试析生产许可转产品认证带来的影响

文/何云福

近期，工业产品生产许可制度实行了一系列改革举措。依据国务院印发《关于调整工业产品生产许可证管理目录和试行简化审批程序的决定》（国发〔2017〕34号）和国家质检总局一系列文件要求，实施工业产品生产许可证管理的产品目录进一步调整缩减，有些产品取消工业产品生产许可证管理，有些产品生产许可证管理权限下放，还有些产品由实施生产许可证管理转为实施强制性产品认证管理。将产品管理方式由实施生产许可转为实施强制性产品认证，这是工业产品许可改革的重大举措，也必将对企业、监管部门、第三方机构等产生极大影响。笔者试分析新改革举措带来的影响，促使各方顺应改革要求，及时调整质量管理及质量监督措施。

一、工业产品生产许可与强制性产品认证本质不同

工业产品生产许可是依据《工业产品生产许可证管理条例》设定的行政许可，严格按《行政许可法》规定实施。《行政许可法》规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。因此，可以认为工业产品生产许可是公民、法人或者其他组织向行政机关提出申请，经行政机关审查，准予其从事产品生产的许可。

强制性产品认证，是依据《认证认可条例》，为了保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境，国家规定相关产品必须经过认证。认证是依照法律法规实施的一种产品合格评定制度，其着眼于产品必须符合国家标准和技术法规。依据《强制性产品认证管理规定》，列入目录产品的生产者或者销售者、进口商应当委托经国家认监委指定的认证机构对其生产、销售或者进口的产品进行认证。

由此可见，工业产品生产许可与强制性产品认证有着本质的不同。一方面是行政机构的许可行为与认证机构的认证行为具有内在属性的不同；另一方面，许可的内容针对的是企业生产活动是否符合要求，而认证行为针对的是产品的标准、技术法规符合性，从而两者在申请、审查、变更、退出、检查等各项规则的设定上多有不同。

二、企业质量管理应调整适应新要求

对企业而言，实施生产许可转为实施强制性产品认证，质量主体责任不变。但是，申请受理部门、申请材料、审查环节、证书类型和标志要求、证书维持等方面都发生了重大变化。不同规则导致的变化容易混淆，不容忽视。

试举一例，以往企业取得工业产品生产许可证后，可以按照订单要求，更改产品的关键零部件、规格型号等，只要在证书的获证单元内，均不违法。但在强制性产品认证管理体系中，获证产品的关键元器件、规格和型号，以及涉及整机安全或者电磁兼容的设计、结构、工艺和材料或者原材料生产企业等发生变更的，应当经认证机构重新检测合格后，变更认证证书，否则构成违法行为。

又比如，强制性产品认证证书可以由于生产的季节性、按订单生产等原因，由认证委托人提出暂停认证证书12个月。工业产品生产许可只有证书的撤销、撤回、注销、吊销的规定。在生产许可证有效期内，企业不再从事列入目录产品的生产活动的，应当办理生产许可证注销手续。

在实际生产中，企业还应当注意生产许可、强制性产品认证制度对委托生产、试生产、证书延续等方面规定的不同。企业质量管理要及时顺应变化，强化规范意识，从产品设计、制造、检验、包装等环节进行流程再造，使之与改革后的强制性产品认证管理模式相适应。

三、质量监督模式要随之调整

工业产品生产许可是行政许可行为，强调的是政府部门对申请的入口审批把关。而强制性产品认证是由认证机构发证，认证机构以及指定实验室在企业申请审核过程中发挥主体作用。这种本质的不同，直接导致产品质量监管模式发生变化。

特别要避免认为部分产品取消了许可管理，是放松了监管。实际上，取消许可管理，转为认证管理，并不是放松监管，而是要求进一步加强质量监管。笔者认为，产品管理方式由实施生产许可转为实施强制性产品认证，通过加强事中事后监管，将进一步促进质量监管模式的转变。

可从三个方面理解：一是获得认证的产品，认证机构将按照认证管理的要求，实施获证企业的跟踪检查，同时政府监管部门也将对企业获认产品实施质量监督抽查，还可以结合专项检查、行业整治、质量提升等方式进一步强化监管职责，提高质量监管的有效性；二是监管部门通过加大对认证机构的监管，强化发证检验、工厂检查等认证全过程监督，强调“谁发证、谁负责”，监管重心从许可发证转移到对认证活动的约束，促使认证权威性和公信力提升；三是监管模式的转变带来观念的转变，推进质量全民共治，产品质量监管将充分发挥第三方机构、行业协会等作用，对转认证产品采取全链条的质量监管新模式。

综上所述，产品由生产许可证管理转为强制性产品认证管理，对企业质量管理、政府质量监管均产生了深刻影响，需要积极应对，调整适应。目前摩托车乘员头盔、电热毯产品已经按规定实施生产许可证转CCC认证。可以预见，随着许可证改革的继续深化，许可证转CCC认证模式通过实践检验和完善，更多产品将采用这一改革模式，对此造成的影响尚需引发更多关注和思考，以推动两项制度形成更有效的衔接。

读者互动

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加大监督抽查力度

哭撒U币：许可转认证后，相关政府部门一定要加大监督抽查力度，并完善不合格产品的处罚流程，及时向全社会公开抽查结果，增加抽查透明度。

颜色：对于取消许可的产品，事中事后监管措施要跟上，有效保障质量安全；对于转认证的产品，要做好许可与认证制度的转换衔接。

VS

建立惩罚性赔偿制度

四菜一汤：建立对企业实施惩罚性赔偿制度，形成对不诚信、不自律、不履行主体责任企业的高压态势，督促企业依法依规生产经营。

由我不由天：运用质量信用评价等手段，实施“黑名单”制度，支持质量守信企业发展，增加质量失信企业生产成本。

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