乡村振兴背景下农村产业用地政策选择——基于“乡村振兴与农村产业用地政策创新研讨会”的思考

陈美球，蒋仁开，朱美英，翁贞林，郎海鸥

（1.江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌330045；2.江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西 南昌330045；3.中国土地勘测规划院，北京 100035）

乡村振兴是中国特色社会主义进入新时代后“三农”工作的重大战略部署，是决胜全面建成小康社会的重大历史任务。在乡村振兴总体目标中，产业兴旺是重点与基础。土地作为社会生产的基本要素，在实现产业兴旺目标中起着关键性的支撑作用[1]。当前，中国农村产业不再是单一从种到收的传统农业，而是从产前生产资料投入、产中社会化服务、产后收获、加工、流通、贸易、营销等各环节的完整产业链条。面对三产融合发展的时代需求，如何通过用地制度创新保障新时期农村产业用地供给、促进产业兴旺，已成为土地管理工作的一项迫切课题。本文在系统分析新时期乡村振兴中农村产业发展特征及其用地需求的基础上，提出农村产业用地制度创新的对策建议，为乡村振兴的产业用地保障政策制定提供参考。

1 乡村振兴中农村产业发展特征及其用地需求

1.1 产业融合是农村产业发展的主要形式，需要用地的综合供给

当今世界农业的竞争实质就是农业产业链的竞争，一、二、三产业的融合发展，发挥产业融合的乘数效应，实现新常态下农业转型升级，已成为新时期农村产业发展最突出的一个特征[2-4]。2017年中央一号文件提出“探索建立农业农村发展用地保障机制，重点支持农村三产融合发展”，2018年中央一号文件进一步提出“构建农村一二三产业融合发展体系”。实现一、二、三产业的融合，必须纵向延伸和横向拓展农业产业链，特别是农产品加工业实现农业生产由规模扩张向产品增值转变，迅速兴起的乡村旅游等第三产业实现农村产品的外延扩张，这种一、二、三产一体化和农文旅一体化的乡村产业发展的必然结果就是催生出大量的农村新产业、新业态，这些新产业新业态的用地打破了常规的一、二、三产业的用地分类，表现出土地功能复合和农用地、建设用地、未利用地的混合利用，客观上要求用地供给的综合性和针对性。

1.2 结构优化是促进农村产业提质增效的关键，需要村土地利用规划的区域统筹

面对农产品的结构、品质与社会消费需求之间的差距，优化农业结构，并更加注重农产品质量，以适应市场需求，已成为新时代农村产业提质增效的必然选择。新时期的农村产业结构调整，与传统的农业结构调整不同，是个典型的系统工程，不仅在内容上要与一、二、三产业融合相对应，包括对农业产业体系、生产体系、经营体系进行优化，而且要与促进就业、生态宜居的村庄生活环境建设融为一体，这不仅仅是“安居乐业”的朴实需求，也是实现乡村振兴战略的内在要求，需要在更高区域层面进行统筹，根据市场发展预测，针对区域内各地的资源禀赋与区位条件，科学制定产业发展规划，从而避免各类新产业、新业态的遍地开花、无序恶性竞争。因此，必须通过编制科学的村级规划来统筹土地利用，引导包括农村产业发展在内的乡村振兴各项事业的有序发展。

1.3 “绿色发展”成为农村产业转型的主基调，需要更加严格的用地约束

绿色发展是现代农业发展的内在要求，是生态文明建设的重要组成部分。发展资源节约型和环境友好型产业是新常态下应对日益严峻的资源与环境硬约束条件的必然选择，实现以低碳、绿色、循环经济为导向的农村产业转型，将成为新时期农村产业的主基调，具体体现在现代农业发展之中，就是走遵循生态系统规律的农业绿色发展之路，确保土地资源的可持续利用，产业用地在乡村振兴提供物质产品的同时，也必须提供生态产品，实现物质生产与生态文明建设的“双赢”。同时，新常态下的经济增长已由注重数量转向注重质量转变，人们对农产品的需求也不再只满足于对产品数量的追求，而是更重视产品的品质与安全。长期以来形成的依赖各类自然资源要素投入、过度消耗自然资源，甚至是以牺牲生态环境为代价的农村产业发展模式显然应得到改变[5]，国家也明确提出了要推行“自然资源资产离任审计”制度，对各届领导与干部的履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计。土地作为最重要的自然资源，提高其节约集约利用水平、走可持续利用道路是实现农村产业“绿色发展”转型升级的内在需求。

1.4 小农户仍是重要的产业经营主体，承包地经营权流转应鼓励但不强求

中国是一个传统农业大国，农业人口基数大，2016年底常住农村人口接近5.9亿，预计到2030年，农村居住人口还有4.5亿，农业人口的城镇化和农业劳动力转移不可能一蹴而就，需要一定的历史过程。在未来一段时期内，中国农村小农户生产仍然是耕地的一个主要经营形态。据第三次农业普查公报，2016年末，实际耕种的耕地面积为16.8亿亩，其中流转面积3.9亿亩，占实际耕种面积的23.4%，即76.6%的耕地仍然是由承包者自家在经营；全国农业经营户20 743万户，比2006年增长3.6%；50亩以下农户经营耕地面积占全国实际耕种耕地面积的71.4%；部分或全部转出承包地农户为6 789万户，仅占承包农户的29.7%。现阶段的小农户与传统小农经营不同，他们不愿意放弃自己的承包地经营权，多为兼业农户，外出打工是家庭主要经济收入来源，务农则是以满足自家消费为主。面对小农户在一定时期内长期存在的客观现实，2018年一号文件提出应促进小农户和现代农业发展有机衔接，并明确提出相应的路径。因此，尽管规模经营是现代农业发展的重要基础，分散的、粗放的农业经营方式难以建成现代农业，但全部实现规模经营是一个较长的历史过程，在“三权分置”的基础上流转土地经营权，应尊重农户意愿而不能过于强求。

2 乡村振兴中农村产业用地保障面临的挑战

2.1 现行的用途管制与供地政策难以适应需求

作为农业产业化和农业转型实践的升级版，推进农村一、二、三产业融合是促进农民就业增收的重要途径[6]。一、二、三产业融合下的农村新产业新业态发展，对生产要素的配置提出了新要求，对现行的用地政策带来了新挑战[7]。一方面，给现行单一产业设置的用途管制制度带来较大冲击。耕地保护政策面临着耕地不同形态利用的新压力，休闲农业与乡村旅游业很可能依托永久基本农田来发展，还有“虾稻”“蟹稻”“鳖稻”“鳝稻”等各种稻田生态综合种养模式，都有可能会对耕地耕作层造成影响，这与《基本农田保护条例》对农田用途严格限制的要求相左；互联网配送、物联网管理、农景园艺、品尝品鉴、休闲观光等要求相关农业设施均建造在农田附近，使农业用途与非农用途交织在一起，也使当前的土地用途管制体系无法适从。另外，对于农村建设用地，管理上分为公益性建设用地、经营性建设用地和农村宅基地三类，但在现行的土地利用规划中却没有对应的用途管制划分。另一方面，新业态用地还造成了部门间管理的争议。如依托农业园区建设的农家乐及一、二、三产业融合的设施，农业部门认为属于农业生产行为，土地为农用地；国土部门则认为，虽然依托农业生产，但实质属于二、三产业，是建设用地承载的功能，应按建设用地管理。

2.2 耕地保护政策的实际实施效果不佳

中国实行“世界上最严格的耕地保护”制度，先后制定了基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等具有中国特色的耕地保护制度，但耕地保护的实效并不乐观[8]，特别是“占优补劣”现象普遍，大量城镇周围和交通沿线的良田沃土被建设占用，而补充的耕地则主要集中在自然条件和灌溉条件较差的边远丘陵山区或保水保肥条件差的“四荒地”，以及限制因素较多的劣质低产田[9]，加上农业面源污染等耕地地力下降的问题加剧，导致中国耕地质量在持续下降。进入新时期后，受到国际粮价下跌、国内粮食生产成本上升等因素影响，粮食生产比较效益低下的问题会更加严重。因此，完善耕地保护机制，提高耕地保护实效，严守耕地红线，建设生态粮仓，创新农地使用制度是乡村振兴中农村产业发展的土地使用制度供给的一个基本要求。

2.3 村土地利用规划滞后于社会需求

村土地利用规划是统筹区域基础设施建设与产业布局、居民点体系建设的“蓝图”，是实现农村社会经济各项建设协调、可持续发展必不可少的用地保障[10]。然而，中国的村土地利用规划却长期滞后，虽然随着新农村建设目标的提出，近10年来各地积极开展了村土地利用规划的探索[11]，2017年原国土资源部印发《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，鼓励在有条件的地区开展村土地利用规划编制工作，但村土地利用规划总体上还处于起步阶段，其编制水平难以满足社会发展的需求[12]，特别是存在“千村一面”的规划现象，不能很好地针对各地独具特色的自然资源、区位条件与人文环境进行规划，导致规划的可操作性不强，缺乏生命力而难以发挥应有的调控作用。

2.4 农村土地节约集约利用及环境友好利用的约束机制尚未建立

要发展资源节约型和环境友好型的农村“绿色”产业，就离不开农村土地节约集约利用和环境友好利用的约束机制。尽管中国对城市国有建设用地的节约集约利用制定了一系列政策，但由于农村土地使用制度建设远落后于城市，农村土地节约集约利用存在土地制度的供给不足、土地政策制定中的制度模糊、政策执行中的制度异化等突出问题[13]，这也是造成目前农地细碎化、农村建设用地大量闲置或低效利用的一个重要原因[14]。而农村土地环境友好利用，并没有形成强制力的约束机制。以化肥施用为例，据报道，1980—2015年，中国粮食单产水平提高了56%，而化肥投入量增长了225%；同期，德国、法国等发达国家粮食单产水平提高了51%～52%，而化肥投入量则减少了31%～47%[15]。中国在为用占全球8%左右的耕地面积养活全球超过21%人口而骄傲的同时，不得不面对消耗了全球化肥总量1/3的现实，化肥的滥用已是中国农业面源的最主要污染源，严重威胁着数量、质量与生态“三位一体”的耕地保护。

3 农村产业用地制度创新的对策

3.1 加强产业用地的制度供给，规范用地行为

当前农村新产业新业态发展用地保障之所以是一个社会关注的问题，是因为现行农村土地使用制度难以适应实际的需求，地方国土管理部门迫于没有供地的具体政策依据，“依法用地难度大”。尽管《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》，针对农村一、二、三产业融合发展的用地保障，明确了要安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业、新业态和产业融合发展，但相对于复杂的现实需求，其可操作性并不强，需要制定一系列用地保障政策，加强制度供给。

3.1.1 科学界定农村新产业新业态的内涵与分类，制定差别化的供地政策

虽然农村新产业、新业态是现阶段的热词，但其内涵尚未有一个清晰的界定。依据《辞海》，产业是指由利益相互联系的、具有不同分工的、由各个相关行业所组成的业态总称，显然，产业是一个由众多业态组成的集合体，业态只是产业的一个组成成份。习惯上媒体大量报道的“休闲农业”“乡村旅游”和“农村电商”应属于农村新产业，而农业观光采摘园、农业科技游、民俗风情游、古民居和古宅院游、农家乐、农业博览园、民宿、乡村酒店等就应是休闲农业或乡村旅游新产业中的新业态，但又该如何划分休闲农业和乡村旅游？还是应把休闲农业和乡村旅游合并为同一类新产业？这些都有待管理部门做出明确的界定与分类，并根据各类新产业、新业态的特征提出相应的用地保障需求，国土管理部门则针对各类新产业、新业态的特征，分类制定用地标准和用地保障方式。

3.1.2 正视农村土地利用功能的复合性，健全用途管制体系

农村新产业、新业态用地具有明显的功能复合性，如休闲农业、乡村旅游把服务业和农业进行了融合，农村电商则把服务业、农产品加工业、农业进行了融合，“农家乐”则包含了民宿、餐饮、农业观光游等多个业态，中国现行规划中的土地用途分类体系无法适应这些需求。一方面，目前土地用途分类体系主要基于传统的一、二、三产业分类体系，没有考虑土地利用的复合性，也没有明确界定集体经营性建设用地和农业设施用地；另一方面，农村新产业、新业态具有明显的地域性特征，全国统一的土地用途分类体系满足不了各地千差万别的新产业、新业态用地需求。所以，应改革现行规划用途分类体系，特别是要体现地域性，应允许乡（镇）级、村级土地利用规划在国家统一的用途分类体系中进行合并或进一步细分，并制定相应的用途管制规则，从而为新产业、新业态用地的用途管制提供依据。

3.1.3 加强土地利用风险评估，强化土地利用监管

新产业、新业态是新生事物，其土地利用结果存在一定的不确定性，因此，必须加强相应的风险评估和土地利用监管，不仅包括生态风险，还包括对区域耕地生产基本功能损害的风险，以及对传统建筑与文化的破坏风险。如开设在现代农业园中的大型餐饮，必须避免生活污水的直接排放而污染农田。乡土文化是乡村之魂，在新产业、新业态发展的用地配置上，应注重对当地农村原生态乡土文化的保护、挖掘、继承与创新，包括具有历史价值、地域风情的各类建筑物、构筑物，以及丰富的农耕文化，从而留住乡愁。

3.2 落实“藏粮于地”战略，保障粮食安全

实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，是新时期面对国际粮食价格的冲击、国内外市场粮价倒挂的宏观环境而提出的粮食安全新路径[16]。其中“藏粮于地”是以耕地的产能建设作为根本，其本质是通过强化耕地资源保护、耕地质量提升和农田基本建设，解决粮食生产能力不稳定的问题，在必要时能够根据国家需求，生产出数量充足、优质安全的粮食，从而稳定耕地粮食产能，保障国家粮食安全供给[17]。

3.2.1 推进耕地占补的“产能平衡”

耕地占补平衡政策是中国最严格耕地保护制度框架内的重要组成部分，按照“占多少、补多少”的原则，要求非农建设单位或个人，补充与所占耕地数量与质量相当的耕地。为了避免“占优补劣”以及部分地方为追求耕地占补的数量平衡而破坏生态的开垦行为，耕地占补平衡政策必须回归耕地产能平衡的本质[18]，实行“以质抵量”的平衡，即通过提升现有耕地的产能来补充建设占用相应数量耕地的产能损失。在永久基本农田制度确保中国耕地数量“压舱石”的基础上，“以质抵量”的产能平衡不仅不会动摇中国耕地数量的根基，而且能有效地引导各地耕地补充工作的重心从追求新增耕地数量转向对现有耕地的提质改造上，加快中低产田改造、高标准农田建设，有效抑制各地对新增耕地数量的过分追求，减少不符合生态规律的未利用土地开发。

3.2.2 实行耕地轮作休耕制度

耕地的轮作休耕是将作物轮作与耕地休耕结合起来，即耕地在轮作周期内，各个田区依次轮流休闲，是“用地”与“养地”有机结合的主要传统方式，也是国际上通用的耕地地力保护措施[19]。通过轮作，有利于维持田块的养分平衡，而短暂休耕，能休养生息，可以减少水分、养分的消耗，并积蓄雨水，消灭杂草，促进土壤潜在养分的转化，为以后作物生长创造良好的土壤环境和条件。2016年原农业部会同财政部等10个部门和单位联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，2018年的一号文件明确要“扩大耕地轮作休耕制度试点”。现阶段，我们要利用国内粮食库存多与国际粮价低的“窗口期”，稳步实施轮作休耕制度试点工作，通过试点建立生态补偿制度和管理机制、轮作休耕的补偿机制等相关制度，为推行耕地轮作休耕提供制度保障。

3.2.3 调动各类耕地经营主体耕地产能保护的积极性

耕地的实际经营耕种者是耕地产能维持的关键主体，这是因为种植作物的品种、耕作制度选择、化肥与农家肥的选用、农药的使用，甚至农田灌溉方式，都直接影响耕地的产能变化[20]。因此，充分调动耕地经营主体的耕地保护积极性和主动性，对于耕地产能保护至关重要。小农户、家庭农场、种粮大户（专业大户）、合作社（联户经营）、现代农业企业等多种经营主体并存是中国农业生产的现实[21]，由于不同耕地经营主体对耕地质量的维持与提升的愿望存在差别，表现出不同耕地产能保护的行为，如短期内流转耕地的经营者更关注流转期内的耕地产出而可能采取“重用地、轻养地”的行为，所以，要根据不同耕地经营主体对耕地产能保护行为的影响规律，差别化制定耕地产能激励措施，有针对性地调动各类耕地经营主体耕地产能保护的积极性。

3.3 以土地整治为抓手，提升用地保障能力

作为改善土地生产条件和生态环境、优化土地利用结构的工程技术措施，土地整治是实现面积有限的土地资源满足农村产业发展用地需求的最重要路径，实践也充分证明了土地整治在保障农村新业态、新产业用地中具有强大的生命力，如江西省瑞金市叶坪乡，通过16个土地整治项目，建成了4000亩供港蔬菜基地，3000亩大棚蔬菜基地，2000亩优质稻生产供应基地，1100亩生态观光园及农业体验园。

3.3.1 推行区域土地综合整治

土地综合整治不仅是对区域内农用地整理、建设用地整理、未利用地开发与环境整治和生态修复的统筹，也是遵循“山水林田湖草”生命共同体，优化田、水、路、林、村用地布局的的重要手段。与单一的土地整治工程比较，土地综合整治在实现土地资源的优化配置和高效利用具有明显的优势。一些地方结合实际探索出新的土地综合整治模式，取得了明显成效，如四川省推行土地综合整治，根据农业项目开展了农用地整理和高标准农田建设；对农村散乱、闲置、低效建设用地进行整理，为发展观光农业、康养产业等提供用地保障；对农村违法建筑进行拆除，并对废弃、退化、污染、损毁土地进行治理和修复，进而美化村貌，打造生态宜居环境[22]。同样，湖州市吴兴区按照“用地集约、资源共享、设施配套、民生改善”的要求，对农村土地实施“田、水、路、林、村”综合整治，不仅形成了“玉米—湖羊”“稻—鳖共养”“瓜果立体种植”等新型农作模式，培育了紫金桥特色商贸居住、移沿山休闲观光农业、尹家圩经编织造加工等“一村一业”特色品牌，还推动农户相对集中居住，有效改善了农业基础设施环境和农民居住环境[23]。

3.3.2 引导土地整治与新产业、新业态发展相结合

新产业、新业态具有多样性和个性化，对用地条件提出了独特的需求，因此，土地整治的规划设计应与产业发展的用地条件需求相结合，实现新业态、新产业用地供给的精准到位。如有些地方针对现代农业企业结合产业自身要求开展的土地生产环境建设，采取“先建后奖”的形式给予土地整治资金奖励，取得了明显成效。同时，土地整治应与经营权流转相结合。不少地方在土地整治项目实施后采取“确权确股不确地”方式，实现了经营权的集中流转，既维护了农民的土地权益，推进了农业现代化、集约化、规模化发展，又很好地解决了整治后标准农田再次细碎化及农田基础设施后期管护主体缺位的突出问题。

3.4 以村土地利用规划为平台，统筹区域产业发展及其用地保障

乡村振兴是整个乡村立体式、全方位的振兴，既涉及产业振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等方面，又涉及村民生活居住环境、乡风民风建设、农村社会综合治理等层面。村土地利用规划是保障农村产业用地需求、调整农村用地结构、优化农村产业用地布局、提高农村土地利用效率以及引导农村产业有序发展的依据，也是实现区域统筹发展、乡村振兴整体目标的重要支撑。

3.4.1 健全公众参与机制，提高村土地利用规划质量

切合实际的、可操作性强的规划才能发挥出规划应有的作用，而要确保村土地利用规划的质量，健全的公众参与机制是关键，特别是要充分吸纳广大村民的意见，这是因为，村民是最了解本村家底的“知情者”，也是规划具体实施的“执行者”，让更多的村民参与到村级土地利用规划的编制中，充分听取他们的建议，不仅有助于确保规划的可操作性、本村特色的保留，而且可使村庄未来的发展更符合村民的愿望和要求，从而有利于规划的实施。因此，在村土地利用规划编制中，必须构建科学的公众参与机制。首先要加大宣传力度，调动农民参与规划编制的积极性。其次要加强公众参与的制度化建设，对农民参与的原则、过程、形式和要求做出原则性基本规定，促进公众参与的规范化，特别要针对规划编制中不同工作环节的村民重点关注点，提出每个工作环节农民参与的主要内容、方式方法，以及需要达到的预期成果，让村民感受到规划对当地发展的重要性。

3.4.2 科学协调产业布局，实现农村产业的错位竞争

产业规划是村土地利用规划编制的重要依据，也是对当地农村产业发展的统筹。但产业发展是市场经济的产物，而不是人为随意“规划”的。是否符合市场发展规律、是否具有市场竞争力才是产业规划的关键所在。由于市场的开放性，村产业规划必须依据区域资源禀赋、区位条件的比较优势，确定具有市场竞争力的产业，实现错位竞争，从而避免同类产业的遍地开花、无序恶性竞争。“一村一品”的规划理念就是农村产业错位竞争的典型体现[24]，其基本原理就是按照市场需求，充分挖掘发挥本地资源优势、传统优势和区位优势，通过大力发展有特色、价值高、影响力大的拳头产品，推进规模化、标准化、市场化、品牌化建设，提升本地经济整体实力和综合竞争力的农业农村经济发展模式。