海宁市马桥街道全域土地综合整治的探索与实践

□ 海宁市国土资源局 杨 平

海宁市马桥街道早在2012年就启动了民胜等村土地整治项目，共涉及32个整组，1300多户农户，拆旧区块面积731亩，在有效改善农村生产、生活条件的同时，推动了土地的节约集约利用。2017年以来，马桥街道突出整组搬迁、“低小散”企业腾退、集镇有机更新三大重点，围绕农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治做文章，对规划区范围外的村庄、企业、未开发土地进行分类处置，深化“多规合一”，不断完善“东部粮仓、中部天堂、

一、认识全域土地整治的紧迫和意义

1.有助于盘活建设用地指标

马桥街道工业经济发达，但辖区面积只有39.2平方公里（在海宁市12个镇街道中最小）。一方面工业园区的发展需要用地支撑；另一方面，海宁主城区南延后，基础设施建设标准越来越高，用地指标需求量越来越大。土地整治最直接的收益就是将结余建设用地指标支撑经济发展和城市建设。

2.有助于推进农业产业化

过去“各自为战”的村庄规划和碎片化的农用地，阻碍了农业规模化经营和土地集约化利用，农业项目以各村自行引入的一些小型项目为主。村庄整组搬迁后，农田阡陌相连，为农业的规模化、现代化发展提供基础条件。

3.有助于腾退“低小散”企业

过去支撑村级集体经济的小企业准入门槛较低，环保和能耗标准不高，造成安全隐患的同时占用了有限的用地空间。实施土地整治可以加速“低小散”企业腾退，释放被占用的空间。

4.有助于提升乡村生活品质

村庄高度集聚后，政府可以将有限的资源进行集中配置，提升资源利用效率，农民可以享受更好的教育、卫生、文化资源。从马桥街道实际情况看，还可以加速城市化进程，早日融入海宁主城区。

二、实施全域土地综合整治的困难和问题

1.资金支持的压力

要整治必先腾退，无论农户的搬迁再集聚，还是“低小散”企业的退出，都需要大量的资金支撑。在目前融资环境较为困难的状况下，实施全域土地综合整治的资金压力非常大。如将马桥规划区外剩余的2000多户农户进行搬迁集聚，共需刚性支出11.32亿元。

2.规划滞后的压力

土地利用总体规划每15年调整一次，跟不上村庄布点规划的调整，给搬迁农户的落地带来了困难。教育、文化、卫生、交通等规划也远远滞后于全域土地综合整治的规划，民生项目的建设跟不上群众需求。

3.政策制定的压力

全域土地综合整治涉及企业腾退政策、农户搬迁政策、公寓房安置政策、历史遗留问题处理政策等等，要制定一系列科学可操作的政策，需要耗费大量的时间和精力。

4.土地流转的压力

由于复垦新增耕地前几年的肥力相对较低造成收益不高，导致土地流转出去的价格偏低，为保证农民的承包地收益，政府必须兜底，也给政府增加了较重的负担。目前马桥街道优质土地流转费用已达到800-1000元/亩。

三、开展全域土地综合整治的思路及做法

1.完善总体规划布局，实行“多规合一”

“谋定而后动，知止而有得”。按照现代文明活力和谐新城、经编产业总部基地、创业创新示范高地、城乡一体先行之地、产城融合生态佳地的“一城四地”总目标，马桥街道科学制定符合各方导向的总体规划，完善空间布局，将土地利用规划、村庄布局规划、园区发展规划、城市发展规划和业态布局规划统筹结合，真正实现“多规合一”，以此指导全域土地综合整治。

2.启动第二轮整组搬迁，全面实施农村土地整治

马桥街道共有农户7369户，目前已拆迁搬迁4325户。剩余3044户中除去规划区内和确认保留的农户，还剩余2136户。为了吸引这批农户分步搬迁到集镇集聚，马桥街道多管齐下：一是提前做好安置区块的拆迁工作，马桥区块、湖塘区块的安置点已在2017年完成拆迁，给安置点腾出空间。二是制定整组搬迁奖励政策，以政策引导农户、撬动搬迁，合理的奖励政策既考虑了历史的平衡性，又能够推进大部分村民组（或自然组）的搬迁工作。三是完善配套设施，通过拆、改、建相结合推进集镇有机更新，加强学校、医院、文化馆等公共配套建设，让马桥集镇焕发生机。四是做好农户建房设计工作，协调好不同安置区块的规划和农户建房设计，融入个性元素，避免千篇一律，体现江南水乡特色。五是发挥村民主体作用，以村民组或自然组为单位，让群众做群众工作，实现整组搬迁。六是保障农民权益，农户搬离原来村庄集聚以后，农民承包田的权益按每亩700斤稻谷的标准给予流转费。截至5月中旬，已有350多户农户自愿报名参加整组搬迁。

3.强势推进“低小散”整治腾退，盘活土地资源

“低小散”腾退的关键是盘活村级低效用地，整合零星指标，统筹起来用于建设标准更高的经营性物业，形成规模化效应。马桥街道在充分用好“流量”、盘活“存量”前提下，坚持堵疏结合，对符合产业导向的不同类型企业进行分类处置。一是按照“四个统一”要求，加快“两创中心”建设，将村级经营性物业纳入街道经营性平台，实现资产效益最大化。马桥街道选定了150亩土地用于建设村级“抱团”发展项目，首期启动70亩，目前已完成项目准入工作。针对有一定经济实力的腾退企业，马桥街道计划推出小型单体厂房，解决园区外部分规上企业出路问题。二是加强对入园企业项目的准入管理，严把入口关，防止简单搬迁和低端平移等“退低进低”现象出现。三是完善联合执法倒逼推进机制，整合国土资源、环保、安监、综合执法、市场监管、消防等相关部门的力量，确保人员到位、力量到位，形成工作合力。

4.推进高标准农田建设，实现农业产业连片化、规模化

马桥街道选择一批区域面积大、土地已经流转的区域，结合美丽乡村、美丽农业和高标准农田建设要求，重新布局道路、田埂、排灌体系，推进农业机械化、规模化经营，提高农业生产效率，加快打造“万亩良田”。在确保永久基本农田不减少的前提下，进一步优化永久基本农田布局，一是进行重新规划改造建设，破解耕地破碎化问题，着力提高永久基本农田连片性。二是提升永久基本农田质量，保障粮食生产能力和生态安全。三是通过推进高标准农田建设，置换零星基本农田，促进保护保障协同发展，最终将城乡开发边界、永久基本农田和生态保护红线固定下来，促进生产、生活、生态用地合理布局。

5.加快品质乡村建设，巩固和完善村庄环境整治成果

根据农户的意愿，把具有保留价值、充分体现江南水乡特色的村庄原汁原味地保留下来。引导农民自觉放弃畜禽养殖等传统产业，拆除违章建筑，实施旧房提升改造，建设美丽乡村新风景，打造精品示范区。重新布局公共设施，合理穿插小型精品农业产业，适当开发乡村旅游业，推动乡村振兴战略实施，实现城乡共同繁荣。通过村庄环境整治，改善农户的生活条件，从根本上扭转“脏乱差”局面。

海宁市马桥街道在这些年的探索中始终坚持一个原则：在“东中西”三大功能区总体布局不变的情况下开展各类整治，着重统筹村（社区）和园区的要素资源，实行统一谋划、统一布局，实现良性循环。