关于新《标准化法》的变化和实施的几点思考

文/朱梓明

（作者：上海市质量技术监督局政策法规处处长）

《中华人民共和国标准化法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2017年11月4日修订通过。新修订的《标准化法》自2018年1月1日起施行。标准作为国家质量基础设施的组成部分，在推动供给侧结构性改革、质量提升和促进社会经济高质量发展中发挥着引领性、支撑性的作用。《标准化法》是关于标准制定、实施和监督管理的基本法，可以说是技术要求领域的“立法法”。新《标准化法》的生效实施，意义重大，影响深远。

新《标准化法》的几个变化和影响

新《标准化法》对旧法做了大量的修订，明确标准化协调推进机制，扩大标准制定范围，加强强制性标准统一管理，增加标准供给，创设标准公开、标准编号规则、标准化军民融合、标准化试点示范等制度，构建了全新的标准体系、管理体制和运行机制。其中，标准定义、标准体系和标准关系等三方面规定是整个立法的基石，是构建标准化工作其他制度的基础，其修订变化影响最为重大，需要格外关注。

1.关于标准概念

标准化工作已经渗透到生活的各个方面。新《标准化法》第二条第一款规定：“本法所称标准（含标准样品），是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。”标准的定义中有两点需要特别注意。

①标准不再局限于工业产品、工程建设和环保要求，而是拓展至农业、工业、服务业以及社会事业等领域，为标准化工作在上述领域的开展提供了法律依据。

②明确标准是技术要求。规范包括技术规范、行为规范。标准属于技术规范。行为规范表现为法律、道德、纪律等。该定性将标准限定于技术要求，既对近年来标准范围的争论做了回应，又使标准以其技术性明显区别于同样具有规范功能的法律、道德、纪律等行为规范。实践中，要防止两个极端。一是泛化标准。不宜因为规范行为中部分需要技术规范，即将本应是行为规范的东西，穿上标准的马甲变成标准。二是孤立标准。不能因标准是技术要求，将其限定于自然科学领域，排除在社会事业、服务业等领域之外。

2.关于标准体系

新《标准化法》从标准的种类和效力两个角度构建了全新的标准体系。

在标准种类上，新《标准化法》第二条第二款规定：“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。”相较于旧法，增加了“团体标准”这一标准种类。

在标准效力上，新《标准化法》第十条第五款规定：“法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定。”如，《食品安全法》规定的食品安全地方标准。但是，一般情况下，标准效力上仍应该按照新《标准化法》第二条第二款规定执行。即：“国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”在强制性国家标准之外留存特殊的其他强制性标准，主要是考虑事物复杂多变，立法需要保持一些灵活性和预留一定空间。新《标准化法》以构建“一个市场、一条底线、一个标准”的体系为目标，废止了旧法中强制性行业标准和强制性地方标准，有助于解决以往强制性标准制定主体分散、内容容易交叉重复矛盾的问题。在《食品安全法》《环境保护法》《产品质量法》《医疗器械监督管理条例》等以往的立法中，立法机关都是以标准（包括国家标准、行业标准、地方标准、企业标准）分为强制性标准和推荐性标准的规定来设计制度。新《标准化法》对标准体系的大变动，需要我们对现行的其他法律、法规和规章中的行业标准和地方标准进行梳理，并分类处置。与新《标准化法》规定不一致的，要及时修订、甚至废止，如《行业标准管理办法》《定量包装商品计量监督管理办法》《商务领域标准化管理办法（试行）》和《新闻出版行业标准化管理办法》中关于强制性行业标准的规定部分。

3.关于标准关系

旧《标准化法》为了构建统一开放和公平竞争的市场，在国家标准、行业标准和地方标准关系的处理上，采用了排斥性规则。即行业标准在相应的国家标准实施后，自行废止；地方标准在相应的国家标准或行业标准实施后，自行废止。

新《标准化法》未沿用排斥性规则，转而采用最低要求原则，于第二十一条第一款规定：“推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。”即推荐性国家标准、行业标准、地方标准的技术要求不低于强制性国家标准的情况下，可以与强制性国家标准共存。

当下法治部门的宣贯任务

2017年11月，国家质检总局、国家标准委印发《关于宣传贯彻〈中华人民共和国标准化法〉的通知》，系统部署宣传贯彻工作，要求抓好面向企业、消费者、政府部门、技术委员会、社会团体和科研院所的宣贯。上海市质监局法治部门作为宣贯工作的主力军，目前重点进行下列工作。

1.学习好新法

新《标准化法》修订比重大、内容非常丰富。通过举办专题培训班、研讨会、法治讲座等途径，对新《标准化法》进行系统学习，深入了解立法背景，充分领会立法指导思想，准确掌握条文含义，正确理解新法的新内容、新要求。学习中要收集好各个方面的意见和疑难问题，及时研究并向上级报告。

2.宣传好新法

运用好上海市质监局公众微信号“上海质监发布”“小质说法”、上海市法宣办O2O法治沙龙等新媒体，多角度宣传、解读好新法。结合法制人员、公职律师的业务培训，抓好执法人员的知识更新和深入研讨。结合宪法宣传等宣传节点，运用喜闻乐见的方式，广泛宣传《标准化法》，带动社会各方学习，形成良好氛围。

3.做好新法实施前期准备

根据新《标准化法》的要求，对现行的标准化工作制度、行政审批目录、办事指南、权力清单、责任清单和上海市质监局官网的有关栏目进行更新，确保新《标准化法》在生效之日起能够得到有效实施。

4.加快地方立法的工作步伐

根据新《标准化法》规定，地方标准一般情况下为推荐性标准，不可能妨碍统一大市场或者影响公平竞争。因此，即便存在国家标准或者行业标准，省级标准化行政主管部门和设区的市级标准化行政主管部门仍有权根据本行政区域的特殊需要制定地方标准。同时，新《标准化法》第十三条第一款规定：“为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求，可以制定地方标准。”条文中的“等”字，系是“等外”规定，赋予了地方标准足够的规范范围。2001年，上海出台了地方性法规《上海市标准化条例》，对标准的实施、地方标准的制定和企业标准化管理等进行规定。2017年初，上海市法制办和上海市质监局联合开始起草市政府规章《上海市地方标准管理办法（草案）》，现已向社会公开征求意见。目前，上海市质监局已向上海市人大常委会申报修改《上海市标准化条例》。同时，上海市质监局根据新《标准化法》的规定，对正在起草中的《上海市地方标准管理办法（草案）》进行完善，争取早日出台。

需要进一步探讨和明确的问题

法律的生命在于实施。新《标准化法》公布后，有些规定与已有的法律之间如何衔接，出现冲突如何解决是必须面对的。笔者认为，有关问题需要在实践中进行研究并通过法律解释、典型案例指导等方式予以明确。

1.关于法律责任问题

新《标准化法》第三十六条规定，生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准，或者企业生产的产品、提供的服务不符合其公开标准的技术要求的，依法承担民事责任。第三十七条规定，生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准的，依照《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律、行政法规的规定查处，记入信用记录，并依照有关法律、行政法规的规定予以公示；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述两条规定，是否意味着企业生产的产品符合强制性标准却不符合其公开标准的技术要求的，只需要承担民事责任，无需承担行政责任或者刑事责任。如果这个前提存在的话，《产品质量法》第50条“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品”的规定，按照新《标准化法》优于旧法的适用规则，会不会因为新《标准化法》的生效而不再适用？同样，《刑法》第140条规定的生产销售伪劣产品罪是否也因为新《标准化法》的实施而需要重新确定其构成要件？这些问题，需要在执法和司法实践中予以明确。

2.关于团体标准公开问题

新《标准化法》第二十七条规定：“国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度。企业应当公开其执行的强制性标准、推荐性标准、团体标准或者企业标准的编号和名称；企业执行自行制定的企业标准的，还应当公开产品、服务的功能指标和产品的性能指标。国家鼓励团体标准、企业标准通过标准信息公共服务平台向社会公开。”该规定存在立法上的一个漏洞，即未强制要求公开团体标准的内容或者其所规定的产品、服务的功能指标和产品的性能指标。也就是说，如果企业执行某团体标准且该团体标准未通过标准信息公共服务平台向社会公开的，交易的另一方除非通过合同特别约定或者索要到团体标准，否则将处于不利的状态，无法得到“按号索骥”的保障。对此，建议根据新《标准化法》“国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度”的原则规定，在国务院修订《标准化法实施条例》、制定部门规章或通过地方立法等途径予以补充。

3.关于食品企业标准的公开问题

《食品安全法》第三十条规定，国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。第三十一条规定，省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定和备案的食品安全国家标准、地方标准和企业标准，供公众免费查阅、下载。新《标准化法》第二十七条规定，企业应当公开其执行的强制性标准、推荐性标准、团体标准或者企业标准的编号和名称；企业生产产品执行自行制定的企业标准的，应当公开其执行的企业标准编号、名称、产品的功能指标和性能指标。该规定既未要求企业全文公开企业标准，也未要求在省级以上人民政府卫生行政部门网站上公布企业标准，显然与《食品安全法》的规定是不一致的。

新《标准化法》和《食品安全法》关于食品企业标准不一致的规定，形成了新法的一般规定与旧法的特殊规定的冲突，需要明确如何适用。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的，人民法院应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决……”根据上述规定，新的一般规定是允许旧的特别规定继续适用的，在食品企业标准公开上应当适用作为旧的特别规定的《食品安全法》第三十条规定。当然，上述只是笔者的个人观点，需要有权机关的意见或者有关案例予以确认。