关于政府部门职责边界的探讨

●王 军

在政府运行过程中出现的推诿扯皮、衔接不畅等问题，源头并不是职责存在边界，而是职责边界不清晰。众所周知，政府部门职责存在边界是必然的。随着经济社会的发展，大量的因素不断出现，导致职责边界不清晰，同时，原有的协调机制不畅，也导致部门间推诿扯皮现象时有发生。解决的办法是依法依规、实事求是界定清楚职责边界，并根据法律法规调整及行政体制改革进行动态调整。

一、产业融合发展带来职责边界模糊，必须科学界定部门职责边界

产业融合是世界新技术革命和产业结构升级的深刻反应。以产业渗透、产业交叉和产业重组等形式出现的产业融合，创造出越来越多的新业态、新商业模式，这种“你中有我，我中有你”的产业模式，势必需要产业价值链条上的各部门共同履职，才能实现监管无缝隙、服务无缝隙，科学界定职责边界就成为必然。比如，近年来出现的网约车、共享单车，对其监管不仅仅是对驾驶人、驾驶行为、运营服务行为、运营平台企业的监管，还在于如何认识由共享属性带来的全新的交通资源组织方式的变革，如何将单一的政府管理变为协同治理模式，构建“政府+平台+司机+乘客”协同治理体制。这就需要在明确交通管理部门牵头职责的基础上，同时明确市场监管、金融、互联网、宣传、社会治理等部门的职责，才能实现协同治理。再如网络住宿业的发展，越来越多的民宿直接通过互联网平台进入了旅游业，这既是旅游业的范畴，也是商贸住宿业的范畴，其实现形式也是互联网监管的范围，究竟应该是管商贸业的商务部门管，管旅游业的旅游部门管，还是互联网监管部门管，任何一家都无法实现管全部，只能明确一个牵头部门，协调相关职责部门共同监管。再如2016年《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》，要求打破产业界限，形成农业和二三产业交叉融合的现代产业。其中，提出发展农业的新型业态，实施互联网+现代农业，大力发展农产品电子商务，完善配送及综合服务网络。这种农业产业与互联网的融合，需要在工作推进过程中明确农业行政主管部门与互联网行政主管部门之间的职责边界，这是产业融合发展的必然。产业融合带来的新生事物、新生业态不断涌现，跳出惯性思维，适应新形势，开拓新思路，找出新办法，是政府职能转变面临的新挑战，需要科学界定部门职责，明确边界所在。

二、协调配合机制不畅，必须进一步明确职责边界

近年来，城市管理、劳动保障、教育卫生、市场监管等与人民群众密切相关的重点领域，政府部门推诿扯皮，不作为、慢作为的情况一定程度上存在。这类问题多涉及到几个部门共同承担相关职责，需要部门间密切配合、沟通协作才能完成任务。但在实际运行中，部门间壁垒高筑，信息封闭，各自为政，不愿协作，导致问题得不到及时有效解决。比如违规药品广告查处问题，市场监管部门认为需要药监部门认证之后才能查处，药监部门认为有些药品不需要认证就可以直接查处，因为日常工作中认证信息与执法查处信息之间缺少有效链接与反馈，监管责任难以落实。科学界定明确部门职责边界，明确牵头部门，分清主次责任，规范协调配合机制的组织形式、范围、工作内容和运行流程等，将有助于解决部门推诿扯皮、政出多门情况的发生。再如，青岛海上旅游是每年旅游旺季安全生产监管和市场秩序监管的重点工作。2015年，青岛市建立了海上旅游综合监管体制。建立议事协调机制，市政府设立了海上旅游专项整治工作领导小组，负责统筹协调全市海上旅游监管工作，明确市交通港航部门作为海上旅游牵头部门，同时明确海事、旅游、海洋渔业、公安、工商、城管、安监、体育等部门职责边界，就有效地消除了监管盲区。

三、编制职责边界清单是对权力清单制度及其应用的拓展与延伸

2015年至今，各级政府推行的权力清单、责任清单制度有效规范了政府的权力事项，但权力清单侧重于部门权力事项的界定，对于一件事情涉及多个部门的职责分工，特别是牵头部门，较少明确。另外，“三定”规定也涉及部分责任分工事项，但相对分散。在实际工作中，亟需以问题事项为线索，对政府部门职责边界进行系统梳理，集成一体，为政府部门履职尽责提供依据。编制职责边界清单是对权力清单制度的拓展与延伸，将“清单”管理模式应用到更广泛的领域，对于进一步完善“三定”规定，推动机构编制工作走向精细化科学化管理等，具有很好的借鉴意义。

四、地方政府编制职责边界清单的思路

多渠道广泛获取问题来源。第一，机构编制部门日常界定部门职责过程中遇到的部门争议较大的问题；第二，法制部门日常规范监督部门执法行为中面临的问题；第三，社会反映突出的热点难点问题。如政务热线办公室、政府信息公开办、信访局、电视台电台行风在线栏目组等反映的突出民生问题、城市管理的热点难点问题。

依法依规实事求是界定职责边界。运用法治思维和法治方式开展边界清单编制工作，以法律法规和部门“三定”规定为依据，坚持权责一致，有权必有责，通过明确边界清单推动政府部门法定职责必须为，法无授权不可为。在编制过程中做好“五个比对”：比对法律法规，审核部门法定权限；比照行政审批目录，审核部门审批权限；比照权责清单，审核部门权责事项；比对部门“三定”规定，审核部门主要职责及内设机构职责；比对政策要求，审核部门上下对口工作任务。

全面梳理科学划分问题种类。坚持问题导向，对于省以下的城市政府，结合城市规模、城市发展阶段及城市运行特点等情况，围绕建设服务型政府的目标，可将城市政府的事权大致划分为七大类：食品药品与公共卫生管理、城市规划建设管理、应急管理与安全生产、交通运输管理、环境保护与生态治理、经济运行与市场监管及其他事项。这样的分类，一方面可以确保国务院明确的政府事权全面覆盖，另一方面也体现了一类事尽量集中统筹监管的原则。同时，随法律法规的调整及行政体制改革的推进，部门职责边界需要适时进行动态调整。