对新西兰学前教育管理体制的分析及思考

华东师范大学教育学部教育管理系 梁俊伟 潘曾伟

在我国学前教育事业发展中，学前教育管理体制发挥着重要的作用，是切实保障学前教育持续健康发展的重要前提。如何寻求我国学前教育管理体制的改革新方向，是促进我国学前教育进一步发展的重要切入点。而新西兰的教育体制被视为当前全世界最好的教育体制之一，因此，本文通过分析新西兰学前教育的管理体制，希望为我国学前教育的发展提供一点思路和参考。

一、新西兰学前教育的管理体制概述

新西兰是最早开展学前教育调查及实施学前教育的国家之一。早在1972年，新西兰就开始对婴幼儿生长展开跟踪调查［1］。1993年正式将学前教育纳入国家计划，提出“普鲁凯特计划”。为了迎接新世纪的挑战，新西兰教育部制定了《面向二十一世纪的教育》引导政策，指出教育必须从出生开始，为新西兰学前教育发展指明方向。

（一）学前教育准入管理制度

为了引导新西兰学前教育科学发展，新西兰政府于1987年正式对学前教育机构进行全面检查，以《幼儿教育服务条例》相关规定为标准，必须检查合格才能获得经营许可证。在开展学前教育之前，全部学前教育机构必须向教育部申请经营许可，只有获得教育部许可才能接收学前学生。同时对团体、机构、个体学前教育学校法人提出明确要求，即必须由个人出任法人。即使发放经营许可证，学校法人离开学前教育机构超过1个月，都必须事先告知教育管理机构，并提出更换临时的经营许可证，机构法人也要做出相应改变。新西兰对学前教育违规或失责行为也进行严格监管，发生任何该类行为以后，教育部管理部门将直接向责任人追究责任，给予3个月左右整改期限，并将学前教育机构经营许可变更为限制许可［2］。待整改结束后，教育部管理部门重新进行检查，视整改情况，做出完全许可或吊销许可资格的决定。2008年，新西兰对《幼儿教育服务条例》进行修正，进一步规范对学前教育机构的准入及检查制度。修正后的条例提出了课程标准、师资标准、教育设施标准、健康安全标准及监管标准等检查标准，更加明确地提出学前教育准入及检查方法，为学前教育的发展提供了制度保障。

（二）学前教育经营资金管理制度

经营资金是学前教育机构可持续发展的核心要素，在学前教育机构获得经营许可以后，可以定期向政府申请经营资金。为了更好地管理学前教育机构，新西兰政府制订了学前教育拨款津贴、平等拨款、差异化补贴、保护性教育补贴制度为一体的经营资金管理制度。学前教育拨款津贴制度是指为新西兰全部学前机构提供定期拨款以维护其正常经营的资金拨付制度。其拨款额度与学前教育机构支出费用密切相关，以师资水平、保教人员/幼儿比例的差异确定拨款比例，以学前教育机构学生入园时间为依据确立拨款数量，拨款按照1年3次拨付。平等拨款制度指对非营利性学前教育机构、偏远地区、提供特殊教育服务的机构给予平等的资金申请权力，最大限度减少不同学前教育机构之间的差距。差异化补贴制是政府为了支持偏远地区或低收入地区学前教育发展提出的特殊补贴制度，根本目的在于向特定区域学前教育机构提供发展所需费用，为该地区幼儿提供均等受教育机会。保护性教育补贴制度指以社会福利部为主体的学前教育资金供给管理制度，旨在向中低收入家庭提供学前教育所需费用。

（三）学前教育监查管理制度

为了实现学前教育健康发展目标，新西兰建立了相对完善的学前教育监查管理制度，主要包括审计监查制度、教育评估管理制度等。一方面，新西兰教育部设立审计办公室，该办公室主要承担学前教育机构申报、拨款资料的真伪，以3～4年为审计周期，在审计监查前2周通知学前教育机构，以准备审计监查所需资料，主要包括幼儿入园登记表、幼儿校园活动记录、幼儿家长签名记录等，审计结果与学前教育机构申报拨款数量挂钩。如果出现偏差，将按照多退少补原则进行调整，多申请拨款将在下一次拨款扣除［3］。但如果审计监查结果出现巨大差距，将付诸法律，以法律措施加以惩处。另一方面，新西兰教育部设立教育检查办公室（简称ERO），该部门主要承担学前教育教学活动监督检查工作，以3年为检查周期，检查之前以书面形式通知被检查学前教育机构。该部门独立开展教育监督检查工作，在监查证据上独立做出决定，不受外界因素的干扰。为了推动学前教育机构健康发展，教育检查办公室制订了行动计划，并出台了《学前教育检查的框架和资源》《幼儿教育自我检查准则》等管理制度。这些制度明确了学前教育机构的发展目标、任务、检查内容及检查标准等，大大提升学前教育管理效率。

二、新西兰学前教育管理体制的特色及我国管理体制的问题

（一）新西兰学前教育管理体制的特色

1.以健全的学前教育政策为基础。1986年，新西兰学前教育管理职能部门发生转变，由传统的福利部门管理向教育部门管理转变，实现学前教育的平稳过渡。1996年以来，新西兰先后出台了《十年战略计划——未来之路》《二十小时学前教育计划》（20 Hours ECE）《幼儿教育服务条例》《面向二十一世纪的教育》等一系列政策举措，形成了系统性、针对性、可行性较强的政策体系，为促进学前教育可持续发展提供了制度支持。

2.严格的学前教育准入制度。1987年，新西兰政府正式对学前教育机构设施注册登记管理，以《幼儿教育服务条例》相关规定为依据。只有在完全符合条例规定才能发放准入许可证，并建立以政府、社会、家庭为一体的监督体系，明确提出学前教育机构类别，主要包括儿童教育中心、幼儿园、游戏中心、语言所等。严格的学前教育机构准入制度，最大限度使每个幼儿享受优质、公平的学前教育，推动学前教育均衡发展［4］。

3.充裕的学前教育资金支持。新西兰高度重视学前教育财政支持，对学前教育的资金投入规模不断扩大。根据新西兰政府于2013年2月发布的数据，2002至2012年期间，学前教育财政支出大幅提高，从2002年的5.38亿新西兰元增长到2012年的15.62亿新西兰元；2012年学前教育财政支出占整个教育财政支出的比例和2002年相比翻了一番，达到13.4%；学前教育财政投入占国内生产总值的比例增长了135%，从2002年的0.33%增长到2012年的0.76%；在2009年，约83%的学前教育服务机构支出都来自政府［5］。得益于学前教育经费来源以政府财政资金为主的模式，新西兰学前教育基本形成相对稳定的、可持续的资金支持机制，大大增强了发展实力。

4.雄厚的学前教育师资力量。新西兰教育部门规定教师准入标准，包括师范类院校毕业证书、注册登记、入住培训等，只有在培训合格注册以后才能成为学前教育教师［6］。同时，为了将高素质人才吸引到学前教育教师队伍之中，新西兰教育部门设立了教学奖奖学金、教师津贴、学习津贴及激励津贴等资助项目，使更多优秀的人才加入新西兰学前教育教师队伍之中，为学前教育的发展提供了师资支持。

5.科学的学前教育课程。1989年，新西兰颁布《早期教育服务规程》。1996年，新西兰颁布《Te Whaariki》，成为世界第一个带有国家法律性质的学前教育课程的制度性文件。该文件规定学前教育总目标及学前教育课程建设原则，明确了个性化、差异化学前教育课程设计的标准，构建起以知识教育、技能教育为一体的教学课程体系［7］，并建立家长、幼儿园、政府在课程中的联系，大大增强学前教育课程的互动性，极大地满足幼儿个性化教育需要。

（二）我国学前教育管理体制的问题

1.学前教育制度建设滞后。二十一世纪以来，我国特色社会主义市场经济迅速发展，政府与市场之间的关系逐渐分离，政府对学前教育管理职能定位不清，引起对学前教育管理职能弱化的问题，仅以《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》《关于当前发展学前教育的若干意见》为政策依据，出现操作性不强、监督乏力等问题，无法满足学前教育发展的制度需要。

2.学前教育管理部门权责错位。在学前教育发展过程中，国内逐渐形成分级管理、地方负责、分工协调的管理体制。然而各级政府部门定位模糊，缺乏刚性制度规定，各个部门之间权责利失衡，导致中央部门与地方部门、内部各个职能机关之间职责配置错位［8］，各个职能部门在促进学前教育均衡发展中的作用无法有效实现，大大影响学前教育质量。

3.学前教育师资力量薄弱。国内现行学前教育政策对学前教育机构的规范性不足，缺乏制度性评价与检查标准。学前教育管理参照《幼儿园工作规程》执行，缺乏对学前教育师资的规范管理，学前教师队伍结构、教师队伍数量、教师管理幅度的科学规划与引导缺失，导致学前教育师资力量严重不足，无法满足学前教育发展需要［9］。

三、新西兰学前教育管理体制对我国学前教育的启示

（一）建立健全学前教育管理政策

完善的管理制度体系是新西兰学前教育成功的关键，对于我国来讲，必须推动建设与发展学前教育管理制度，以现有的《幼儿园工作规程》《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》《关于当前发展学前教育的若干意见》等文件为基础，切实发挥政府的引导作用，可以研究出台《学前教育准入管理制度》《支持学前教育发展资金管理办法》《学前教育未来发展行动计划》等，增强学前教育政策导向性，规范学前教育发展方式，明确学前教育发展目标，为学前教育提供制度保障［10］。

（二）加大学前教育财政支持力度

充裕的发展资金是新西兰学前教育成功的重要因素。根据财政部官方网站发布的消息“据教育部数据，2011-2013年3年间，中央财政累计安排学前教育发展专项资金422.4亿元。在中央财政的引导下，地方各级政府也不断加大投入力度，学前教育经费大幅增加，地方各级财政投入达到1600多亿元，学前教育投入不足的问题逐渐得到扭转［11］。”全国财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例从第一期学前教育三年行动计划实施前的2010年的1.7%提高到了第一期学前教育三年行动计划实施后的2013年的3.5%，这是历史性的突破，打破了此前十余年我国学前教育财政性经费占教育财政性经费比例长期徘徊在1.2—1.3%的局面［12］。然而与新西兰学前教育财政投入相比，国内学前教育的财政支持力度依然较弱，无法满足学前教育可持续发展需要［13］。因而，需要建立中央政府、地方政府相结合的分级、多层次财政支持体系，并引导社会资金进入学前教育，为学前教育设施、场地建设、师资培养提供资金支持。

（三）促进学前教育均衡发展

新西兰管理体制高度重视学前教育均衡发展，对国内学前教育管理体制的建立与完善具有重要借鉴意义。我国地域辽阔，各个区域教育水平、经济水平存在巨大差异，需要注重农村地区、贫困地区与城市地区学前教育资源的均衡；注重贫困家庭儿童、特殊儿童享受学前教育服务的均衡；注重弱势群体、优势群体学前教育水平的均衡，需要全面把握区域、家庭、个体差异，构建符合国内学前教育均衡发展的制度体系。

（四）增强学前教育师资力量

为了满足学前教育需要，国家积极推动幼儿教师培养工程。据教育部统计数据显示，2013年培养幼儿园教师的高等院校和中等师范学校已达739所，在校生规模达53.7万人，比2010年增加了25.8万人，增长了近1倍［14］。然而总体来看国内幼儿师资力量依然较为薄弱，依然沿用一岗定终身的幼儿教师用人制度，教师培训与考核机制不健全［15］。因而要求各级政府制定符合区域学前教育需要的管理制度，如《学前教育教师职称评定办法》《学前教育教师培训计划》《学前教育教师注册管理制度》等，为学前教育教师培养提供制度支持。

四、结语

改革开放以来，我国学前教育取得了快速的发展，国家对学前教育的发展非常重视。学前教育攸关国民素质的提高，因此，加强学前教育管理体制的研究，具有重要的现实意义。本文通过对新西兰学前教育管理体制的研究，剖析了其成功经验，以期为我国学前教育体制改革以及学前教育事业的发展提供一定的参考价值，进而促进我国学前教育体制的进一步改革。