高校招生计划统筹分配的实践与策略研究——以甘肃省为例

高 辉

（甘肃省教育考试院，兰州 730010）

1 研究缘起

教育公平是社会公平的基础，具体体现就是人人享有受教育的权利，它包含了教育全方位和全过程的公正与平等。作为教育公平的重要内容，高等教育入学机会是教育公益性和普惠性的必然要求。作为高校招生的基础，高校招生计划是影响高等教育入学机会最重要的因素之一。统筹安排、合理分配区域间高校招生计划，对于落实教育公平政策、促进高等教育入学机会公平、缩小区域间的教育差异具有重要意义。

近年来，我国高等教育入学机会总量持续扩大。2016年，我国高等教育毛入学率已达42.7%，成为世界高等教育第一大国[1]；但在不同阶层、城乡、区域以及考生结构特征（如性别、民族、应往届）之间仍然存在一定差距，这些不同维度间的差异已成为学界关注的热点。一是从城乡差异方面进行研究。钟云华研究发现，高等教育的入学机会城乡之间存在较大的质量差异，城市学生就读高层次大学和热门专业的机会比农村学生多[2]。丁小浩、梁彦的研究表明，城镇和农村居民获得高等教育的机会都有显著提高，但优质高等教育资源更倾向于经济背景好和社会地位高的群体[3]。二是分析高等教育入学机会的区域差异。王少义、杜育红通过对级差率、变异系数和基尼系数的研究认为，高等教育入学机会存在地域不公平性，专科和普通本科是高等教育入学机会地域不公平的主要来源[4]。杨江华研究发现，我国高等教育总体入学机会的区域差异逐步缩小，优质高等教育机会的区域差异相对凸显，这主要是由于教育资源的空间分布不平衡和民族地区的政策干预所致[5]。曹妍、张瑞娟对2007—2015年我国高等教育入学机会及其地区差异进行研究发现，各地区入学机会总体呈现逐年上升的趋势，地区差异逐年缩小，但西部各地区间差异先缩小后扩大，入学机会的提高受招生政策影响最为显著[6]。三是对性别等考生结构特征差异的研究。如性别差异的研究主要体现在教育层次的纵向分化和专业领域间的横向分化上，研究者发现高等教育入学机会的男女差异在显性方面（数量指标）缩小而隐性方面（质量指标）未曾出现大的改观[7]。此外，研究者在研究某一个维度时，同时引入民族、性别等其他变量，进行多维度分析，研究影响高等教育入学机会的交互影响因素[8-9]。

由此可见，诸多研究者主要聚焦高等教育入学机会均等化、城乡差异、区域差异等方面的研究，但对国家宏观统筹招生计划和各省的招生实践研究较少。本研究拟从分析甘肃省高考招生实践出发，讨论国家统筹高校招生计划对于促进高等教育入学机会公平的意义，并提出进一步改进的对策建议。

2 统筹高校招生计划与高等教育入学机会分配的意义

2.1 统筹高校招生计划和人才供需密切相关

国民经济的发展和人才的供需密切相关，将高校招生计划纳入国家经济社会发展的计划范畴之中，可以推动高等教育发展与社会对人才的需求合理衔接，促进高校和用人单位之间的协调沟通，对于平衡招生来源与分配去向、社会需要与择优选才具有重要意义。对一个省（区、市）而言，统筹高校招生计划关系到该地区的招生总人数、考生升学及未来人才的来源；对广大考生而言，统筹高校招生计划关系到大学录取分数的高低以及上大学和上好大学的几率；对普通高等学校而言，统筹高校招生计划关系到新生生源分布，关系到择优和新生质量；对用人单位而言，统筹高校招生计划关系到将来得到毕业生的可能性和人才素质的高低。

2.2 统筹高校招生计划与区域招生存在现实矛盾

我国高等教育目前存在的主要矛盾是人民群众日益增长的接受高等教育的迫切需要与高等教育资源尤其是优质高等教育资源不足、不均的矛盾。自1999年实施高等教育扩招政策以来，高等教育快速发展，民众“能上大学”的迫切需要得到初步满足，但“上好大学”成为高等教育的新矛盾。由于各省（区、市）经济社会发展水平、考生人数的差异和高等教育资源分布的不平衡，高校招生计划配额、高考录取率一直存在区域差距。由于“985”“211”院校等占有相对优质高等教育资源，我国目前省际间高校招生计划分配不均客观存在[10]。

2.3 统筹高校招生计划彰显个体利益与社会价值

由于我国高等教育资源的有限性和需求的广泛性，在国家优质高等教育资源总量尚难以满足社会需要的情况下，国家对高校招生计划采取循序渐进、积极稳妥的宏观调控政策，对于东部和中西部地区以及个人来说都有红利。对考生个人而言，它为广大中西部学生提供了更多的接受高等教育（尤其是优质高等教育）的机会，有力支撑了公平视野下高等教育入学机会的均等。对高校而言，通过调控可以改善生源结构，促进生源多样化，增进东部与中西部地区学生交流，促进民族团结，形成兼容并蓄、双向交流、合作共赢的开放发展办学理念，在一定程度上也利于形成竞争，提升办学水平[11]。同时，中西部地区的高校通过录取本地区外优质生源，为区域经济社会发展提供了有效的人力资源储备；东部省份则可有效突破生源数量减少以及生源动力不足带来的办学问题，促进办学条件和质量进一步提高。

3 甘肃省统筹高校招生计划的实践

3.1 甘肃省统筹高校招生计划的现实诉求

自1977年恢复高考以来，甘肃省的高考报名人数持续增加，由有数据记录的1981年的5.5万人增加到2016年的29.6万余人，增加5.4倍；共有278万余名考生被各类普通高等学校录取，2016年录取人数为23.57万人，是1977年的43.5倍[12]。但对近5年甘肃省高校招生计划纵横向比较发现，甘肃省高考招生存在以下3个矛盾：一是招生计划总数相对较少，报考人数相对较多，农村考生数量较大。2013—2017年，甘肃省高考报名人数维持在28万人以上，2015年突破30万人，居西北五省第二位，其中农村户籍考生一直保持在22万余人，占考生总人数的75%；招生计划总数持续增加，由2013年的21.1万人增加到2017年的25.8万人，增加的主要为高职高专招生计划；与报考人数增幅相比，招生计划增幅较小。二是重点和省外院校招生计划少，省内高校招生计划多。近5年甘肃省内高等院校招生计划占比在50%以上，省外院校招生计划不足总计划的一半。三是本科招生计划少，优质本科招生计划更少，高职高专招生计划多。近5年甘肃省本科与高职高专招生计划大约各占50%，本科录取率不到40%[13]。部属院校、全国重点大学的招生计划比例较低，例如2014—2016年，在甘招生的“985”“211”院校录取人数占全省录取总人数的比例维持在4.2%左右，2017年达到5.5%，但仍处于全国较低水平。甘肃省目前也仅有兰州大学唯一一所“985”“211”院校，每年在甘肃省投放的本科招生计划约占该校当年招生计划总数的四分之一。

为解决以上矛盾，甘肃省在国家统筹高校招生计划政策范围内，积极争取各类招生计划，并通过实施国家、地方、高校等定向招生专项计划，创新实施精准扶贫专项计划、革命老区专项计划等，针对不同区域的考生群体，采取“单列计划、单设批次、单独录取”的方式，加大对贫困县（市、区）、革命老区、贫困家庭和农村考生高校招生政策帮扶力度。

3.2 落实“支援中西部地区招生协作计划”

《教育部关于做好2017年普通高校招生工作的通知》要求：“促进区域入学机会公平，继续实施‘支援中西部地区招生协作计划’，进一步增加支援中西部地区和录取率相对较低省份的招生名额。中央部门所属高校要积极履行促进入学机会公平的社会职责，合理确定分省招生计划，向重点高校录取比例相对较低的省份倾斜。”[14]“支援中西部地区招生协作计划”（以下简称“协作计划”）即从全国普通高校年度招生计划增量中专门拿出部分计划，安排给部分高等教育资源丰富、办学条件较好、录取率较高的省份，在不降低本省高考录取率的前提下，面向高等教育资源不足、录取率较低的中西部省份和人口大省招生，这是国家统筹规划、协调高等教育发展的一项重要举措，成为缩小区域教育差距、推进教育公平的重要战略。2008—2017年，“协作计划”招生规模从3.5万人逐步扩大到28.7万人，参与“协作计划”的支援省份、受援省份都在逐步增多。到2015年，支援省份涵盖东部14个省份，实现100%全覆盖；受援省份由初始的4个增加至8个，包括中部3省和西部5省，分别占其区域省份总数的37.5%和41.67%[15]。“十二五”期间，教育部下达甘肃省的“协作计划”招生规模达146 920人，其中本科招生计划为84 280人，有效缓解了甘肃省高等教育入学压力。

3.3 争取“跨省生源调控计划”

“跨省生源调控计划”（以下简称“调控计划”）是为合理调控各省（区、市）之间过高的录取率差距，将招生计划增加到报名人数上升、录取率较低的省份；但考虑到其中一些省份（主要集中在中西部）办学容量不足，故将这部分招生计划作为增量安排给录取率高、生源数量下降、办学容量大的省份，后者把这部分增量计划投向报名人数上升、录取率较低、办学容量不足的省份。与“协作计划”的区别在于，教育部仅下达各支援省份承担调控计划的总量，并未对受援省份的计划分配名额作具体规定，这些名额分配给哪些高校以及什么类型（公办/民办）和层次（本科/专科）的高校，由支援省份自主确定，也可与受援省份协商确定。该计划自2009年开始实施，调控规模从2万人增加到2016年的16万人。“十二五”期间，甘肃省通过多种渠道争取“调控计划”，调控规模逐年增加，总量已达30万余人。该计划的实施既有利于受援省份提高录取率，也有利于支援省份高校获得稳定生源，提高办学效益。同时，生源渠道的多样化，有利于加强思想沟通、文化交融和学生的全面发展。

3.4 分类实施国家、地方、高校3个定向招生专项计划

首先是国家专项计划，由中央部门高校和省属重点高校面向甘肃省58个集中连片贫困县（市、区）招生。自2012年实施以来，国家专项计划逐年增加，由2012年的1 570人增加到2017年的6 650人，共录取考生2.5万余人。其次是地方专项计划，由省属高校单列一定数量招生计划，面向全省农村户籍的考生招生。根据贫困地区经济社会发展需要，以农林、水利、师范、医学等贫困地区亟需专业为主招生。自2014年，地方专项计划连续4年共录取农村户籍考生6 200余人。第三是高校专项计划，由教育部直属高校和自主招生试点高校承担，面向58个集中连片贫困县（市、区）及有关少数民族聚居地区招生，2014—2017年，该计划共录取考生1 200余人。以上3个专项计划主要是从国家层面统筹协调，目的是畅通农村、贫困和民族地区学生纵向流动的渠道，增加学生“上好大学”的途径，促进城乡区域入学机会公平。

3.5 创新实施高校招生精准扶贫专项计划

中央要求把发展教育作为脱贫工作的重要举措，甘肃省制定发布了教育扶贫专项规划，其中一项就是高校招生精准扶贫。在国家专项计划的基础上，2015年甘肃省开始实施的革命老区专项招生计划和面向建档立卡贫困户家庭考生专项招生计划，由部分省属高校单列本科招生计划，精准对接贫困地区发展需求和贫困家庭脱贫需要，在高考招生政策上加强对集中连片贫困县（区）、建档立卡贫困户家庭、革命老区和全省农村考生的帮扶力度。2016年起实施的少数民族专项计划包括藏区专项和其他少数民族专项，精准对接高考录取率低、人才紧缺的少数民族地区实施专项招生。2015—2017年，通过这些专项计划共录取革命老区、贫困家庭和民族地区考生6 000余人。2017年在高职（专科）层次实施面向农村免费医疗人才培养专项计划和建档立卡贫困家庭考生专项计划，推动高校招生精准扶贫进一步落实，为农村、贫困家庭考生提供了多层次的高等教育选择机会。

3.6 统筹各类高校招生计划分配所取得的成效

从全国范围看，自国家统筹实施各类专项招生计划以来，中西部地区和人口大省学生接受优质高等教育的机会随之增多，省际间优质高等教育入学机会差距逐步缩小[16]。国家农村和贫困地区定向招生专项计划累计招生37万人，高考录取率最低省份与全国平均水平的差距由2007年的17个百分点缩小至2017年的4个百分点[17]。近年来，通过国家统筹安排招生计划、实施各类专项招生等举措，甘肃省高考录取指标增长显著。第一，高考录取率稳步提高。高考录取率由2007年的43%增加到2017年的80%，本科录取率由2007年的21%增加到2017年的39%。第二，农村户籍考生录取人数大幅增加。2012—2017年，甘肃省每年录取农村户籍考生超过16万人，占录取总数的75%左右，高于未实行专项计划调配前约10个百分点，其中本科录取数占录取总数的30%以上。第三，贫困地区录取率提升明显。2012—2017年共录取58个集中连片贫困县（市、区）考生93.5万余人，本科录取率达到30%左右。2015—2017年，各类专项计划共录取贫困地区考生8.37万人，每年在这些地区的平均录取率达到77%以上，并呈现稳中有升的态势。第四，民族地区上大学人数迅速增长。如甘南藏族自治州近5年来高考录取率一直保持在85%以上，2017年为89.24%，高于全省平均录取率。甘肃省的实践证明，统筹调配招生计划让更多“寒门子弟”梦圆大学，享受到更多优质高等教育资源，极大提升了这些地区学生的教育获得感。

4 思考与建议

教育公平的关键是机会公平[11]。高校招生计划的统筹调配体现出国家宏观层面的战略布局，旨在逐步缩小区域间、城乡间、民族间的差异，进而促进教育公平，为加强民族团结和维护国家统一起到积极作用。不可否认的是，在实践过程中也存在一定的问题需要加以研究解决，比如专项计划照顾政策叠加、普通群体考生高考竞争在一定程度上有所加剧等，因此应创新思路，积极探索统筹高等教育入学机会分配的更优办法和措施。

第一，统筹好招生计划的增量安排和存量调整。高等教育入学机会公平受社会政治、经济和文化制度的影响和制约，其标准应归结为身份平等（分数面前人人平等）、区域教育均衡、个性自由和谐发展。由于我国幅员辽阔、人口基数大、民族众多，以及受地理位置、经济发展和文化价值观等的影响，实现高等教育入学机会公平仍面临诸多困难。因此，在国家层面需要区域间高等教育均衡协调发展，表现在高校招生计划上，就是各地区的计划分配应处于大致合理的区间范围，严格控制属地招生比例，通过增量安排和存量调整，适当调减报名人数明显下降、高校数量相对较多地区的招生计划，将更多的名额投放到高校数量少（尤其是优质高等教育资源相对较少）的省份，这是人们对教育公平理想价值的一种诉求。

第二，招生计划分配体现补偿性原则。高等教育入学机会的补偿性原则正是在遵循个体能力和公民身份平等原则的基础上，对经济、文化和教育落后地区提供某种形式的补偿和矫正，以使这些处境最不利者享有与其他群体基本相同的入学权利。世界许多国家对落后或少数民族地区的教育政策也大多遵循补偿性原则。甘肃省在统筹高校招生计划过程中实施的地方专项计划、高校专项计划、精准扶贫专项计划、革命老区专项计划、建档立卡贫困家庭考生专项计划、少数民族专项计划等，均是根据甘肃省的不同地区、不同层面的经济、教育、文化差异，精准施策，旨在体现高等教育的补偿性原则，促进教育公平和社会公正。

第三，科学编制高校分省招生计划。随着考试招生制度改革的稳步推进，提高高考录取率不仅要积极争取各类招生计划，而且应该科学编制高校分省招生计划。普通高校在编制分省招生计划时，应按照“谁投资、谁受益”的原则，在充分考虑本地实际情况的同时，要参照计划投放地社会经济发展水平、总人口数、考生数量、高校数量、上年度实际录取情况等，结合学校未来发展规划科学编制，减少高考招生的地区差异，体现教育公平。同时，要认真研究招生数据，比如以近几年的招生数据为样本，探讨考生的选考科目、专业志愿等的分布及其原因，为考生提供更为翔实的录取资料，积极引导考生做好志愿填报。此外，应改进投档录取方式，增加考生与高校双向选择机会，如实行平行志愿的投档模式、采用多次征集考生志愿的方式等，提高考生志愿满足率和高校计划的完成率，让更多考生圆自己的大学梦，进而提高本地区的录取率。

第四，提高中西部地区高等院校招生承载能力。高等教育是社会发展的助推器，大力发展中西部地区高等教育，无论是对当地社会经济发展，还是和谐社会的建设，特别是全面小康社会目标的实现，都具有重要意义。中西部地区的许多高校都具有悠久的办学历史和较高的办学水平，其师资队伍、学科建设、就业市场等都有一定的优势，应在国家和省级层面给予必要的支持，比如在教师聘用、校舍建设、实验室建设等方面给予一定的政策和财政支持。这些院校也要立足本地区实际，以适应未来产业结构的调整需要，创设真正能反映本地高等教育实力和风格的特色专业和名牌专业，以领先的学术水平、先进的设施、良好的学习和生活条件，增强自身的吸引力。区域内现有院校适当扩大招生规模，提高招生承载能力，既能满足人民群众对优质教育资源的渴望，也确保了人才培养质量。

第五，加大东部地区对中西部地区的高等教育对口支援。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把加快中西部高等教育发展放到了重要位置，明确提出要加大东部高校对中西部高校对口支援力度，实施中西部高等教育振兴计划等[18]。近年来国家实施的对口支援中西部高校工作已取得明显成效，如上海交通大学通过“天地网项目”，使宁夏大学3 000多名学生选修了该校4 000多门次的网络课程，实现了优质资源共享；南京大学支持新疆伊犁师范学院物理学科快速发展，使凝聚态物理成为自治区重点学科；受援高校中贵州大学、宁夏大学、西藏大学、青海大学、石河子大学进入了“211工程”国家重点建设高校行列[19]。中西部高校要紧抓机遇，积极争取东部地区高校的大力支持，统筹推进教师支援和干部支援，形成全方位、多层次、宽领域的对口支援工作格局，提升办学质量和招生潜力。同时，也要发挥省与省、市与市、县与县层面的对口支援优势，争取支援地高校更多招生计划，比如近年来天津市对口支援甘肃省，在高校招生方面给予计划支持，让许多甘肃学子梦圆天津高校。

第六，建立合理的高等教育入学机会测量指标。一般情况下，各地以高考录取率来度量高等教育入学机会，但单一指标不能全面反映高考入学机会的差异，建议综合采用高等教育毛入学率、区域、城乡差异以及民族差异等多方面的指标对高等教育入学机会状况进行全面描述，为国家监测高等教育入学机会分布状况提供理论支持，从而更加科学地分配招生计划，促进高等教育入学机会公平。