自主权，特别在人权、财权方面，以实现由政府办学到教育家办学的转变，是值得进一步研究和探讨的问题。更为紧迫的，可能不是厘清教育行政主管部门与学校的权责关系，而是厘清政府与学校的权责关系。

建设现代中小学学校制度，推进教育治理体系和治理能力的现代化，必须以党的十九大精神为指导，不断加强党的建设，提高教育治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，打造共建共治共享的教育治理新格局。