德国土地整治对湖南的借鉴

■ 陈文明/王 敬

（1.湖南省土地综合整治局，长沙 410011；2.国土资源部土地整治中心，北京 100035）

德国土地整治开展较早，立法、制度建设相对完善，群众基础相对广泛，公众参与方式多样，新技术应用比较普遍，非常重视自然景观、传统文化景观的保护，目前农村土地整治水平位居全球前列。湖南作为中国中部省份，近年来也在逐步加大土地整治建设力度和资金投入。了解德国土地整治理念、发展历程，借鉴德国土地整治成功经验、先进理念和技术，有助于湖南省在农村土地整治中不断更新观念，改进技术手段，探索推进其农村土地整治发展的新途径。

1 德国土地整治概述

1.1 土地整治发展历程

德国土地整治最早出现在巴伐利亚州，1250年出现了第一个地块合并的书面文件。1886年巴伐利亚国王路德维希二世签署了第一部土地整理法[1]。而联邦德国全域范围的土地整治始于二战后，1953年联邦德国《土地整理法》的出台，标志着联邦德国土地整治正式在全国范围铺开。

(1)20世纪50年代：解决土地使用矛盾(农田整治)，建设水利工程防治洪涝灾害，修筑道路加强农田基础设施建设。

(2)20世纪60年代：增加村庄基础设施建设内容，着手提升村民的生活水平，环境开始得到有效保护，改进农业生产条件仍是首要目标。

(3)20世纪70年代：确保农村的健康发展，改善农村生活条件，缩小城乡差别成为农村发展的又一重要目标。

(4)20世纪80年代至今：改善农业生产条件和支持村庄建设同等重要，越来越多关注自然和环境的保护，强调农村的综合性、可持续发展；更加重视对供水、废水处理、河湖及其他地表水的治理，河水品质改善和流域生态环境改善，乡村古建筑及遗迹的保护，同时土地整治管理部门也采取了多种措施加强与环保、水利、建筑等相关管理部门的衔接[2]。

1.2 目前德国土地整治特点

(1)高度重视农村、农业可持续发展。注重农田基础设施建设与生态环境保护的协调统一，关注农田生物群落多样性的保护，对农业生产污染物处理要求非常严格，重视农田、农村自然景观、人文景观的保护。

(2)鼓励农用地归并和规模化经营。德国土地包括联邦政府、州政府、教堂所有和私人所有等所有制形式，其中私人所有占80%，农用地绝大多数为私人所有。根据德国《农业法》，农地可自由买卖，但需经州农业局许可。州农业局鼓励通过买卖或出租实现农地规模经营，限制改变土地用途或导致耕地细碎化加重的土地交易行为[3]。

(3)注重村庄更新，注意保留村庄的特色和魅力。德国于20世纪70年代将村庄更新写入《土地整理法》内容，重视村庄内部原貌和村中具有历史价值建筑的保护，重视村庄内部道路和对外交通的合理规划，农村地区的生态、文化、旅游、休闲价值逐步与经济价值同等重要，使德国在社会发展的同时，村庄的活力与特色得以保存[4]。

(4)公众参与贯穿土地整治全过程。德国土地整治的执行单位是土地整治参加者联合会，由项目区内的土地和房屋所有权人组成，其权利行使代表为选举产生的理事会，参加者联合会保证土地及房屋权益人自主处理土地整治事务。同时，乡镇、农业协会、相关机构和社会团体等公共利益代表也参与土地整治。在土地整治项目准备阶段及决议颁布阶段，联合会进行广泛宣传，并在项目区明显位置进行公告。另外在实施阶段、土地估价阶段、竣工阶段的项目建设全过程，参加者都有权提出异议，并通过参加者会议进行协调。

(5)土地整治配套服务到位。德国建立了相对完善的地籍管理和土地估价法律体系及相关制度，与不动产登记结合紧密，地籍管理自动化、信息化水平较高，土地整治项目实施过程中，土地测绘、权属调查、土地估价和不动产登记等技术服务措施跟进及时。

1.3 目前德国土地整治面临的主要挑战

随着德国人口老龄化不断加深，人口分布分差异化日益明显，都市圈人口明显上升，边远地区人口明显下降。这给都市圈的交通基础设施、公共交通带来巨大挑战，土地消耗进一步增加；而边远行政区因为人口损失严重造成城镇及乡镇房屋闲置，技术和社会基础设施利用率下降，生活成本不断增加。因此，社会发展的真正挑战是区域分化日益明显[5]。

(1)农村土地流失严重。如巴伐利亚州，农业领域每年损失6200公顷土地，同时中心城区日趋空旷，居民与村民土地之争进一步恶化了农村的发展环境。

(2)特大洪灾数量增长，对私人和公共基础设施造成的损失严重，土壤侵蚀对当地土壤及其功能造成严重破坏。

(3)农村基础设施建设尽管取得一定成效，但仍然无法满足使用需求，特别是现代农业发展对农村道路交通的要求更高，而目前不符合要求的农村道路仍然很多。

2 湖南省土地整治现状

2.1 湖南省土地整治发展历程

湖南农村土地整治工作始于2001年，目前仅16年，时间还很短，正在不断累积经验，完善制度。

2001—2006年，处于起步阶段。根据国土资源部要求，湖南省不断完善制度、制定合理的土地整治流程，特别是2006年颁布了《湖南省土地开发整理条例》，通过地方法规确立了土地整治的合法地位，成为其他省份的示范。

2006—2008年，处于稳步发展阶段。湖南省制定了一系列技术标准，通过不断试点，探索了农村土地整治各类不同模式。

2009年至今，制度、标准等体系相对完善，将土地流转、农业产业发展、村庄更新纳入到农村土地整治视野，市、县人民政府成为该项工作的主推手。

2.2 取得的主要成效

从2001年到2016年，湖南省农村土地整治取得了丰硕成果，累计实施整治项目4000多个，投入资金350亿元，完成建设规模1750万亩，有力促进了项目区农业增产、农民增收和农村发展，成效显著。

(1)出台了全国第一部土地整治地方法规。2006年11月30日经湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，颁布了《湖南省土地开发整理条例》，在全国率先通过法律确定土地整治的地位。

(2)制定了相对完善的土地整治管理制度。2009年，湖南省委、省政府发布《关于推进湖南省农村土地综合整治的意见》（湘发〔2009〕26号），农村土地整治思路有了较大调整，确立将“加强土地整理，提高农业综合生产能力；推进村庄整治，优化城乡用地结构；抓好设施配套，改善农村人居环境；发展现代农业，促进农业增效、农民增收”作为农村土地整治目标。相关土地整治项目管理办法、设计报告编制和工程监理等技术标准陆续出台，确保全省土地整治工作各个环节有据可查、有章可循。

(4)有力推动了特色村庄建设。借助项目建设平台，通过县级政府聚合相关资金，打造了宁乡县关山村、望城区光明村、安仁县稻田公园、鼎城区十美堂等特色村庄，带动了乡村旅游发展，部分村庄正向国家美丽乡村建设目标迈进。

(5)探索了生态文明建设新模式。根据乡村生态文明建设思路，在长沙、岳阳部分乡村开展了土地整治生态模式试点，研究通过生态土地整治减少碳排放、探索美化乡村景观新途径。

为完成高标准农田建设任务，目前湖南省土地整治主要工程建设内容仍偏重于农田基础设施建设。在土地整治方向上，开展过生态土地整治、结合产业发展开展土地整治、“先建后补、以补促建” 模式土地整治、“稻田公园”土地整治等试点。可以说，目前湖南省农村土地整治总体上仍处于德国20世纪60—70年代的水平，但也不乏类似德国当前土地整治水平的有益尝试。

2.3 湖南省土地整治公众参与情况

项目申报工作属于政府行为，由政府组织申报，但亦强调公众参与的重要性。湖南省农村土地整治基层单位是村民委员会（一个村民委员会下有多个村民小组），在组织申报阶段，必须征得各村民委员会和村民小组的同意。并在设计阶段通过召开会议、发放问卷调查表、公告等方式，征求项目区村民意见。如涉及环保、水利建设、林地开发等相关内容，须征求相关主管部门论证意见。建设内容涉及土地权利人利益时，应征求相关权利人意见。在项目实施过程中，部分村民代表充当质量监督员，对本村范围内工程进行质量监督，并参与工程质量验收认定。涉及农业产业结构调整时，还与相关专业合作社进行协商，征求其意见。湖南省农村土地整治项目公众参与制度越来越完善，群众参与积极性、参与深度不断得到加强。

2.4 湖南省农村土地整治存在的主要问题

一是高标准农田建设、脱贫攻坚任务繁重，需要进行涉农资金整合，资金整合后的农村土地整治后续发展方向仍不明朗。

二是村庄更新无稳定资金保障，农村土地利用规划、村庄建设规划编制欠科学，农村建设用地增减挂钩政策与土地整治项目安排脱节，农村建设用地整治不到位。

一线教师和科研人员大部分都有外出行业交流或出国深造之类的“放松”机会，而行政人员中80%表示从来没有见过同校同行中有这种机会，高校也没有组织过这种学习机会。

三是受目前农村产业结构不合理现状困扰，土地流转缺少产业带动，农业产业发展乏力。

四是对生态环境保护和工程建设标准调整的结合仍做得不够，尤其是由于南方多雨、旱雨季明显的气候特性，无法照搬其他国家和地区的现成模式，必须进行专题研究。

五是土地整治公众参与方式、参与程度仍有待改善。包括项目实施过程中的工程设计变更频率较高，设计阶段征求群众意见仍不够充分；投资范围受限，特别是农村土地整治对村庄建设投入政策仍未明确的情况下，部分群众的合理需求无法得到满足；公众参与组织方式仍不够完善，对群众进行农村土地整治宣传教育仍不到位，调动群众积极性不够。

3 德国土地整治对湖南省后续农村土地整治发展的借鉴

3.1 拓展农村土地整治内涵，细化相关制度，将土地整治打造成推动农村发展的主要力量

从德国、荷兰、日本、等国家和我国台湾地区的土地整治实践来看，土地整治为促进农村发展搭建了一个很好的平台，这些国家和地区都是将农村土地整治放在促进农村发展的重要位置，进行土地整治时很好地兼顾了农地整理和村庄整治，整治后的农业生产更加便捷，成本更低，同时村容、村貌、村庄公共基础设施、村庄自然环境得到较大提升，农村经济多样化得到较大促进，就业条件得到较大改善。而目前湖南省农村土地整治仍将主要精力放在高标准农田建设方面，侧重农田基础设施建设，目标及范围过于狭窄，与土地整治的主体发展方向不相符，与脱贫攻坚需求不吻合，应逐步拓展至兼顾村庄建设上来，努力通过土地整治助推农村发展，将农村打造成宜居美丽乡村、休闲度假胜地、怀旧乡土家园，有效提升土地整治在农村发展中的地位和作用。与之对应，有关政策和制度需进一步完善。

3.2 完善工程建设标准，确保环境保护、自然协调和规模集约化生产的高度统一

德国城镇和农村对环境的保护措施很多，制度非常严格，像对垃圾的分类处理、水资源的保护、土壤的保护、森林的砍伐与保护等都有严格规定，一些理念值得借鉴：

一是土地整治非常重视维持生态原貌。对河道、溪沟的治理原则上护岸、护坡工程与生态措施紧密结合，与周围环境协调统一，维持和提升水体自净能力，有意识保护河滩和湿地，使之成为野生动物的乐园。

二是农地整治与村庄建设高度整合，将旧房改造、村庄景观建设、传统文化保护、农村产业结构升级等纳入土地整治内容。充分利用联邦及欧盟有关政策规定，通过申请欧盟、德国联邦补助资金，对旧房、村容村貌、村庄公共设施进行改造，并通过创造新岗位，吸引迁出人口回迁。优美的环境及适宜的居住条件吸引了城镇人口来农村度假和退休人员回乡养老，促进了农村的复苏和发展。

三是重视农地及村庄景观建设，且始终保证景观建设与周围环境的协调。

作为湖南省新农村建设的重要组成部分，土地整治项目一定要将环境优美、自然协调、生活舒适放在重要位置，尽可能保留和强化村庄原有特色和传统文化，使项目实施后能给人一种赏心悦目的感觉，提高农村吸引力，为乡村旅游打下基础，为农村经济可持续发展创造条件。

3.3 促进产业升级，打造高效、绿色农业

德国土地整治成功的案例体现了对农村产业结构进行了优化，使其技术含量更高，专业化更强，产生的附加值更高。通过整治实现种植规模经营的同时，引进奶牛、鸡场、马场、高尔夫休闲等产业，使空闲劳力得到安置，也使农村产业结构实现了多样化，抵御风险能力得到加强。

借鉴上述模式，湖南省可通过与农业部门衔接，以土地整治项目为平台，引进先进技术或优秀企业，实现种植、养殖专业化生产，改变目前各家各户分散种植、养殖浪费劳力的落后生产方式，使农村剩余劳动力从日常繁琐工作中解脱出来，进行多种经营，真正实现农民增收、农村致富。

3.4 提高公众参与水平

加强公众参与，充分调动公众对土地整治项目的积极性是土地整治项目能否成功的关键。德国以法律形式确定了公众参与在土地整治中的地位，湖南也在调动公众参与方面进行了有益尝试，但由于项目实施计划性较强，项目立项及设计与预算编制阶段公众参与的时间太短，征求意见不够充分，项目实施后总会存在一些问题，部分村民也因自身的需求得不到满足而对项目实施产生不满，甚至个别项目出现村民阻挠施工的现象。目前，由于项目实施内容局限于农田基础设施建设，相对单一，对村民既有利益未造成较大影响，引发的矛盾相对较少，如果进一步拓展土地整治内容，使村庄治理成为土地整治工程的一部分，则项目立项、设计与预算编制阶段公众参与程度一定要加强，项目申报到竣工的时限应适度延长，确保公众真正参与到项目实施全过程，使其合理的建议能够得到采纳，合法的权益能够得到维护。

4 结语

农村土地整治的多目标性、公众参与的广泛性，使得农村土地整治对农村发展的促进作用非常明显，这也是德国将其作为发展农业、振兴农村主要手段的原因。当前，在我国经济转型升级发展的背景下，湖南省农村发展正处于关键转折期，贫困地区脱贫攻坚工作正如火如荼展开，将农村土地整治打造成农村发展、脱贫攻坚的重要平台[6]，必将有力促进农村落后地区、脱贫攻坚重点区域发展，但要打造好这个平台，有必要借鉴德国先进经验，改进目前土地整治模式。需重点注意以下方面：

一是注意分析德国土地整治历程，避免重走德国土地整治曾经走过的弯路。德国20世纪60—70年代土地整治以改善农业生产条件、缩小城乡差距为主。湖南省目前农村土地整治方式与其相似，该方式对推动农村发展起到一定促进作用，但随着全省全面迈向小康社会步伐的加快，不足之处已逐渐显现，农村土地整治建设内容与项目区群众需求差距越来越大。必须从国土空间角度重新审视目前的土地整治工作，将村庄整治纳入农村土地整治视野，将城乡建设用地增减挂钩与农村土地整治进行有机融合，将美丽乡村、生态文明理念融进农村土地整治建设工程中。

二是注重调查研究，深入分析湖南省农村发展的优势和不足，有的放矢改进湖南农村土地整治模式。与德国温带大陆、海洋性气候相比，湖南省属亚热带季风气候，其对抗旱和防洪的标准更高；与德国种植大小麦相比，湖南省种植水稻对灌溉水利用要求更高；湖南省与德国地形差异意味着其实现机械化规模化农业生产难度更大；湖南省与德国农村经济结构、农村社会保障体系、农村基层组织的差异，也会造成其对农村土地整治影响力完全不同。

所以，在引进德国先进经验时，绝对不能完全照搬德国土地整治制度、沿用德国土地整治工程建设标准，而应在摸清湖南省农村发展客观规律的基础上，针对短板引入德国可借鉴的先进经验，完善相关制度。

[1] 徐雪林,杨红,肖光强,等.德国巴伐利亚州土地整理与村庄革新对我国的启示[J].资源·产业,2002(5)：36-40.

[2] 陈文明.德国梅克伦堡-前波美拉尼亚州农村土地整治及公众参与情况考察报告[R].长沙：湖南省土地综合整治局,2013.

[3] 徐会苹.德国家庭农场发展对中国发展家庭农场的启示[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2013(4)：70-73.

[4] 常江,朱冬冬,冯姗姗.德国村庄更新及其对我国新农村建设的借鉴意义[J].建筑学报,2006(11)：71-73.

[5] WOLFGANG EWALD, Ministerial Advisor. Current Challenges of Rural Development and Land Consolidation in Bavaria [Z].山东中德土地整治项目座谈会,2016.

[6] 袁梁,陈美球,刘洋洋.土地整治与扶贫开发[J].中国国土资源经济,2017(7)：23-26.