2018版《中国共产党纪律处分条例》的党规学解读

马金祥 孙鹏超

全面从严治党，是党的十八大以来党建科学化的重大理论创新，更是党的建设新的伟大工程的实践形态。党的纪律是全面从严治党的重要的理论内核。党内法规作为管党治党的重要制度规范，《中国共产党纪律处分条例》的党规学解读，是贯彻落实全面从严治党与依规治党的应然逻辑。《中国共产党章程》规定，“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”[1]严明党的纪律，是我们党一贯的优良作风传统。毛泽东强调，“加强纪律性，革命无不胜”。[2]邓小平指出，“我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想，二靠纪律。”[3]习近平指出，“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”[4]历史不断告诉我们，中国共产党从无到有、从小到大、从弱到强，从苦难到辉煌，从革命党到执政党，屹立不倒并愈渐强大，追根究源靠得就是以严明的纪律保障全党意志统一、行动一致，逐渐成为开创中国特色社会主义伟大事业的领导核心。

一、时代抉择：修订《中国共产党纪律处分条例》的重大意义

《中国共产党纪律处分条例》是新时代背景下中国共产党对世情、国情、党情的深刻分析，是对反腐败斗争形势依然严峻复杂的科学判断，是我们党重构风清气正政治生态的现实要求。

（一）应对执政风险和时代考验的客观要求

党的纪律是党的生命。纪律严明，是我们党从胜利走向胜利的重要保障。邓小平曾在提到加强党的建设时指出，“中国要出问题，还是出在共产党内部。”[5]打铁还需自身硬，如果没有严明的纪律和规矩，中国共产党就难以承担起实现民族伟大复兴的宏图之志。习近平多次强调，纪律不严，从严治党就无从谈起。全面从严治党的基本前提，就是以严明的纪律体系做保障。当前，国内外环境都在发生着极为广泛而深刻的变化。今年是改革开放的40周年，我们在取得巨大成就的同时，各个领域积累了大量亟待解决的问题和难题，矛盾和挑战异常突出。各种形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题依旧存在，个别领域消极腐败现象多发，反腐败斗争形势严峻，党的十八大后部分党员干部依然不收敛不收手，造成了极不好的社会影响，党的执政公信力和良好形象遭到破坏，使党的长期执政面临着严峻考验。加之目前改革进入攻坚期和深水区，世界外部环境形势瞬息万变，中国共产党面临“四种危险”、“四大考验”的巨大压力。因此，只有严明纪律，以纪律为制度统领来扎紧权力的笼子，才能充分保证严峻复杂局势下党的执政能力和执政水平的稳步提升。《纪律处分条例》的修订颁行，是新形势下应对风险和考验的重要成果。

（二）加快构建党内法规制度体系的内在选择

党内法规制度体系，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。在当前党内法规制度体系建设实践中，积极推进党内法规的立改废释工作，进一步加快构建党内法规制度体系，是当前以及未来一段时间的重点内容。《纪律处分条例》的修订颁行，是党内法规体系制度化、系统化、科学化的有力举措。政党法治和政党纪律关系着政党生死存亡，是政党政治制度的重要基石。对于中国共产党来说，加强党的纪律体系建设，是巩固党的执政地位的保证，是保持和发展党的先进性的保证，是执行党的路线的保证，是维护党的团结统一的保证。习近平强调，“有纪可依是严明纪律的前提，党的纪律规定要根据形势和党的建设不断完善，确保配套、务实管用，防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践”。[6]目前，党内法规制度体系尚处在初建阶段，“四梁八柱”的框架内部结构还需要加固、夯实，距离法治中国建设的总目标还有很长一段路要走。党的十八大以来，中央积极回应全面从严治党和全面依法治国的现实需要和体制困境，虽然取得了一些成绩，但并没有从根本上完全构建起逻辑严密、科学完备的纪律建设制度体系，必须看到纪律建设还存在短板，一些领域的党规党纪还存在失之于散及碎片化等问题，要继续及时制定具体、细化的，有针对性和操作性的纪律法规制度。《纪律处分条例》的及时出台，正是新时代最强有力的回应和保障。

（三）加强党的制度建设科学化水平的必由之路

党的制度的规范性、权威性和稳定性，决定了党的建设科学化必须以党的制度建设为基础保障。任何一个组织都离不开制度的约束和规范，如果没有组织运行的纪律、规则及程序，缺失组织对全体成员严格要求，组织也就失去了长期存在的重要根基。中国共产党作为社会组织的特定形态，同样离不开组织纪律、制度规范作为执政基础的保证，越是长期执政，越要纪律严明，越要依法执政、民主执政和科学执政。甚至可以说，党的制度建设的科学化水平，直接关系着党的自身建设的水平，关系着我们党领导国家治理体系与治理能力的现代化成效。《纪律处分条例》是党的制度建设科学化的最新成果，是新时代推进全面从严治党的重要依据。从十八大到十九大，以习近平同志为核心的党中央对全面从严治党做了全面的部署。党肩负的历史重任，要求我们必须以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。党的执政能力、党的先进性和纯洁性都关系到党的生死存亡，必须紧抓《纪律处分条例》的红线，严格执行和维护党的纪律，才能用好反腐倡廉的锐利武器，增强党的自我净化、自我完善、自我革命和自我提高能力，从源头上保证党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

二、历史渊源：《中国共产党纪律处分条例》的历史考察

坚定不移地推进全面从严治党，事关党和人民事业的成败，事关党的生死存亡。《纪律处分条例》作为维护党的纪律的党内专门法规，是管党治党的党纪戒尺。

（一）党的纪律形成和发展的历史进程

党的纪律是无产阶级政党党的建设的重要内容，有着深厚的理论渊源。马克思在1859年致恩格斯的信中指出，“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”[7]列宁指出，“如果我们党没有极严格的真正铁的纪律……那么布尔什维克别说政权保持两年半，就是两个月也保持不住。”[8]

1921年，《中国共产党第一个纲领》首次作出关于党的纪律的规定。1922年，党的二大制定通过的《中国共产党章程》单独设置了共九条款的“纪律”一章。1923年中共三大和1925年中共四大通过的党章都单独设置了“纪律”一章。1926年中共中央局向全党发出《关于坚决清洗腐败分子的通知》，这是纪律建设领域我们党最早制定的反腐败的规范性文件。1927年中共五大选举产生了党的纪律检查机关——中央监察委员会，在组织和制度上保证党的纪律的遵守和执行。1928年在莫斯科召开的中共六大通过的《党章》中用“审查委员会”代替了“监察委员会”。1928年毛泽东在桂东沙田向工农革命军部队颁布“三大纪律、六项注意”，对于加强军队建设、密切军民关系、夺取革命战争的胜利发挥了极其重要的作用。1938年党的六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的规定》《关于各级党部工作规则和纪律的决定》，在这次会上毛泽东提出“纪律是执行路线的保证，没有纪律，党就无法率领群众与军队进行胜利的斗争”。1941年中央政治局通过《中央关于增强党性的决定》，要求在全党加强纪律教育。1945年中共七大通过了七大党章以及刘少奇做的《关于修改党章的报告》，要求全党统一意志、统一行动与统一纪律。

从1949年新中国成立到党的十三大召开前，是党的纪律在复杂环境中艰难曲折发展的时期。1951年4月，第一次全国纪律检查工作会议召开。1953年第二次全国纪律检查工作会议通过《中共中央纪律检查委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》《中央关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定（草案）》，这是我们党历史上纪律执行工作第一次比较系统的成文规定。1957年党开展整风运动和反右斗争后，党的纪律开始出现“惩办主义”倾向。1962年开始甄别平反，党的纪律建设基本恢复正常。1966年至1976年文化大革命的十年，党的纪律体系严重瘫痪。1978年党的十一届三中全会，决定健全民主集中制，健全党规党法。1980年党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，对严肃政治纪律以及党内政治生活走向规范具有重要意义。1987年党的十三大以后，党的纪律建设逐步完善，中央先后出台了一大批纪律建设的法规。如，《关于加强党风和廉政建设的意见》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《党政领导干部选拔任用工作条例》等。

中国共产党纪律的形成、发展及完善并不是一帆风顺的，在革命、建设和改革的历史时期对于统一全党的思想和行动，实现党在不同历史时期的历史任务发挥着极其重要的作用，可以说是在极端复杂的环境中逐渐建立起来的。这些都为后来作为专门法规的《纪律处分条例》的颁行做了充分的准备。

（二）《纪律处分条例》的历史沿革

2018年8月26日公布的新修订的《纪律处分条例》，已经是20多年来修订的第四版。具体来看：第一版《纪律处分条例》是1997年2月中央颁发的《中国共产党纪律处分条例（试行）》。试行条例共分为3编13章172条。该试行条例，对于维护党的章程、严肃党的纪律、保证党的路线方针政策的贯彻执行发挥了重要的作用。第二版《纪律处分条例》是2003年12月31日颁发的。该条例共分为3编15章178条，摘掉了“试行”的帽子，进行了七个方面的创新。如，将“三个代表”重要思想作为条例的指导思想，针对条例施行前违纪行为的处理借鉴了《刑法》的规定等等。一直到党的十八大，中央没有启动《条例》的修订工作。第三版《纪律处分条例》是2015年10月颁行的。这一版修订的《条例》较之前有了较大幅度的变化，共分为3编11章133条，字数也从原来的24000余字缩减为17000余字；把党章和其他党内法规中的纪律条文和规定整合为六大类即政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律；明确了坚持纪严于法、纪在法前，做到了纪法分开，去除了与国家法律重复的内容；把作风建设的最新成果体现到条例中，将政治纪律规范化、具体化、制度化，把落实中央八项规定精神的要求转化为纪律规范，使党的纪律更好地发挥行为戒尺和活动底线的作用。第四版《纪律处分条例》是2018年8月26日最新颁行的。这个版本的条例政治性更强，内容更科学，作用更明晰，更加具有可操作性和实效性，势必会对8900多万党员和450多万个基层党组织产生更加广泛的积极影响。

产生于不同历史时期和时代背景下的四个版本的《纪律处分条例》，符合党的建设的客观规律，是党积极适应新形势新任务的时代要求和党员党组织的现实状况的必然选择，更是党在革命、建设和改革的伟大实践中正确调整党内关系和特定社会关系经验的充分概括和经验总结。

三、内容发展：牢牢把握《中国共产党纪律处分条例》的新亮点新变化

坚持把纪律建设放在极为重要的位置，是党对97年的自身建设经验教训的深刻总结。新修订的《纪律处分条例》，是中国共产党加强党内法规制度体系科学化的最新成果，进一步凸显了新时代纪律建设的新成就。总的来看，具体包括以下八个方面的新变化。

（一）确立了指导思想的新指向

新修订的《纪律处分条例》，把习近平新时代中国特色社会主义思想写入指导思想，体现了新时代中国共产党依规治党与依法治国的时代逻辑。任何一部党规的确立都不是一劳永逸的，必须根据形势变化、任务需要切实进行新立、修改、废止及解释等工作。条例指导思想的新发展，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的关键，是此次条例整体修订工作的逻辑起点和理论依据。

（二）“两个坚决维护”提高了纪律审查工作的政治站位

新修订的《纪律处分条例》第二条增加“坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导”。严明党的纪律，政治路线和政治站位是主线，把“两个坚决维护”写入条例，可以进一步确保党中央权威和集中统一领导，引导党员领导干部自觉从政治上、思想上、组织上和行动上与党中央保持高度一致，始终团结在党中央周围。

（三）“三个重点问题”瞄准了严肃执纪的工作靶心

《条例》第七条第二款强调将党的十八大以来不收敛、不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，政治问题和经济问题交织的腐败案件，违反中央八项规定精神的问题作为执纪审查的重点。执纪审查的定向瞄准，有利于更准确地对这“三类人”及相关案件进行严肃处理，切中当前较为突出的类似腐败问题，坚持常震慑、重遏制、强高压，引导全体党员干部自觉敬畏纪律与严格规范行为。

（四）“四个意识”巩固了纪律建设的思想基础

保持意识形态的坚定立场，是对党组织和党员的基本思想要求。新修订的《纪律处分条例》第三条增加了“党组织和党员必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”。思想意识的引领和建设，是管党治党的困难所在。“四个意识”的确立，为纪律建设提供了价值本源和思想根基。

（五）“五处衔接”推动了党规国法的有效协同

新修订的《纪律处分条例》有五处体现了党规与国法的衔接与协同。党规与国法衔接协同条款的增加和完善，是本次修订工作的重大贡献。如，第二十七条、二十八条、二十九条、三十条、三十三条等。党规国法的衔接，有效解决了党纪国法间的不顺畅、不科学、不及时等问题，有利于避免执行冲突或执行空白，加快“国法高于党规、党规严于国法、二者统一于中国特色社会主义法治实践”目标的建设。

（六）“六种从严”表明了全面从严治党的坚定决心

新修订的《纪律处分条例》的第六十一条、第六十四条、第七十五条、第一百一十二条、第一百一十四条、第一百二十一条等，对六种行为进行了从严从重的处理规定。“从严从重”的条款设置，是全面从严治党的有力体现。进一步强调了政治纪律的重要性，提高了违反纪律的代价，突出了政治红线的清晰界限。

（七）“七个有之”保证了政治生态的持续复健

新修订的《纪律处分条例》对习近平总书记多次提到的“七个有之”的问题进行了明确规定。政治生态的持续净化与复健，是十八大以来我们党取得一切成绩的基本前提。“七个有之”问题处分条款的设置，有助于有效解决政治纪律、组织纪律等松弛疲软的问题，丰富党的纪律建设的内容，及时补足纪律工作的短板，提高纪律建设的实效。

（八）“八类新型违纪行为”基本涵盖了违纪腐败的新型新案

针对十八大以来高压反腐态势下各种发生变异变形的新型腐败行为，新修订的《纪律处分条例》做了款项规定。比如，第六十二条对党员信仰宗教的作出处分规定；第九十条对通过民间借贷获取高额回报，影响公正执行公务行为的作出处分规定等。及时地对这八类新发现的变种的腐败行为进行精准打击，有助于增强纪律审查的问题导向性，有效震慑心存侥幸的腐败分子，进一步提高纪律建设的科学化水平，让纪律真正成为全天候不间断带电的高压线。

四、实践探索：贯彻落实《中国共产党纪律处分条例》的路径思考

习近平总书记在很多场合多次提到了严明党的纪律、加强党的纪律建设的重要意义，做出了一系列重要的论述和指示，为我们贯彻落实《纪律处分条例》指明了方向、提供了重要遵循。当前，贯彻落实《纪律处分条例》，需要全党上下统一思想、明确任务、统筹兼顾的协同推进。

（一）加强顶层设计，把握总体思路

《纪律处分条例》的修订颁行，很好地贯彻了习近平总书记的重要指示精神，是对新时代党的纪律建设的最新成果。首先，要把加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设作为主线。如果说党的纪律建设的作用机制是由外而内的被动导向的，那么党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设就是由内而外的主动导向的。在新形势下，我们只有牢牢抓住这条主线，就真正抓住了党的建设的重点、找到了内因。其次，要积极推进党内法规制定工作，积极构建党内法规制度体系。党的十八大以来，党内法规制度建设实现了跨越式的发展，无论是质还是量都取得了历史性的突破。但是以《纪律处分条例》为代表的诸多党内法规仍存在短板与提升的空间。再次，提高条例执行的规范化、系统化和科学化。《纪律处分条例》的贯彻落实，关键在执行，重点在规范，核心是从严。习近平总书记强调，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞无力，起不到应有作用，再多的制度也会流于形式。”[9]

（二）掌握正确方法，遵循基本要求

《纪律处分条例》的贯彻落实，不仅要从总体上把握总主线，还要有明确的要求和正确的方法，以保证《纪律处分条例》的细则条款能在实践中始终朝着正确的方向发挥应有的作用。首先，坚持宪法为上、党章为本。宪法是治国安邦的总章程，党章是党内的总规矩。党的一切行为、活动包括党的所有章程必须在宪法和法律范围内活动，不得与之发生抵触。《纪律处分条例》作为党内法规的重要组成部分，也应当遵循这一根本准则，避免发生党规党纪高于国家法律的违宪违法行为。其次，坚持制度治党与思想建党的统一。思想建党贯彻党的建设始终，而制度治党也在不同的历史时期发挥着重要的决定性作用。《纪律处分条例》是中国共产党制度治党的重要法宝。一味的处分和惩治，并不能从根本上解决党员领导干部的腐败违纪，还必须加强思想引领和思想建设，打牢理想信念的根基，做到思想建党和制度治党的双管齐下，更好地发挥《纪律处分条例》的惩戒警示作用。最后，坚持制定与实施并举并重。任何一部党内法规的运行，都至少包括了制定与实施两个层面。制定是实施的基本前提，实施是制定的最终目的。习近平总书记强调，“好的法规制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、编在手册里，制度就会成为‘稻草人’、‘纸老虎’，不仅不能产生应有作用，反而会损害法规制度的公信力。”[10]

（三）加强学习教育，强化监督检查

党内法规较之于国家法律的优势，体现在其可以依靠党建的手段和方式加以执行和落实。要充分发挥党建的成熟经验和执行模式，推动《纪律处分条例》的贯彻落实。第一，切实提高《纪律处分条例》的执行力。加强条例执行的责任制建设，建立从上到下的执行运行机制，保证条例的执行和落实。突出党员领导干部在监督执行过程中的主体责任和担当意识，调动全体党员的执行积极性、主动性。第二，加强《纪律处分条例》的宣传，做好学习教育工作。加大《纪律处分条例》的宣传解读力度，让条例成为“永远通电的高压线”，探索宣传教育的新模式、新思路，提高宣传的实效性，增强全体党员对《纪律处分条例》的准确认识和行动自觉，提高条例的公信力和执行力。第三，强化《纪律处分条例》的监督检查，确保得到具体落实。由于不同地区、不同部门间的差异化，党规的贯彻落实也存在一定的差距。条例的实施情况要坚持定期与不定期结合的办法进行监督检查，争取全面、系统、准确的掌握实际的执行情况。