农民工市民化进程中的基本公共服务问题研究

苏莉亚·尼亚孜

(中央民族大学，北京 100081)

一、文献综述

城镇化是推动一个国家或地区经济社会发展的重要途径，也是衡量国家现代化程度的重要指标之一。衡量城镇化水平的一个重要基点就是农村人口大量转变为城镇人口，并通过市民化过程逐步实现与城市的融合[1]。马克思、恩格斯等科学社会主义的伟大先驱们都对农业劳动力转移和城乡人口流动问题进行过深刻论述。在当代，西方经济学和社会科学领域对农业人口转移问题的研究中比较主流的学说有刘易斯的“二元经济理论”、托达罗的“收入预期理论”和唐纳德·博格的“推拉理论”等。

经济学家阿瑟·刘易斯(Lewis W.A)1954年在《曼彻斯特学报》上发表的《劳动力无限供给条件下的经济发展》[2]一文中提出了发展中国家普遍存在的“二元经济结构模型”，它是建立在自由竞争的市场经济基础之上的结构体制模型。它将发展中国家经济划分为两个部门：一个是以传统生产方式进行生产且劳动生产率较低的非资本主义部门，以传统农业部门为代表；另一个是以现代方式进行生产且劳动生产率和工资水平均较高的资本主义部门，以现代工业部门为代表。刘易斯认为，经济发展依赖于现代工业部门的不断扩张，而现代工业部门的扩张需要农业部门提供丰富的廉价劳动力，由此派生出发展中国家低附加值劳动密集型产业的大发展和出口导向型发展模式，而创造“人口红利”的农业部门群体和推动经济实现直接发展的现代工业部门群体之间在资源分配中存在难以逾越的体制鸿沟。

发展经济学家托达罗(Todaro M.P.)在《欠发达国家的劳动力迁移模式和城市失业问题》[3]一文中提出了“人口流动模型”，认为农业劳动者迁入城市的动机主要在于城乡预期收入差异，差异越大，流入城市的人口越多。托达罗认为人口流动的基本过程是：当城市预期收入超过农村收入时，农村劳动力会选择向城市转移；当城市预期收入下降至等于农村收入时，农村劳动力会停止向城市转移；当城市预期收入少于农村收入时，劳动力将从城市向农村回流。

“推拉理论”是研究流动人口的重要理论之一，唐纳德·博格(Bogue D.J.)在前人研究的基础上加入了对个人因素的考虑，在其专著《国内迁移》[4]中通过农村“推力作用”和城市“拉力作用”的共同影响来解释农业人口向城市转移的动因。即农村人口的增长和农村土地资源有限性之间的矛盾导致的农村劳动力过剩和农民经济收入过低等推动了农村劳动力人口离开农村；与此同时，工业化带来的城市经济大发展、充足的就业机会和较高的劳动收入以及更加舒适便捷的城市生活环境等又吸引着农村剩余劳动力向城市转移。因此，流出地那些不利的社会经济条件成为推力,而流入地那些能使生活条件改善的因素就成为了拉力。

我国学者对农民工市民化问题也展开了多角度研究，主要集中在以下几个方面：一是对农民工市民化定义的研究。其中，郑杭生[5]认为，市民化是指作为职业和社会身份的农民在向市民转变的过程中发展出相应能力、学习并获得市民基本资格、适应城市并具备城市市民基本素质的过程。二是对农民工市民化障碍的分析研究。例如，宋虎林[6]分析了既得利益集团和群体阻力对农民工市民化的影响；陈斌开和林毅夫[7]认为户籍制度的存在使得公共服务未能充分均衡地惠及城乡居民而在一定程度上阻碍了农村劳动力的转移；盛来运[8]认为中国农业人口进入城市仅仅是单纯的地域人口流动而非全面人口转移；刘传江和程建林[9]认为在市民化进程中人口转移身份变化的路径是农民—农民工—市民，在改革开放以后的人口流动中，原有的二元户籍制度及粘附制度形成的不尽平等的福利安排等隐形壁垒，将农民工排斥在了城市资源配置体系之外；李林和韩明军[10]认为市场经济的本质特征是人口流动，而户籍制度的存在某种程度上限制了人口的正常迁移。三是对推进农民工市民化进程的对策研究。例如，陆学艺[11]在研究农民工问题时指出要从全面建设小康社会，把我国建设成富强民主文明的社会主义现代化国家的高度来认识和解决农民工问题；姜作培[12]认为促使农民工真正转变为市民并均等地享受城市基本公共服务是一个复杂的系统工程，既涉及制度、政策和体制的改革与调整，也涉及经济发展、政府投入、城市建设等方面；黄锟[13]认为应以推动国家层面的制度创新为主，以全国范围内的城乡户籍制度改革为起点，带动住房安居、医疗卫生、教育就业等相关制度改革不断向前推进，为农民工市民化提供更好的制度环境；郭霖[14]提出应构建农业转移人口市民化的利益协调机制、包容融合机制、成本分摊机制、人地“挂钩”机制、改革创新机制等综合性保障体系，使农民工群体在实现市民化的进程中能享受城市基本公共服务的多元保障；胡杰成[15]在研究了农民工与市民在获取基本公共服务方面的偏差后认为，农民工最迫切的城市服务需求是子女教育和劳动权益保障问题，应从国家和政府层面将农民工子女纳入教育发展规划并为其提供专门的支持和救助，同时也应从维护社会公平与稳定、保证经济持续发展的高度出发重视农民工权益保障问题。

新时期，国家在顶层设计上已将逐步深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等的权利义务以及最终实现基本公共服务常住人口全覆盖作为社会发展攻坚阶段的工作要点，这将对农民工市民化提供制度性的长远发展保障，同时也对这一过程中政府基本公共服务的供给水平和完善力度提出了新的要求和挑战。因而，对这一问题的研究具有较强的理论和现实意义。

二、农民工市民化对基本公共服务的现实需求

近年来，随着我国经济社会的迅速发展，农民工群体[注]农民工群体指户籍仍在农村，在本地城市中从事非农产业或外出从业6个月以上的劳动者群体。呈现出家庭化流动增加、在城市停留时间增长、更加关注城镇待遇等诸多不同于以往农民工人口流动迁徙特征的新变化。这些新变化表面上看是农民工对自身实现市民化的单纯诉求，但本质上反映和衍生出的是农民工阶层日益增长的获取各项政府基本公共服务的现实需求。

(一)农民工流动主体由个人化流动向家庭化流动转变

随着社会的发展和农村家庭结构的变化，农民工流动迁徙的主体逐渐从以往青壮年劳动力单独外出务工的个人化流动向家庭成员举家外出务工就业的家庭化流动转变。另外，相关调查研究也表明：在已婚农民工中，与配偶在同一城市打工的已占到51%；在有子女的农民工中，子女在自己务工城市学习和生活的也占到了46.1%[注]根据国家统计局公布的2011年—2016年《全国农民工监测调查报告》相关数据整理得出。。

表1 2012年—2016年我国农民工总量及举家外出农民工数量

数据来源：根据国家统计局公布的2011年—2016年《全国农民工监测调查报告》相关数据整理所得。

如表1所示，2012年—2016年间，我国外出农民工总量和举家外出的农民工数量都呈逐年上升趋势。此外，一线城市和个别流动人口聚集的省会城市中农民工举家外出的人数和比例则更高。例如，北京市有43.4%的农民工是全家外出务工型家庭流动迁移户；上海市有28.3%的流动人口是家庭流动；武汉市流动人口中家庭流动的人口已达50万人[注]详见2011年国务院发展研究中心报告《促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程研究》。。

农民工流动逐渐呈现的家庭化趋势增加了该群体及其家庭对城市基本公共服务诸多方面的潜在和必然诉求。在这一流动过程中，他们一方面在不断改变认识观念并逐渐接受城市社会生活的洗礼，另一方面也受困于城市和农村户籍制度二元分割的体制格局，无法真正融入城市。农民工举家外出流动与以往个人单独外出务工的最大不同在于，从农民工个人主要对经济收入的需求向农民工家庭成员整体对政府基本公共服务的需求转变。农民工在与其家庭成员共同流动的过程中，开始越来越多地关注住房、教育、医疗等政府提供的基本公共服务领域内的各项福利保障事项。在越来越多的举家迁移中，农民工及其家庭成员期盼能够在城市获取更多由政府提供的公共产品和服务，希望能够更加充分地享受城市公共资源，以充分满足家庭成员在城市的生活需求。

(二)农民工在现居住地的停留时间向较稳定的长期化趋势发展

农民工在流入地务工就业的稳定持续居住时间逐年增长，返回户籍地农村的次数和时间逐年减少。相关统计数据显示：劳动年龄人口中，在现居住地平均停留时间为5.3年，约有一半的人停留时间超过4年，停留时间超过5年的占到40%，20%的人停留时间超过10年[注]根据国家人口与计划生育委员会2009年7月对北京、上海、深圳、成都、太原等地47461名流动人口的调查数据整理所得。。由此可见，农民工在城市沉淀的程度加深，长期居留倾向增强，已由“候鸟式”流动向迁徙式“移民”流动转变。尤其是随着农民工二代、三代的代际迁移增多，新生代农民工以其父辈、祖辈在城市积淀的已有资源为基础，并以综合素质和务工技能方面的进步为生存依托，越来越多地选择以家庭这一社会基本形态最终沉淀在城市，较少回流乡村。随之而来的一方面是农民工对享受现居住地政府基本公共服务种类和层次的需求不断增加，对城市居民享有的基本公共服务普惠于农民工群体的整体期望不断加强；另一方面，农民工在城市长期停留居住的一大目的就是希望通过劳动和长期沉淀最终获得城市市民身份，获得完全均等地享受城市各类政府基本公共服务的机会。

(三)市民化的内涵由取得城镇户籍向取得城市户籍与享受城镇待遇并重转变

当前，随着城镇化的不断推进以及农民工流动中一些新趋势的呈现，因城乡二元分割的户籍制度及粘附在户籍制度之上的其他相关制度安排，使得农民工群体在户籍这一“显性障碍”和与之相对应的基本公共服务这一“隐性障碍”的双重困境中挣扎，增加了农民工市民化的成本与风险，农民工群体的市民化意愿与其市民化能力之间的矛盾在双重障碍的夹击下更显尖锐。

在这种背景下，农民工市民化的内涵已由打破“显性障碍”逐渐衍生为打破更多的“隐性障碍”，由单纯地获得城市户籍逐渐转变为在城市中获得生存职业和社会身份、获得市民待遇、享受城市基本公共服务等更为丰富的内容要求。这在宏观上使农民工市民化进程分为了农村退出、城市融入和城市融合三阶段[注]详见刘传江和程建林著《双重“户籍墙”对农民工市民化的影响》，原载于《经济学家》2009年第10期，第66～72页。，真正意义上的农民工市民化不单单是取得非农业户籍，更是对城市基本公共服务和其他社会资源的共享，以及对市民身份的认同。

随着农民工市民化内涵的扩展，越来越多的农民工更加看重对政府所提供基本公共服务的获取和满足。因此，农民工群体能否同城市居民一样平等地享受就业、住房、医疗、教育、社保等基本公共服务，已成为现阶段新型城镇化建设中判断农民工市民化水平的一项重要指标。

表2农民工成为市民的主要标志

数据来源：根据武汉大学“中国农民工问题研究”课题组2007年的调查数据整理所得。

由表2可见，在农民工市民化的内涵和主要标志中，“取得城市户口”与“享受和市民一样的待遇”所占的百分比已比较接近。这说明农民工的市民化进程已由取得城市户口打破“显性障碍”，向享受城市基本公共服务和获得市民身份认同等跨越“隐性障碍”的高层次目标转变，在某种意义上也可说是由户籍变化向基本公共服务全覆盖的探寻。农民工市民化内涵的变化带来了在城市生活的农民工对政府基本公共服务的内在需求和对获取利益保障追求的增加。

(四)农民工对基本公共服务的诉求呈现多元化趋势

随着农民工群体的壮大及其内部阶层分化等众多结构性变化的出现，政府所能提供的各类基本公共服务已成为广大农民工最直接、最现实、最迫切的利益诉求。同样，能否获取由政府提供或购买的基本公共服务也成为农民工群体能否真正融入城市的一道门槛。事实上，对政府基本公共服务诉求的多元化正是农民工群体最渴望得到的城市归属感，同样也是基本公共服务和社会保障体系“发展为了人民，发展成果由人民共享”的直接体现。

由图1(根据国务院发展研究中心“促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程的研究”课题组的调查数据整理得出)可知，农民工对政府的主要诉求包括提高最低工资水平、改善社会保险、提供保障性住房或廉租房、改善医疗条件、改善工作和生活环境、加强权益保障、改善子女受教育条件、提高职业技能等多方面。可见，农民工群体对政府基本公共服务诉求是多元的，而农民工对政府基本公共服务的多元化诉求是对劳有所得、老有所养、病有所医、贫有所济等一系列政府基本公共服务实现全民普惠的时代要求，也是对政府能否建设均等的公共服务和社会保障体系的一种考验。

图1农民工对政府的主要诉求

三、农民工市民化进程中基本公共服务存在的问题及原因

(一)基本公共服务的财政供给能力不足

健全基本公共服务以更好地实现农民工市民化，在现阶段对各级政府财政而言都是一个巨大的挑战，庞大的流动群体使政府提供基本公共服务所需的资金压力巨大，有时甚至难以承担。2015年国务院发展研究中心课题组通过调研测算出一个农民工在市民化进程中，融入城市所需的公共支出成本总额约为8万元[注]详见国务院发展研究中心课题组著《农民工市民化的成本测算——对重庆、武汉、郑州和嘉兴四市的调查分析》。；另据中国发展基金会预测，到2020年，城镇化建设中用于基本公共服务和基础设施建设投资的总额最低约为16万亿元[注]根据中国发展基金会2015年相关统计资料整理所得。。

在通过农民工市民化继而实现新型城镇化的进程中，政府在基本公共服务投入和建设中所承担的经济负担非常重，有限的财政收入水平和转移支付能力在客观上限制了政府加强公共服务的力度和主观能动性。另外，巨大的财力需求使政府在渐进性转型发展中受限，因此通常会选择以增加硬性收入的方式为抓手，为其解决城市发展中的其他问题开辟路径，而这会使其容易通过选择出让城市土地使用权或周边能源开采权等方式来获得可观的财政收入。一些与地产、建材、化工、通信等基础设施行业紧密联系的收入渠道可为政府解决城市发展问题提供便捷的资金来源，但也必然会使普惠型社会的建设空间不断受限，导致城市生活成本不断攀升，农民工群体的市民化风险也或将不断加大。

(二)现有基本公共服务的结构安排不尽合理

现阶段农民工市民化进程中的基本公共服务存在分裂的“二元化”和混乱的“碎片化”这两类不尽合理的结构安排。分裂的“二元化”结构安排表现在对应由市民与农民工等其他常住人口无差别获取的社会保障、就业服务、医疗卫生、义务教育、住房保障、治安防护等基本公共服务，在资源安排上存在对市民和农民工两种不同身份群体的二元化配置差异，其中一个原因在于我国城乡二元制度在身份认定和利益关系界定上的分割。混乱的“碎片化”结构安排则表现在一些地方政府对农民工群体的基本公共服务和社会保障工作缺乏整体布局和统筹安排，使得流入地政府在对进城农民工的管理和服务中出现了一些问题，在某种程度上造成农民工在城市工作生活的不便和市民对进入城市谋求生存和发展的农民工群体存在排斥与不接纳的现象。

从某种意义上说，农民工及其家庭在社会转型期对实现市民化的政府期待与还未被完全打破的传统体制格局是造成基本公共服务现实困境的矛盾所在，其“二元化”与“碎片化”的结构安排可能会直接限制农业剩余劳动力的转移和第三产业发展，进而增加产业结构调整和社会转型的风险与压力，因而政府基本公共服务需从保障单一群体向覆盖多元群体的方向发展。

(三)推行基本公共服务的决策机制尚不科学

政府在实现城镇化过程中提供的基本公共服务是否符合绝大部分农民工的实际需求是评价政府公共服务供给有效性的重要标准之一。长期以来，各级政府在提供公共服务的过程中主要采取“自上而下”“下行上策”的决策方式，决策中有时难免缺乏对农民工生存现实的充分了解，忽略了农民工群体的实际需求。同时，广大农民工在涉及政府基本公共服务事项的决策中参与程度也较低，这会使政府基本公共服务在落实的过程中出现不实际、不平衡、不透明等弊端，使基本公共服务难以真实有效地惠及广大农民工群体。

笔者认为，在基本公共服务供给决策方面缺乏科学性和透明性的主要原因有以下几点：首先，对于各级地方城市政府而言，为市民和流动人口提供差异较小甚至无差别的公共产品、服务、设施和保障属于基础性民生工程，但一些城市政府有时出于政绩的考虑，会忽略对农民工这一外来群体诉求的充分回应。其次，由于自身素质的限制，农民工政策参与的整体意识不强，很难以城市主体的身份参与居住地政府建设基本公共服务问题的决策过程，进而减少了争取自身权益的机会。

(四)完善基本公共服务的认识理念有待转变

国家“十三五”规划纲要中将推动区域协调发展、推进新型城镇化建设和加快农业转移人口市民化作为新时期经济社会发展的重要内容，这对城市政府的基本公共服务水平和能力带来了新的挑战，同时这也是事关国民经济和社会发展大局的重要问题。然而一些地方政府部门却并未深刻理解健全和完善城市基本公共服务对农民工市民化及社会结构转型方面的重大意义，有的地方城市政府甚至把基本公共服务的社会保障看作是影响地方经济发展的负担[注]详见刘小年著《农民工市民化的影响因素：文献评述、理论建构与政策建议》，原载于《农业经济问题》2017年第1期，第66～74页。，担心流动的农民工进城会使城市基本公共服务超出原有的承载量而带来“城市病”并造成管理风险和成本的上升；还有一些城市政府为缓解农民工大量进城对城市公共服务带来的压力而出台了很多带有限制性的政策。一些区域性政府和部门仅着眼于追求局部利益，缺乏对国民经济和社会发展系统的整体和战略考虑，使农民工群体被隔离于城市公共服务和社会保障体系之外。对农民工市民化进程中基本公共服务问题缺乏深刻认知所造成的影响将会是：宏观层面上与未来社会整体发展规划中的制度安排相矛盾，阻碍社会的向前发展；微观层面上加剧了农业转移人口在城镇化进程中的“后顾之忧”和其所承担的社会风险。

四、完善农民工市民化进程中基本公共服务的路径

针对农民工市民化进程中基本公共服务在财政供给、结构安排、决策方式、理念认识等方面存在的现实问题，需要为农民工完成市民化进而更好地推进城镇化建设在制度方面提供经得起实践检验的顶层设计，对农民工市民化进程中基本公共服务的相关问题给予制度化保障和约束，以早日实现公共服务均等化。

(一)增强农民工市民化进程中的政府财力保障

为实现农民工市民化和城镇化建设提供基本公共服务所需的财政投入是政府的职责，也是广大农民工群体得以享受公共服务的基本保障。因此，需建立公平完善的财政体制，保证持续有效的财力供给，为农民工平等享受基本公共服务提供基础。可将中央对地方的一般性转移支付与地方政府给予农民工群体的保障性公共服务支出联系起来，以确保地方政府针对农民工群体切实提供有质量的公共服务[注]详见国务院发展研究中心课题组著《农民工市民化：制度创新与顶层政策设计》,中国发展出版社2011年版，第189页。。这样不仅能解决地方政府在为农民工构建城市基本公共服务体系时的财政资金困境，同时也有助于改变农民工市民化进程中基本公共服务成本主要由地方财政负担的现状，使其逐步过渡到主要由中央财政负担上来，形成相对合理的农民工基本公共服务财政分担机制。同时可以通过采取贷款贴息、收益补贴、政府招标等措施吸引银行资金、民间基金、社会资本等参与到农民工市民化进程中的政府基本公共服务供给和城市基础设施建设中，并与政府基本财政保障体系相结合，促进地方政府与其他投资主体共同形成全方位财力保障网。与此同时，应通过严格的检查和跟踪监督，确保各类资金投入效率的最大化以及农民工在享受基本公共服务中的实际受惠，严禁“招商引资”活动中以为农民工提供公共服务的名义立项后又改变用途而造成的专项资金浪费。

(二)推进农民工市民化进程中的户籍制度改革

解决农民工市民化进程中基本公共服务在结构安排上出现的“二元化”和“碎片化”问题，笔者认为最重要的是通过科学有效的制度变革，实现制度创新，尽快消除农民工平等享受政府基本公共服务的制度壁垒以统筹城乡发展。完善公共服务是推进城镇化健康发展的关键，因此应推进户籍制度改革，消除基本公共服务和社会福利在城乡二元户籍分配中的分割，并将户籍制度改革的重点放到加强公共服务上来，改变农民工在为城市发展作出巨大贡献的同时却未能平等、充分地享受城市各种公共服务和社会福利的现状。这不仅是涉及社会经济领域中城乡协调发展的问题，也是事关农民工群体基本权益的现实问题。

由于实施一次性户籍制度改革的可行性较小且会造成公共服务短期支出成本过高，因此可采取逐步改善农民工基本公共服务的渐进式改革，以达到最终消除基本公共服务在城乡户籍制度中“二元性”差异的目的。从目前各地的实践来看，有如下经验可资借鉴：一是条件准入，即通过实施有差别的城市进入标准，以合理引导人口在城市空间中的均衡分布；二是建立与享受公共服务和社会福利相一致的户籍体系，笔者认为这不仅是户籍制度改革的核心所在，也是统筹城乡二元制度体系并最终向实现一体化方向改革的重要内容；三是为农民工在城市的生存和生活提供权利保障，解决农民工市民化进程中基本公共服务的二元分割问题。

(三)提高农民工市民化进程中的社会融入程度

农民工市民化的核心问题是公民平等权利问题[注]详见黄建新著《新生代农民工市民化：现状、制约因素与政策取向》，原载于《华中农业大学学报》2012年第2期，第44～47页。，提高农民工市民化进程中的社会融入程度是完善农民工市民化进程中政府决策机制的一项重要内容。

具体而言：首先应改变以往的基本公共服务决策机制。这需转变政府职能，改变以往政府在公共服务政策制定中较常使用的自上而下、行政化色彩较浓的决策方式，为农民工群体依据自身情况平等参与政府基本公共服务的决策提供平台，从而拓宽农民工合法参与政策制定和表达利益诉求的渠道。其次政府在提供基本公共服务的决策制定和实施中应经过更加充分的调研，充分尊重农民工的实际意愿与选择，更多地关注农民工群体不同于其他社会群体的特殊需求。最后应通过创新社会管理体制，营造有利于农民工融入城市的社会氛围。鼓励和积极发展各类合法农民工社会团体、非营利组织和基金会等，并通过加强有关社会组织的立法对农民工社会组织性质和活动内容等进行规范引导，在更广泛的社会资源聚集中实现对农民工权益的维护，通过推动农民工实现社区融入，构建以社区为依托的农民工服务和管理平台，增强对农民工的服务合力。

(四)改变农民工市民化进程中的发展观

应从战略高度重视农民工市民化进程中政府基本公共服务的供给和保障，牢固树立为人民服务的理念，把农民工平等享受各类社会资源作为衡量政府公共服务能力的一项指标。在农民工市民化进程中，只有牢固树立科学发展观的思想理念，才能确保国民经济发展和社会和谐稳定，也才能满足最广大人民群众的根本利益，实现社会稳定和长治久安。在科学发展观的认识理念下实现现代化目标和统筹城乡发展，最根本是在于实现农村地区和农村人口现代化，这是在全国范围内完成国民现代化的目标所在。在我国这样一个农业大国里，如果大量农民不能进入城市成为市民，广大农村和农民的贫困现状不能得到根本改变，那么城市的繁荣也很难得到长久维持，这样的现代化也是不完全的。因此，各级地方政府应牢固树立科学发展观理念，从国民经济和社会发展的全局出发，切实关注农民工市民化进程中的基本公共服务问题。