西部的开放与开放的西部：邓小平“两个大局”战略三十年

王志远

(华侨大学， 福建 厦门 361021)

1978年，中国启动举世瞩目的改革开放，由此带动经济高速增长。四十年间，中国逐步发展为世界第二大经济体和第一大贸易国。东部地区是改革开放的先行者，经济增长速度也领先国内其他地区，对中国发展的贡献毋庸置疑，而西部地区无论是改革的步伐还是开放的广度和深度，都落后于东部地区。近年来，随着“一带一路”倡议的不断推行，西部地区对外开放得到世人越来越多的关注。对此，既需准确回顾西部地区对外开放历程，也需给予合理阐释，以对未来西部地区扩大对外开放、参与国际分工、融入世界市场提供有益参考。

一、邓小平“两个大局”战略提出三十年

四十年前，中国选择对外开放，有其客观必然性，具体可分别看作为短期效益、长远目标和战略规划。

所谓短期效益，即一个落后的发展中国家，若要实现经济增长，必然需要储蓄与外汇，前者是国内资本形成的条件，后者是引进和购买国外先进技术所必需。20世纪60年代，钱纳里和斯特劳特将储蓄小于投资、出口小于进口的状态概括为“两缺口模型”，能够同时填补储蓄缺口和外汇缺口的措施，就是吸引外国投资。这一政策理念很快被广大发展中国家所接受。但是，“两缺口模型”还有引申含义，毕竟外国投资需要将收益汇回投资母国，并且外资还有随时撤离的可能。因此，需要在吸引外国投资的同时，增强出口创汇能力，积累外汇储备，提高经济发展水平，动员国内储蓄。这在客观上自然要求发展中国家打开国门，积极开展国际经济合作和对外贸易。对此，中国也不例外，并且将经济特区设立在有利于开展对外贸易的沿海地区——深圳、珠海、汕头和厦门。这些地方还有一个特殊优势，就是华侨多且可以为对外开放提供很大帮助[1]。为快速积累外汇资金，中国鼓励发展“两头在外、大进大出”的加工贸易，而且施行严格的外汇管理政策，出口企业赚得的外汇必须由外汇管理部门购入，形成国家外汇储备。

所谓长远目标，则是中国需要参与全球化进程、融入世界分工格局，只有在充分竞争中才能快速提升综合国力，迈入世界先进水平。在开放中寻求发展，这是基于中国历史上闭关锁国所带来的深刻教训得出的。康熙、雍正、乾隆年间，长达130多年的“康乾盛世”，曾自诩“天朝物产丰盈，无所不有，原不籍外夷货物以通有无”，但即便这样也没能阻止封闭的“盛世”走向衰落。19世纪中叶，鸦片战争不仅使中国被动开放，更是将半封建、半殖民地色彩渲染其上。对此，邓小平在会见南斯拉夫代表团时曾说，“中国是个历史悠久的国家，曾经为人类文明做出过杰出的贡献。为什么后来落后了？就是闭关自守”[2]。改革开放之初的中国，经济发展水平明显落后于世界平均水平，更需打破藩篱，迎接全新的机遇和挑战。随着对外贸易规模的持续扩大，中国与世界的融合日渐加深，2001年11月中国加入世界贸易组织可以说是对多年开放成就的最好注解。

所谓战略规划，即对外开放的战略规划，一般理解为狭义上的出口对象国和经济合作国际布局，但在广义上至少还应包括中国不同地区的开放程度和分工格局。以开放促进发展，现已达成充分共识，但对于四十年前的中国来说，由于幅员辽阔、经济发展相对落后以及人口众多等客观因素，对外开放的区域和顺序选择，需尤为谨慎，甚至可以用“小心”一词来形容。事实上，中国之所以在广东和福建选择设立经济特区，某种意义上正是基于稳健试验的考虑。与今天的高度发展不同，历史上由于浙闽丘陵和两广丘陵阻隔，水系上远离长江，陆路运输也十分困难，因而广东和福建属于远离经济中心的区域，在这里进行对外开放的特区建设，既有海洋运输的便利条件，同时也可将失败风险降到最低。因此，尽管上海如今已成为中国第一大港口城市，但在当时却并没有被列入经济特区之列。当时上海是中国轻工业中心，税收对财政贡献很大，贸然开放上海不符合谨慎原则。1992年，邓小平在南方谈话中特意提及此事，“回过头看，我的一大失误就是搞四个经济特区时没有加上上海。要不然，现在长江三角洲，整个长江流域，乃至全国改革开放的局面，都会不一样”[3]。

而当对外开放取得初步成就之后，再选择对外开放的城市就应遵循另外的原则，即如何在省、市、自治区之间实现效率与公平的协调统一。

在效率方面，1984年中国选择大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海作为开放城市，以及1985年开放的营口和1988年从烟台分出的威海，共16个城市开始施行与经济特区几乎相同的开放政策。由此，再加上此前的深圳、珠海、厦门和汕头这4个经济特区，中国共有20个开放城市，由点及线形成了“新月形”开放格局。选择这些沿海城市，不仅是因其临近海洋，而且其在基础设施、生产水平、人才储备等方面均领先于国内平均水平。显然，这次更大幅度的开放战略，是以效率为基本原则，即越发达的城市，越能运用好开放政策，为中国经济发展和外汇积累创造条件。在资金和技术水平有限的条件下，将资源和政策汇集到边际收益最大的城市，是效率原则的最佳选择。

而在公平方面，中国的开放政策应当惠及所有省、直辖市和自治区，因而如何循序渐进地将对外开放在全国范围内展开，则是接下来需要着重解决的问题。1988年9月，邓小平提出“两个大局”战略思想，即“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。这一切，如果没有中央权威，就办不到。”[2]“两个大局”战略思想，既包括开放的步骤，也包括发展的顺序，对于西部地区而言，需要国家统筹兼顾地稳步施行开放政策。中央政府的权力和责任，也正体现在对外开放的步骤中，即如何权衡沿海与内地的开放顺序。随着经济增长和对外开放的逐步推进，再以沿海与内地划分开放格局，就不符合“两个大局”战略思想的本意，因此应更多地关注东、中、西部的协调发展问题。

二、西部的开放：循序渐进与总体趋势

1992年，中国又对长江沿岸的5个城市，东北、西北和西南地区的13个边疆市(县)以及11个内陆地区省会(首府)城市实行沿海开放城市的政策，西部开放正式启动。由此，中国作为一个陆海双重国家，也进入了海洋与陆地贸易并行的时代。然而，一个不争的事实是，海洋运输对于国际贸易的便利作用远强于陆地运输，这不仅体现在运输成本方面，更在于港口能够有效聚集公路、铁路、海关、质检、税收等部门，降低国际贸易的经济成本和制度成本，而陆地运输由于线路长、较分散，贸易规模和效率都落后于海洋运输。

但是，这并不意味着西部地区的开放在中国开放战略中处于次要地位。相反，中国向来追求区域协调均衡发展，并不希望看到区域差距越来越大。至于如何权衡，则仍然取决于经济发展与对外开放的效率和公平原则。这恰恰是邓小平“两个大局”战略思想的深刻内涵所在。在提出“两个大局”之际，中国的开放格局基本上可以用沿海和内地来划分，而当对外开放逐步推开时，沿海地区当属东部，而内地则包括了中部和西部。

当前，理解这一问题，既清晰又模糊。清晰是因中国西高东低的地形走势，以及西部山区、东部沿海的地理位置，两条主要河流即黄河和长江都是自西向东汇入海洋，其间偶尔在高原和丘陵之间蜿蜒。这样的地理特点，决定了中国西部和东部的自然条件差异。我国地形可分为三大阶梯，第一阶梯为东部平原和丘陵，第二阶梯为西北部丘陵，第三阶梯则是云贵高原和青藏高原。但这仅仅是从纯地理角度出发所进行的划分，在讨论经济问题时，往往又面临较为模糊的问题，即如何准确划分东、中、西部三个部分的经济地理格局。在这个问题上，无论是历史观点还是当前政策，都作出了较为近似而又细节不同的界定。

拉铁摩尔曾探讨过中国的亚洲内陆边疆，他以长城为界，讨论边疆单元与中央政权的互动关系。从太平洋到帕米尔高原，又从帕米尔高原南下，到达分隔中国与印度的高寒地带，在这个范围内所包括的是满洲、蒙古、新疆和西藏[4]。这种划分方法具有内地和边疆的含义，4个边疆单元基本属于中国西部地区，尽管其在地理方位上处于整个中国版图的西北地区。

与拉铁摩尔注重分析边疆的方法不同，华裔历史学家黄仁宇倾向于从自然地理结构看中国地理版图。中国东面有海洋性季风，气候温润多雨，西面则干旱少雨，这样就在中国内陆形成了一条等雨线，大体上年降雨量为15英寸(相当于381毫米，大体相当于农耕的最低降雨量)。“15英寸等雨线”从中国东北向西南，当中的一段与长城沿线大致重合，更西而南则使青海与西藏和中国内地分隔[5]。显然，黄仁宇所作的分界，与拉铁摩尔近似但不同。更为关键的是，“15英寸等雨线”不是从内陆与边疆的视角而是基于经济地理的视角进行的划分。这条略带弯曲、弧度不大的分界线以东气候适合农耕，以西则自然条件适合游牧，因此也是一条农耕和游牧的分界线。

1935年胡焕庸划出东北起瑷珲、西南至腾冲的人口分界线，这条线以东土地面积约占全国总面积的36%，人口比重却高达96%；半个世纪后，瑷珲更名为黑河，加之外蒙古独立等因素，“黑河—腾冲线”以东面积约占全国总面积的42.9%，人口比重则为94.4%，大体上与建国前相当，此线也被称为“胡焕庸线”[6]。这条线与“15英寸等雨线”基本接近，不同之处在于“胡焕庸线”对人口分布作出了准确计算，如果考虑到计划经济时代中国人均收入水平基本接近这一情况，“胡焕庸线”也可看作中国区域经济的地理分界线。

依据上述观点，再加上中国两次对东、中、西部地区的界定，稍作比较便可更加准确地理解中国西部地区的经济与地理含义，具体如表1所示。

表1中国东、中、西部历史沿袭与当前区划

资料来源：拉铁摩尔著《中国的亚洲内陆边疆》，黄仁宇著《中国大历史》，胡焕庸著《中国人口的分布、区划和展望》，国家计划委员会著《三个经济地带的划分》。

从表1中不难看出，中国当前的经济地理分布，与历史上内陆与边疆、农耕与游牧、人口分布等划分基本相符，但细部略有出入。需要说明的是，“七五”计划对东、中、西部的划分，是依据经济发展水平而定的，即东部较发达、中部次之、西部再次之，然而却反映出现实中一个特殊的现象，即“七五”计划分类有着更为明显的地理印记。1986年，中国的东部地区就是沿海省份加上3个直辖市(这其中只有首都北京不临海)，如同中国对外开放城市的“新月形”一般，东部地区也形成了省和直辖市的“新月形”；而中部地区则是比邻东部临海省份，其中只有黑龙江较为特殊，相邻省份吉林和内蒙古都不临海；西部地区则是距离海洋较远的省份。这样的经济地理格局，与当时东、中、西部渐次的经济发展水平基本一致。但是，划分东、中、西部的一个原因，在于中央政府要为落后省、市、自治区提供优惠政策及财政补贴，而东部的广西和中部的内蒙古，在经济发展水平上明显落后，并且两者都属于民族自治区，因此将其调整到西部地区，再加上新设立的直辖市重庆，西部地区省级数量增加到12个，即重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区和广西壮族自治区。

这样，西部地区的对外开放，就在这12个省、市、自治区中逐步推开。不过，西部地区的对外开放并非整体开放，其中也有渐进式的开放顺序。云南、贵州、广西主要依托广西境内的北海、防城和钦州港口，再加上可通东南亚的澜沧江，得天独厚的水运优势使云南相比于贵州更具开放优势。四川和重庆则依托长江上游的地理优势，通过早已获得开放政策的5个沿江城市，共同利用长江航运。西藏和青海西面几乎没有任何陆地口岸，东面也很难与内陆河流衔接，且经济总量较小，因此经济开放度并没有随着开放政策的落地而获得明显提升。其余几个省区中，陕西、甘肃和新疆对外开放呈现出“东西联运”的特点，向东依托从霍尔果斯到连云港的公路和铁路，向西则依托阿拉山口和霍尔果斯两个主要口岸；内蒙古和宁夏则依托于第二亚欧大陆桥，同时借助内蒙古联结渤海湾的道路，向东或向西开放。

这其中，海洋和内河航运是天然形成的，无需建设也不用开发，开放政策落实到沿岸地区，水运优势就可以体现出来；而联结霍尔果斯和连云港的交通基础设施，历经陇海线、兰新线建设，运输能力需要逐步提高，客观上制约了沿线西部省区的开放程度。

三、开放的西部与西部大开发

西部地区最初的开放，主要集中在边境贸易领域，即国境线两侧的居民和企业，通过集贸市场各取本国所需商品，再带回国内销售。这种贸易形式具有规模小、灵活性高等特点，最大的不足在于规范性较差。1996年国务院颁布政策，对边境贸易予以肯定，相关规范逐渐确立下来。同时，随着全国范围对外开放政策的普及，西部地区在政策层面获得了同等地位，但经济发展水平仍然落后于东部地区。

2000年1月，中国部署实施“西部大开发”战略。同年3月15日，朱镕基在九届全国人大三次会议记者招待会上回答中外记者提问时特意提到，“关于我国西部地区的开发，早在上个世纪80年代就是邓小平‘两个大局’战略思想的内容”[7]。此时，距邓小平提出“两个大局”已过去12年，是否东部先开放西部后开放的步骤要经历如此长的时间？实则不然，此间关键之处就在于邓小平在论述“两个大局”时所说的，“这一切，如果没有中央权威，就办不到”。这里的中央权威，实质上是指经济协调能力，也就是中央财政实力。

中国的区域发展差距，始于改革开放。计划经济时代，中央政府不仅可以通过指令性计划调控省际间经济增长水平，还可以通过国有企业的拨款和利润上缴调剂地区间收入，甚至可以在西北、西南等地开展“三线”建设。改革开放之后，在中央财政羸弱的情况下，省级政府的财政收入主要取决于当地经济发展水平，并且在财政包干制下由地方政府向中央政府提供财政支持，越是经济发展好、财政充足的地方，谈判能力越强。因此，邓小平在1983年就强调中央政府的经济权威，“关于集中财力，这是大事情，这是明明白白的事情，中央手上没有钱，就办不成大事”[2]。然而，在全国经济发展较为落后的情况下，贸然向经济增长水平较高的地区集中国家财政收入显然不妥，更何况当时的中国，还需要东部省份这些对外开放的先行者带动整个国家的经济发展。

不过，中国的区域发展差距在一定程度上制约着改革开放向更高水平迈进。中央财政在极度紧张的条件下，仍然面临如何加快落后地区发展的难题。考虑到改革开放曾经遭遇的重重阻力，区域经济发展不平衡的问题甚至会影响整个中国改革开放的进程。这恰是“两个大局”战略思想的出发点和落脚点，而关键之处就在于如何将战略落到实处。

东部地区通过开放实现经济效率提高，仅需要中央政府给予适当灵活的外资、外贸政策，调动地方政府的主动性和积极性就可以实现(实际上也就是前文所提到的中国区域经济发展的效率问题)。然而，在西部后开放、后发展当中，却需要中央政府提供财政补贴，西部地区单纯依靠政策倾斜很难实现与东部地区同等的开放和发展态势。特别是在交通基础设施建设等领域，由于西部地区棉花、煤炭等产品“东输”，现有的铁路线路大多被这类物资占用，如果不能迅速有效地提高运输效率，推动西部地区产业聚集，那么单纯的开放政策很难取得立竿见影的效果。

事实上，中国早在“九五”计划中就已经对“两个大局”战略思想进行了贯彻，即“九五”计划指导方针第八条“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”。然而，在这5年里，中央政府在财政实力上无法充分解决制约西部发展和西部开放的诸多问题，因而在“十五”计划中强调实施“西部大开发”，西部对外开放获得了难能可贵的机遇。

从某种意义上说，西部大开发的财政资金来源得益于1994年开始的分税制改革，此后中央财政保持了两位数增长态势，逐渐具备了调节区域经济差距的能力。更重要的是，中央财政具有更加稳定的税源后，国债融资也进入快速增长阶段，使得中央政府手中迅速积累了能够平衡区域经济发展的金融资源。正是在这两项资金的支持下，西部大开发稳步推进。当然，中央财政惠及的并非仅仅是西部地区，还包括中部崛起和东北振兴等。

在西部大开发的推动下，西部地区的对外开放也步入了快车道。如霍尔果斯到连云港的公路、铁路建设，自西部大开发开始陆续完成了线路改善和升级。1990年乌鲁木齐至边境口岸阿拉山口铁路线通车，1992年9月兰新铁路复线开工建设并于1995年6月正式投入运营。这两条铁路的建设使中国沿海口岸与陆地口岸联通，货物“东联西运”的能力明显增强。西部大开发实施后，2000年陇海线(兰州—连云港)铁路中曾经最为脆弱的线路段——宝兰(宝鸡—兰州)二线开工建设并于2003年通车。中国提出“一带一路”倡议之后，国内交通基础设施建设速度更快，西部更是建设中的重点区域。2014年兰新高速铁路建设完成，2017年宝兰铁路也实现高速运营，将新疆铁路与全国高速铁路营运网络连接起来。在此期间，连霍公路也历经修缮，并于2014年实现全线高速公路联通。

基础设施的改善受益于西部大开发的中央资金支持，使西部地区向东同中国内地和沿海加强了联系，向西则与中亚、西亚、欧洲等地区(或国家)增进了经济合作。此时，西部开放的含义，已不仅是中国与周边国家的贸易往来，还被赋予了更为深刻的内涵，即在市场经济框架内同中国内地省份进行经济融合，同时作为中国向西开放的桥头堡，西部对外开放还被赋予兴边富民等一系列经济社会含义。

四、西部对外开放：“一带一路”倡议与全球贸易保护的交织

中国的邻国有越南、缅甸、老挝、不丹、印度、阿富汗、巴基斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、俄罗斯、蒙古等国家，且中国有着漫长的边境线和多个陆地口岸。不过，受中国境内外的交通设施以及帕米尔高原的自然条件等限制，真正进行国际贸易的口岸并不多，其中陆地上新疆的阿拉山口、霍尔果斯以及内蒙古的二连浩特通商条件较好，水运上面向东南亚国家的口岸发挥着主要作用。这也意味着，从某种意义上说，西部对外开放中，真正经济比邻的国家只有中亚国家和东南亚国家。

近年来，随着“一带一路”倡议的实施，中国对外投资明显增多，特别是在交通基础设施方面，由此必然带动西部地区更为深入的开放。但这并不意味着西部地区对外贸易规模提高，毕竟“质”与“量”之间存在很大区别，影响后者的还有近年来兴起的全球贸易保护主义。

表2中国与世界六大洲进出口总额及向西开放主要国家进出口总额 (单位：亿美元)

数据来源：国家统计局网站http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

表2概括了2014年—2016年中国与世界六大洲的对外贸易情况，在全球贸易保护主义影响下，中国对外贸易回落，其中与非洲的对外贸易下降幅度最大，与亚洲国家的对外贸易下降规模最大。但此种背景却有助于理解中国近年来向西对外开放的规模和效益。在西南方向，与中国接壤的主要国家中，大多呈现出贸易下降态势，而具有水运条件的泰国和越南则出现小幅增长。在西北开放方面，包括俄罗斯和中亚五国在内，中国与这些国家的贸易规模也多出现了下降。

“一带一路”倡议有助于中国实施更加全面的开放战略，但受国际政治经济环境的影响，近年来中国对外开放的贸易规模出现了下降。交通基础设施水平的提高带来了贸易成本的下降，但若要寻求更深层次的经贸往来，仅仅依靠中国自身力量显然不容易做到。更为关键的是，对外开放需要国际社会寻求双赢和多赢，然而越来越多的国家基于本国市场空间和经济增长等方面的考虑，通过提高关税壁垒和非关税壁垒的方式采取贸易保护。这些挑战主要影响对外贸易的“量”，特别是对中国出口产业影响较大，而中国寻求全方位、多层次、宽领域的开放格局，更加注重“质”的提升。因而，应对当前总体贸易规模下降的问题，不仅需要拓展国际合作和参与全球分工，更要注重中国自身比较优势的充分发挥，特别是发展新型制造业和高新技术产业。

应当说，中国总体对外贸易形势给西部对外开放带来了一定挑战，但这并不意味着没有机遇可寻。中国西部地区拥有全国72%的国土面积、27%的人口和20%的经济总量，对外贸易仅占全国的7%，利用外资和对外投资分别占全国的7.6%和7.7%[8]。因而，未来在努力深化沿海开放的同时，西部对外开放应被赋予更加重要的地位。

从国际贸易基本理论来看，中国西部地区无论是在比较优势还是在资源禀赋方面，都有独特优势以进一步参与国际分工。中国沿海地区开放最初是依靠劳动密集型产业，承担起“世界工厂”的任务，经过多年发展，东部地区劳动力成本越来越高，而西部地区由于发展水平相对落后于东部地区，劳动力成本更具比较优势。此外，东部地区的环境压力、土地压力、人口压力明显高于西部地区，因而发挥好西部地区的低成本优势是未来对外开放的关键所在。在资源方面，西部地区拥有丰富的煤炭、石油、天然气等资源，如果将西部地区资源与劳动力这些比较优势结合起来，不仅有利于西部地区发展，也有利于中国向更高水平开放格局迈进。

在西部地区中，陕西、四川等地本身就具有较强的经济实力和科技水平，近年来在利用外资方面增长迅速，西安、成都、重庆高新技术产业与日俱增，加之本身在地理方位、公路和水运方面的优势，已成为西部对外开放的领跑者。贵州、云南临近广东这个中国对外开放的最大窗口，广东也是中国经济体量最大的省份，应该说西部地区在承接东南沿海部分加工制造业方面有较大空间，这不仅有助于区域经济协调发展，也是发挥好中国整体经济优势的关键。相比较而言，西北地区的优势，更多地在于资源储藏和交通枢纽，在中国对外开放格局中发挥着东西双向联通的作用，但这不同于东西双向互济，后者的意思是，东西部地区形成具有互补优势的产业分工，分别依托海洋和陆地运输条件开展对外经贸合作。不过，这并不是说西北地区在西部对外开放中的地位不重要，相反，西北地区是中国向西开放的桥梁和纽带，近年来开通的渝(重庆)新欧、义(义乌)新欧、郑(郑州)新欧等中欧班列，几乎都要通过第二亚欧大陆桥，其对中国加深与欧洲国家的经济往来十分重要。

五、结语

1988年，邓小平提出“两个大局”战略思想，其中对东部地区先开放、先发展予以肯定，同时也关注西部地区未来的对外开放，既是西部大开发的理论倡导，也是西部对外开放的重要指导方针，其中还蕴含着中国区域经济协调发展的理念，需中央政府拥有更加稳定的财政实力，调节地区间发展不平衡问题。三十年来，西部地区在对外开放中的地位和作用日益提升，特别是“一带一路”倡议提出以来，随着交通基础设施的改善，其交通枢纽和贸易纽带作用更加突出。在西部地区，不同的地理区位决定了当前和未来对外开放的重点领域，对于区位上接近沿海地带的省、市、自治区，可以通过承接东部劳动密集型和科技型产业，利用土地、劳动力、税收等方面的优势，积极参与世界分工；而对于距离海洋较远，主要依靠陆地交通运输的地区，则仍需继续巩固传统经济优势，通过与内地建立更加紧密的经济联系，积极拓宽国际市场，开展经贸合作，融入全球经济。