从“两权分设”到“三权分置”——我国两轮农村土地制度改革背景与改革要点的差异分析

肖建飞， 任志军

(1.新疆大学，新疆 乌鲁木齐 830047；2.乌鲁木齐市司法局，新疆 乌鲁木齐 830002；3.清华大学，北京 100084)

土地制度是我国政治经济生活中一项基础性的制度安排。农村土地的集体所有、家庭承包经营制度构成国家稳粮与安民的微观基础，在保证农业增产增收、农村社会稳定与农民基本权益等方面发挥的作用自不待言。自1978年我国农村开始家庭联产承包责任制的地方性实验至今，农村土地制度改革已经走到了第40个年头。期间最大的变革在于，从改革开放之初实行的家庭联产承包责任制，即“两权分设”(或“两权分离”*部分研究者将家庭联产承包责任制改革称为“两权分离”。详见张红宇著《从“两权分离”到 “三权分离”——我国农业生产关系变化的新趋势》，原载于《人民日报》2014 年1月14日版；叶兴庆著《从“两权分离” 到 “三权分离”——我国农地产权制度的过去与未来》，原载于《中国党政干部论坛》2014 年第 6 期，第7～12页；高飞著《农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴》，原载于《法学研究》2016年第3期，第3～19页。)，到近年来启动所有权、承包权、经营权的“三权分置”改革，两次农村土地制度的改革背景，也就是“三农”问题定位存在着显著差异，两次改革的要点也发生了重大变化，主要体现在需解决的核心问题、需调整的利益关系与核心制度架构等方面。当下“三权分置”改革仍需探讨如何确定集体所有权的主体及权能，如何理解承包权长久不变中变与不变的关系，以及土地经营权的属性为何。

一、两次改革之背景差异：农业、农村、农民定位

从1978年至今，在国家整体经济社会发展规划中，对农业、农村、农民即“三农”问题的定位发生了明显变化，这构成了“两权分设”改革与“三权分置”改革的基本背景。

(一)农业：从工业基础到工业反哺

20世纪50年代到70年代，我国工业化的原始积累始终是“内源型”积累，原始资本多从“三农”中来。改革开放之前，受制于当时的制度与体制障碍，农业生产要素配置不合理，农业生产效率低下，农民生活较为困苦。直至改革开放之初，我国农村尚未解决温饱问题的农民多达2.5亿人，约三分之一的农村人口处于温饱线以下。实行两权分设改革的首要目的是加快农业发展，至少要解决农民的温饱问题。新世纪以来，尤其是党的十八大以来，为贯彻“以城带乡、以工哺农”的方针，国家对农业采取了一系列支持政策，包括减免农业税、增加粮食作物种植补贴以及对粮食施行最低价格收购等。我国农业获得了更快发展，农业由生产不足转为部分过剩。国家农业部部长对此有形象的解释，“过去我们是8亿人吃不饱，现在是14亿人吃不完”[1]。

(二)农村：从资源输出地到输入地

20世纪80年代之前，在人口不流动、土地不流转的情形下，农村只能作为原料和产品的输出地。此后随着我国经济的快速发展，农村逐步由国家建设所需资源的汲取地与输出地，逐渐变成资源的给予地与输入地，这一转变在新世纪以来更为明显。当下，面对产能过剩、资本过剩、商业过剩的 “三重危机”，有学者认为，“稳定的农业社会和乡村治理”将扮演重要角色，这是承载上述经济危机软着陆的基础[2]。在此背景下，推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生的发展新格局，日益成为“三农”工作的重要目标。故决策部门将健全耕地、草原、森林、河流、湖泊的休养生息制度，分类有序退出超载的边际产能，扩大耕地轮作和休耕制度试点等作为农村生态环境建设的主要抓手[3]。

(三)农民：从被土地禁锢到可进可退

人民公社制度具有强制性，农村新增人口不断加入人民公社，但不允许农民从中退出，农民外流被严格禁止，故无法自由转入非农业部门以获取更高的收入。直至20世纪70年代末，我们的吃饭问题仍没有完全解决，彼时的农村无力支持工业和城市发展。在此意义上，实行家庭联产承包责任制，即两权分设改革，既是不得不为也是不可不为。两权分设改革，不仅在农户和基层社队之间重新划定了集体经济的产权边界，而且也充分释放了农业劳动力，将之转化为现实的生产力，使农村剩余劳动力得以转向非农产业，城镇就业成为青壮年农村劳动力谋生的重要选择，这为中国经济高速增长奠定了扎实基础[4]。对农民而言，两权分设改革促成了人地关系松绑，农民从社员变为承包主体，此后部分农民先“离土离农”参与到本地的乡村工业化建设，继而又“离土出村”参与到异地的工业化建设[5]。

21世纪以来，我国国民经济生产总值迅速增长，这对农村农业发展带来了双重影响：一是大量农业人口转向第二和第三产业，农民工数量增长与半城市化程度加大之间正相关；二是相较于家庭联产承包责任制实施之初，农村地区“家家包地、户户种田”的局面发生了明显变化。相关统计数据显示，截至2016年底，我国农村流转经营权的土地面积约4.7亿亩，占农民承包土地总面积的35%。流转承包土地的农户超过7000万户(包括全部流转与部分流转)，约占全国2.3亿承包农户的30%[6]。逐步破除体制机制的禁锢后，在资源配置尤其是劳动力资源要素配置中，市场的决定性作用越发明显，城乡要素趋于自由流动和平等交换。从农村供给城市到城市反哺农村，促进城乡融合发展，推动“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”同步发展，加快形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系，是当下城乡关系的原则与目标[3]。

二、两次改革之要点差异：问题、利益与制度

中央多次强调，“三农”工作是全党工作的重中之重。“三农”问题的核心是农民问题，而现阶段农民问题的核心仍然是土地问题。因而从一定意义上说，土地问题就是“三农”问题的重中之重[注]农业部部长韩长赋对农村工作之重要、农村改革之难有全面总结，详见《新闻办就<中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见>有关情况举行发布会》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/03/content_5128080.htm，最后访问日期为2016年11月5日。。两次土地制度改革的要点都围绕着如何促进农业农村发展，如何保护农民的利益，但要解决的关键问题、需协调的利益关系与核心制度架构却存在着显著区别。改革之难则在于，如何保护数亿农民的利益以及保护农民利益的“度”。

(一)亟待解决问题的变化

两权分设制度的核心内涵在于，农村土地集体所有以及农户承包经营；改革拟解决的关键问题在于，计划经济体制下吃“大锅饭”，在一定程度上诱发生产与分配环节相脱节、分配不公，导致农村经济活力不足、农民生产积极性不高、贫困人口众多；改革的目标在于，调动农民生产积极性，让农民自力更生吃饱饭。

近40年来，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就：粮食产量从1978年的6095亿斤增加到2017年的12358亿斤，产量翻了一番，各类农产品产量成倍增加；农民人均纯收入从1978年的134元增加到2017年的13432元[7]，农民收入增长较快，农村面貌发生了显著变化。但在工业化、信息化、城镇化快速推进的新形势下，如何进一步深化农村改革，同步推进农业现代化，回应农业农村发展中积聚的各种风险挑战和结构性矛盾，实现“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的发展目标，则是当下无可回避且亟待解决的问题。从农业经营体制的角度看，当前农业农村发展迫切需要回答将来“谁来种地”与“怎么种地”这两个问题。一方面，改革开放以来农村青壮年劳动力大量外出务工，农民工进城意味着最富有劳动能力的人口从农村流出。新世纪之初，农业从业劳动力以老年人和妇女为主，此后逐渐演变为以老年人为主，因而当下农业生产面临的“谁来种地”的问题极为突出，必须思考如何培养农业接班人的问题。另一方面，鉴于人多地少的基本农业国情，我国农民户均耕地规模较小且较为分散，生产效率低，抵御自然风险与市场风险的能力弱。为增加家庭收入，农村精壮劳动力非农就业就成为一些农业家庭不得不为的选择。逐渐地，农民家庭经营结构的“兼业”状况成为主流，种植业与养殖业收入在农民纯收入中的占比不断下降。农业生产实践面临“怎么种地”的问题，因此决策层亟待探索如何在家庭承包经营的基础上提高农业生产效率[8]。

(二)需协调利益关系的变化

家庭联产承包责任制，也即两权分设制度，要调整的是农村集体经济组织与其成员间的关系。承包土地以属于本集体经济组织成员为前提，非本集体经济组织成员无承包资格。一轮土地承包期间，集体土地被划分为口粮田(量少、均等)与责任田(量多、自愿)，并按不同原则进行分配；二轮土地承包期间，集体土地被划分为承包地(量多、均等)与机动地(量少、自愿)进行分配。整体上看，家庭联产承包责任制在土地分配上更为强调“公平”。

三权分置改革以不改变农村集体经济组织与其成员之间相对公平的土地承包关系为前提，对于承包者将土地流转给什么样的经营者则没有明确限制；经营权主体呈现多样化趋势，除了从其他集体成员手中转包土地的承包农户，还有家庭农场、专业大户、各类农业合作社及涉农企业。在保护农户承包权益即保障农民生计和社会稳定的基础上，赋予各种新型经营主体更多的土地经营权能。目前全国各地不断创新农业经营体系，发展适度规模经营，主要有三类经营方式：一是通过转包土地的方式，扩大家庭经营的土地规模；二是依靠农业社会化服务体系的支持，弥补生产经营主体耕地规模的不足，进而实现节本增效；三是发展多种形式的合作与联合，依托合作社的经济技术服务能力，带动更多农户发展现代农业。决策层对第一类创新实践(发展家庭农场)寄予厚望。三权分置改革试图通过调整农村集体经济组织、承包农户和经营主体之间的利益关系，实现三者对土地权利的共享，促进分工分业，既能让流出土地经营权的农户增加财产收入，又能让新型农业经营主体实现规模收益。

两权分设改革侧重于保障农户耕种权的公平实现，三权分置改革则更强调生产效率的提高。农村稳定是我国社会稳定的基石，考虑到农村土地问题涉及利益关系的复杂性，尤其是需要通过稳定承包关系来保障农民生计，故多个政策文件中均强调“适度”规模化经营，但改革的目的依然是促进土地、农业设施、农机具等农业资源在更大范围内的优化配置，进一步提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。国家试图通过三权分置改革加快转变农业发展方式，应对农村农业发展的问题与危机，解决“谁来种地”与“怎么种地”这两大问题，故将发展多种形式适度规模经营作为转变农业发展方式的核心。

(三)核心制度架构的差异

家庭联产承包责任制，也就是两权分设制度，介于公法与私法之间。尽管遵循“一村一案”的原则，土地承包方案在不同村组之间的实施情况存在差异，但因制度设计强调平等性原则，农村土地制度具有社会保障性，这一特点延续至今。此后颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)也侧重于保障农民生计。

学界普遍将土地承包权视为一种用益物权，但因我国农村土地以集体所有为主，因而从某种意义上说土地承包权这一用益物权的国家干预性较强。《农村土地承包法》确定了农村集体与承包农户之间的基本权利义务关系，在坚持农村土地集体所有制的前提下，农户对其依法承包的土地享有占有、使用和收益的权利。一方面明确了农户拥有的是土地承包经营权，对农民赋权但不改变农村土地集体所有的性质；另一方面明确了在不改变耕地用途的前提下，承包农户对承包到户的集体土地可以自主选择实现土地收益的经营形式。

在国家与承包农户的利益关系调整中，中央陆续采取了取消农业税、设立农业补贴、实施粮食最低价格收购等政策行为，体现出对农民利益的保护。在国家农业支持与政策福利不断增加的同时，农业政策体系也倾向于不断向承包农户放权。农户获得了向本村民集体成员转包承包土地的经营权，向本村民集体成员以外的人员出租承包土地的经营权，与本集体经济组织的成员自愿互换各自承包地的经营权，以土地股份合作制的形式与其他农户发展农业合作生产的经营权，将承包土地经营权作为股份投入到农业产业的权利，以及将承包土地经营权用于向金融机构抵押、担保融资的权利等。此外，当农户有了稳定的非农产业收入或迁入城镇居住就业后，其可自主选择将承包的土地转让给本村其他成员，或自愿有偿将承包土地交还给发包方。在上述两种情况下，农户转让或交还土地承包经营权后，不再拥有本集体经济组织土地承包者的权利，其本人甚至可以选择退出所在的农村集体经济组织。

如前文所述，就全国情况来看，土地经营权流转早已成为普遍事实，只是在政策和理论上尚未加以总结和概括，未明确确定改革的指导方向与政策趋向。在2013年12月召开的中央农村工作会议上，习近平提出“三权分置”改革的核心与要旨概念——“不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。党的十八届五中全会明确提出，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。在2016年4月25日召开的安徽小岗村农村改革座谈会上，习近平对“三权分置”进行了深刻阐述。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《三权分置意见》)。《三权分置意见》提出，经营权从承包权里分离出来，允许经营权自由流转[9]。其核心理念是，经营权可以自由流转，承包权长久不变。也就是说，集体保留所有权，在此前提下实现“四至界定+三权分置”，在明确土地的方位、面积等自然情况的同时，明确所有权、承包权与经营权关系；稳定农户的承包权，承包权可以继承或作股，有利于农民变现资产，并且主要通过租赁方式变现资产；经营权即耕地进入市场交易转让的权利，由农户自主支配[10]。此举顺应了农民要求保留承包权、放活经营权的意愿。在不改变土地用途的基础上，三权分置改革给予土地流转合同当事人(承包者与经营者)更多的自由，私法特征明显，国家干预性较弱。

三、当前改革中仍待探讨的问题

尽管两权分设改革对农村经济发展的贡献有目共睹，但其制度红利已释放殆尽。以三权分置的农村土地权利结构取代两权分设制度，是对国内外市场与生产条件变化和国内经济社会发展转型的必要应对，很大程度上也是对当下全国农村普遍存在的土地流转实践的制度背书。从两权分设到三权分置，改革都源于实践需求，以解决农村农业发展的突出问题为导向，但是随着农村农业发展形势的不断变化，会不断出现新问题、新情况，且部分问题难以预测。

《三权分置意见》将三权之间的逻辑关系表述为，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。但在实践中，如何坚持农村土地集体所有权的根本地位，维护农村基本经营制度的根本；如何严格保障农户承包权，稳定现有土地承包关系并保持长久不变，维护农村基本经营制度的基础；如何加快放活土地经营权，赋予经营主体更有保障的土地经营权，从而完善农村基本经营制度的关键环节……上述问题并不是一份规范性文件所能解决的。所以决策部门鼓励通过实践探索和理论创新逐步完善“三权”关系，为三权分置改革的顺利实施提供有力支撑。

(一)集体所有权主体及权能

关于农村土地的集体所有和农户承包，尽管有“两权分离”的提法，但决策部门最为担心的恐怕就是两者之间真的“分离”，因这可能瓦解农村基本经营制度的根本，改变社会主义公有制最典型、最主要的实施领域——国土。在我国，土地或为国家所有，或为集体所有，但均是公有，故集体所有权应得到充分体现和保障，不能被“虚置”。

农民集体和承包农户最主要的权利义务关系体现在承包土地上，农村土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，承包农户对土地享有占有、使用、收益和不完全的处分权能，其权能源于集体所有权。决策部门强调，农民集体是土地集体所有权的权利主体。在三权分置改革实践中，需充分维护农民集体对承包地的发包、调整、监督、收回等各项权能。当下亟待思考如下两个问题：一是土地集体所有权人如何具象化？随着人民公社制度的凋零以及生产大队、村民小组在农业生产中基本职能的消失，村民委员会目前是农民集体最主要的代表，但其实为执行部门，决策部门是村民大会或村民代表大会。二是集体所有权的各项权能之间关系如何以及当下亟待加强的权能是什么？目前，农村土地集体所有权的各项权能之重要性与使用几率存在明显区别，发包、调整、备案审查、转让同意等4种权能的重要性相对较弱。具体而言：第一，农民集体有权依法发包集体土地，准确的表达是，农民集体有权通过其代表(主要是村民委员会)发包集体土地。但在两轮土地承包以及“四荒”土地承包之后，农民集体基本再没有可以发包的土地。第二，在遭遇自然灾害导致土地严重毁损等特殊情形下，农民集体有权依法调整承包地，提供给农民基本的生存保障，但在生产生活实践中这一项权能行使的几率极低。第三，承包农户流转土地经营权应向农民集体书面备案，但只要流转不改变土地用途，农民集体则无实质性审查权。实践中，农民流转土地很少向集体备案。第四，在本集体经济组织内，承包农户转让土地承包权须经农民集体同意。这一情况发生率尽管高于承包地灭失、损毁等需调整的情况，但也不常见，且一旦出现则需优先考虑转让方的意愿并保障其利益最大化。在目前土地承包关系基本确定且保持长久不变的前提下，农民集体的如下两种权能极为重要：其一，农民集体之代表有权对承包农户和经营主体使用承包地的情况进行监督，以防止和纠正出现长期抛荒、毁损土地或者非法改变土地用途等行为。上述情节严重时，农民集体可收回土地承包权。其二，出现集体土地被征收的情况，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见，并依法获得补偿，并将补偿金公平地分给失去承包权的农户。

无论是发包、调整、收回，还是用途监督、征收补偿，其权能的行使都需建立健全农民集体组织民主议事机制，切实保障集体成员(农民)的知情权、决策权和监督权；同时，上述民主议事机制也应落实于村民集体的权力部门——村民大会与村民代表大会，以及权力执行部门和农民集体之代表(村民委员会)的日常工作中。建立健全农民集体组织的民主议事机制并切实保障农民的知情权、决策权、监督权，以此方能有效避免集体所有权的“虚置”。

(二)对承包权长久不变的理解

20世纪70年代末至80年代初推行的家庭联产承包责任制改革，旨在实现土地使用权(也即耕种权)的平均分配。包产到户在短期内实现了土地使用权的平均分配，但在城乡人员流动、农业生产方式与农民收入结构均发生显著变化的形势下，基于农民的自发调整，平均分配土地使用权的状态亦难以维系，但基于身份权的土地承包关系保持不变。

2008年党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。该政策的要点在于：第一，再度确认了“增人不增地”和“减人不减地”政策，并再次强化了农村集体成员与承包土地之间的“人地对应”关系。第二，农村集体成员对承包土地的30年有限期使用权变为未加限期的使用权，这意味着第二轮土地承包期间获得承包地的农民可以不加限期地耕种集体土地。第三，这一政策的目的在于稳定承包农户的土地经营预期，同时防止“细碎化”的耕地经营状况进一步加剧[11]。

2017年10月18日，习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上所作的报告中指出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，为农村土地承包关系长久不变划定了一个阶段性的时限。这意味着，至少在未来30年间，土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度不会改变，集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。当然，较之于流入土地经营权的新型经营主体，拥有土地承包权的农户预期则更为稳定。“第二轮土地承包到期后再延长三十年”这一政治承诺意味着，土地承包经营关系中的“变”与“不变”具有辩证统一性——承包关系“不变”，以满足农民家庭稳定土地承包权的需要；经营关系则可能发生“改变”，以满足承包农户与经营主体间流转土地经营权的需要。有研究者认为，土地承包到期后再延长30年是充满政治智慧的制度安排，因其与第二个百年战略构想在时间节点上高度契合，承包关系延长时间大体至2050年，也就是第二个百年目标实现的时候，届时我国将建成社会主义现代化强国，“国家的经济结构、社会结构、城乡人口结构，包括城乡关系、工农关系都会发生更大的变化”[6]。30年土地承包关系延长期，既有助于稳定农民预期，也为届时相关部门进一步完善“三农”法律政策预留了必要的空间。

(三)土地经营权的权利属性

《三权分置意见》明确了经营主体具有如下权利：其一，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益；其二，经营主体有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地；其三，经承包农户同意，经营主体可以改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施；其四，经承包农户同意并向农民集体备案后，经营主体可再流转土地给其他主体，或依法依规设定抵押；其五，流转土地被征收时，经营主体可以按照合同约定获得地上附着物和青苗的补偿费。

与承包权能相比较，就流转土地而言，经营者亦享有占有、使用和收益权。承包权与经营权的权能差异在于：第一，经营者没有承包者基于农民集体组织成员资格所享有的成员权，例如向集体要求承包土地、土地灭失时要求调整土地等；经营者在改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施，以及再流转或抵押土地时，需经承包农户同意。换言之，经营者的使用权与处分权受限。第二，承包农户与经营主体在农业政策补贴中获得的扶持也存在差异。农业补贴政策改革的基本原则是“存量调整、增量倾斜”。其中“存量”针对的是补贴给承包农户的款项，政府不作缩减，但作优化调整，尤其是鼓励将补贴用于地力保护；“增量”则指向新经营主体倾斜，例如建立担保体系或提供购置农机具补贴等，以引导家庭农场、合作社等新型主体发展现代农业，提高农业发展的质量、效益和竞争力。

实践中，承包农户和经营主体之间的关系与权利边界是当下三权分置改革的一大难题。有研究者认为，三权分置改革作为一项重大体制改革提出后，当下迫切需要在理论、政策和法理上解释清楚“经营权是一个什么属性的权利”，唯有如此，土地制度改革才能有条不紊地推进，制度才能长久执行[12-13]。转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地等行为，均被视为“土地流转”，但若不进行透彻的理论研究，三权分置的核心概念就难以界定清楚。经营权源于“土地流转”，但如何理解“土地流转”？这一行为的性质是买卖还是租赁？如果是买卖，则应称其为“土地转让”，但目前我国不允许土地买卖，无论是国有土地还是集体土地。如果是出租，则是特殊的“土地租赁”合同关系。就政策文本来说，耕地承租人的权利超出一般租赁合同中的承租人，这也需要出台新的法律，以确认这一新的政策扩权。当前，在法律层面上未界定经营权性质，既允许土地流转又允许将流转来的土地用于抵押、担保，这样不仅会模糊债权和物权之间的界限，同时又有可能架空承包权，并在流转过程中诱发矛盾和纠纷。

四、结语

尽管围绕农村农业发展的“技术路线”和“经营方式路线”衍生了大量的热议话题，但亦如“三权分置”改革标题，利益关系调整与权能设置是改革的实质。从两权分设到三权分置，政策的核心仍是“农民的命运由谁决定？”[14]即如何充分尊重农民自身的意愿，并保护农民的自由选择权。应将完善三权分置制度作为巩固与完善农村基本经营制度的基础，农村土地改革需要“坚持农民主体地位”，维护亿万农民家庭的根本利益，改革的出发点和落脚点也应定位于“促进农民共同富裕”[3]。