授权抑或委托：行政处罚“委托”条款之重新解读

孔繁华

（华南师范大学法学院，广东广州510006）

我国《行政处罚法》（2017年修正）第18条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”该法第19条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”上述两个条文奠定了我国行政处罚委托的立法框架。实践中，部门立法和地方立法尝试对行政处罚委托的具体细节予以规范，其内容或者重复上位法的规定，或者对委托条件予以细化，例如《吉林省食品药品监督行政处罚委托办法》（2010年修订）第4条第3项规定受委托组织应“具有3名以上具备行政执法资格的人员”；《中国民用航空行政处罚实施办法》（2003年）第13条第2项规定受委托组织“与被委托的行政处罚事项无利害关系”；《大连市城市管理行政处罚委托规定》（2004年）第5条第2款明确规定“委托期限为三年，期限届满应另办委托手续”。然而，笔者在整理部门立法和地方立法时发现，对行政处罚委托的被委托主体、委托内容、委托方式等规定存在不少矛盾之处，需要澄清和进一步梳理。

行政委托通常与授权相比较，两者的区分可以追溯至我国《行政诉讼法》（1989年），根据该法的规定，授权应有法律、法规的依据，而委托是否需要法律依据则未提及。理论上通常认为行政委托不需要法律依据，但我国《行政处罚法》第18条和第19条限制了行政机关自行委托。2000年以前，我国的相关实践中存在大量规章“授权”的情况，法院对规章的“授权”一般视为“委托”，以委托机关为被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释［2000］8号，以下简称：《执行解释》）承认规章授权的主体可以做被告。2014年我国《行政诉讼法》经过修改正式确立了规章授权主体的被告地位。法律依据的不同也是行政处罚领域中授权和委托的区别之一，“与授权相比，委托处罚的依据增加了规章。……虽然处罚权委托在形式上也是处罚权的转移，但与授权处罚本质上有区别。而且委托的都是一些影响较小、程度较轻的处罚。因此委托处罚的依据可以放宽一些”。①全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法制工作委员会：《行政处罚法问答》，中国民主法制出版社2001年版，第32页。在行政诉讼法仅承认法律、法规授权主体被告资格的情况下，上述区分具有一定的意义。2000年《执行解释》将规章作为授权依据之一，而行政处罚的委托同样需要法律、法规和规章的依据，此时仅从法律依据上难以对行政处罚的授权和委托作出严格的区分。

可见，现行立法只回答了行政处罚授权和委托在被告确定上的差异，却不能解释为什么存在这种差异，现有的理论研究亦无法澄清其正当性。本文围绕我国《行政处罚法》第18条和第19条的规定，结合地方立法和部门规章，重新认识行政处罚委托的本质，并对委托内容予以梳理和分析。

一、行政处罚“委托”本质之辨

通常认为：“当法律法规授权这些组织行使行政职权时，它们即为被授权组织；当法律法规未授权，而是行政机关委托它们行使一定行政职权时，它们即为被委托组织。”②杨临宏：《行政法原理与制度》，云南大学出版社2010年版，第323页。然而，行政处罚委托则不同，根据我国《行政处罚法》的规定，行政处罚委托必须有法律、法规和规章作为依据，行政机关不能直接委托。事实上，实践中在行政处罚领域同时存在有法律依据和没有法律依据的委托，从权力配置和职权转移的角度出发，需要重新审视上述两种委托的差异。

（一）作为行政任务转移方式之一的“委托”

基于职权法定原则的要求，行政机关的权力具有“权利和义务”的双重性质，行政主体不能随意转嫁和抛弃。“行政机关之管辖权，悉依其组织法规或其他行政法规定之，非依法规不得设定或变更，一般称为管辖法定原则或权限不可变更原则。”③蔡宗珍：《行政管辖之法理基础及其与诉愿管辖之法律关系——兼评行政法院之相关裁判》，《政大法学评论》（台北）总第121期（2011年）。管辖法定意味着行政职权“不可自由处分：不得随意转移；不得随意放弃或抛弃。”④周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第80－81页。然而，由于行政事务纷繁复杂，行政主体可能将其任务转移至其他主体以达成目标。根据接受任务的主体类型不同，行政委托可以分为以下两类。

第一，将行政权部分转移至其他行政主体，包括转移至下级行政机关和无隶属关系的行政机关。在我国台湾地区有关规定中，前者称之为“委任”，后者称之为“委托”。我国台湾地区“行政程序法”（2015年修正）第15条第1款规定：“行政机关得依法规将其权限之一部分，委任所属下级机关执行之。”该条第2款规定：“行政机关因业务上之需要，得依法规将其权限之一部分，委托不相隶属之行政机关执行之。”委任与委托的范围是原机关“权限的一部分”，行政机关委任或委托时，除“行政程序法”外，必须还有单行法的规定。委任与委托是管辖权在行政部门之间的变动，受委任或委托机关取得原机关的部分管辖权，并以自己的名义作出行政行为。

第二，将行政权部分转移至私人或团体，即委托私人行使公权力。政府业务委托民间办理大致包括四类——“公权力业务、对外提供服务业务、机关内部业务、机关内部设施”。⑤刘宗德：《政府业务委托民间办理类型及程序之研究》，台湾地区“国家发展委员会”委托研究报告（2000年），第103页。我国台湾地区“行政程序法”（2015年修正）第16条规定：“行政机关得依法规将其权限之一部分，委托民间团体或个人办理。前项情形，应将委托事项及法规依据公告之，并刊登政府公报或新闻纸。”此委托的主体是“行政机关”。此委托的对象为“民间团体或个人”，包括“自然人及法人（社团法人、财团法人）在内”。委托私人行使公权力是“部分权限的移转”，由受委托的组织或个人取得委托机关所移转之权限，并以受委托主体的名义行使职权。

此外，行政主体在履行职责的过程中可能需要借助其他主体的帮助以完成任务。根据提供帮助者的主体类型不同，行政帮助可以分为以下两类。

一类情形是借助其他行政机关的帮助行使权力，称之为“行政协助”。“不相隶属的行政机关，就其执掌权责范围内，无法独立完成时，请求其他机关予以助力，彼此互为协助，而使请求机关得以顺利完成任务或简化业务之执行。”⑥翁岳生主编：《行政法》（下），中国法制出版社2000版，第1156页。《德国行政程序法》第5条规定行政机关在下列情况下可以请求职务协助：“（1）因法定原因不能亲自完成公务的；（2）因事实原因，尤其缺少所必需的人力和设备而不能完成公务的；（3）不具备且不能调查获得为完成某一任务所需的对一事实的知识；（4）完成公务所需的书证或其他证据，由被请求机关拥有；（5）仅在支出较被请求机关所需者更高的费用的情况下，方能完成公务。”⑦〔德〕平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第217页。行政协助不发生管辖权的转移。

另一类情形是借助私人或组织的帮助行使权力，称之为“行政辅助”。“行政辅助人，乃是受行政机关委托，在行政机关指示下，协助行政机关处理行政事务（包括公权力之行使）之私人。”⑧吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第124页。行政辅助人不具有独立的地位，并非以自己的名义执行行政任务，辅助行为的法律效果归属于被辅助的行政机关。

行政主体将行政任务转移至其他主体，需要单行法的依据，并发生管辖权转移的法律后果，且需要遵守正当程序原则并履行公告义务，否则即构成对职权法定原则的违反。然而，在行政协助和行政辅助之中，提供协助者在实施行政行为的过程中只处于帮助的次要地位，不会发生行政机关脱逃法定义务的情形，也不会违反职权法定原则，因此不需要单行法依据和履行公告责任，也不产生管辖权转移的法律后果。

（二）行政处罚“委托”之本质

关于行政委托本质的认识，目前我国学界大致有以下主张：行政委托是一种具体行政行为；行政委托是内部行政行为；行政委托的本质是一种行政契约，以合意性为基础；行政委托是一种外部行政行为和双方意思表示一致的行为。⑨参见陈晋胜、王俊鸽：《行政委托的理论与实践》，载《中国行政法之回顾与展望——“中国行政法二十年”博鳌论坛暨中国行政法学会行政法学研究会2005年年会论文集》，中国政法大学出版社2006年版，第499页；关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第27页。前述三种观点的总结及第四种观点的介绍，可参见皋华萍：《论行政委托》，苏州大学2015年博士学位论文，第33－36页。上述关于行政委托本质的认识同样适用于行政处罚委托，但这些观点只揭示了行政处罚委托的表象，没有从行政权限和管辖权的视角去探究问题。法律、法规和规章是行政处罚委托的前提，也是行政处罚委托最重要的特征，管辖权转移是行政处罚委托的后果，根据这两个特征判断，行政处罚委托属于前述转移行政任务的两种方式，即将行政权转移至其他主体。与域外立法不同的是，我国法律规定受委托主体以委托机关的名义行使处罚权，即使在行政权转移的情况下，受委托主体仍以委托者的名义行使职权。行政处罚委托蕴含着法律规范对被委托主体的条件要求和委托机关对被委托组织的选定和信任，且委托行为经过实体条件的甄别和程序的公示，因此法律上禁止转委托，即被委托组织不能再委托其他组织实施行政处罚。

笔者认为，我国立法对委托主体行使职权名义的规定是对有法律依据之委托的一种误读。管辖权是国家统治权的具体化，行政主体行使权力攸关人民权利的保障，因此行政权限需以法律规定为依据，行政机关的管辖权不受其他主体的侵越，行政机关也不得任意设定或变更自己的权限，除非有法律、法规和规章的授权。“法律、法规或规章在其法定权限范围内，可以规定行政主管部门根据行政管理需要将其自身职权授予其他组织行使，行政主管部门授权的其他组织应以自己名义承担法律责任。”⑩耿宝健：《行政授权新论——走出理论与现实困境的一种认知尝试》，《法学》2006年第4期。基于上述分析，有法律、法规和规章依据的行政委托应视为一种行政“授权”，行政处罚委托即属于此种情形。如果委托机关只将行政处罚的部分权能（例如调查取证）交由其他组织行使，属于行政事务类委托，实际是行政机关借助其他主体的力量来完成行政任务，此时不需要单行法的规定，也不属于我国《行政处罚法》所指的委托，应属于“行政协助”或“行政辅助”。

将有单行法依据的委托视为一种授权，易与传统的行政授权相混淆。有学者认为：“法律、法规直接赋予有关组织拥有和行使一定的行政权力，其实质是法律、法规对行政权的直接设定；行政主体把由法律、法规所设定从而成为其固有的行政权力依法授给有关组织，其实质是行政权力的转让。”只有后者才能称为行政授权。①胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，《中国法学》1994年第2期。照此理解，行政处罚委托应属于行政授权。上述解读具有一定的道理，但授权与委托的概念在我国已具有约定俗成的涵义，很难予以完全颠覆，笔者建议采用“直接授权”和“间接授权”的概念加以区分。根据法律、法规和规章直接获得的行政处罚权是一种“直接授权”，而行政主体根据法律、法规和规章的规定将权力委托其他组织行使的情形应是一种“间接授权”，或可以称之为“授权型委托”。为了与之相区别，不需要法律依据的委托可以称之为“一般委托”。我国《行政处罚法》所规定的委托即属于间接授权。

（三）直接授权与间接授权的区别

直接授权与间接授权的区别有以下几个方面。

首先，直接授权只需要法律、法规和规章的授权就可以成立，间接授权除具有法律、法规和规章作为依据外，还需要借助行政机关的意志来实现，主要体现为委托行使处罚权的行政协议。间接授权的成立需要授权主体和被授权主体的合意，行政机关可以根据实际需要决定是否授予其他组织行使职权，而不是必须进行授权。因此，直接授权也可以称为“强制授权”，间接授权可以称为“裁量授权”。

其次，直接授权为一次性授权，被授权主体根据法律规范取得相应权力后，除非法律、法规和规章变更或废止，否则一直享有该权力。间接授权可能是持续性的，也可能是阶段性的，行政机关可以基于协议约定或在被授权主体违反法律规定的情况下收回授权，由自己行使该项权力。

再次，直接授权的主体根据法律、法规和规章的授权取得相应权力后，可以再根据其他法律、法规和规章的规定授予其他组织行使权力，即直接授权的被授权主体可以进行转授权，而间接授权禁止转授权，即被授权主体不能再进行授权。

最后，间接授权的原行政机关在授权后享有监督权，必要的情况下可以收回已授出的行政权力。这种形式在德国被称为“不真正或保有必要干预权之行政委托”，而直接授权是“管辖权完全已经移转，委托者不再享有任何介入权力，称为‘真正’或‘已经完全移转’之行政委托”。②黄锦堂：《论行政委托与行政委任之要件与松绑——德国法之比较》，《法令月刊》（台北）总第64期（2013年）。

二、行政处罚委托的法律依据

作为将处罚权转移至其他主体的授权型委托，是行政职权的二次分配，应受法律保留原则和法律位阶原则的约束，且应有具体法律、法规和规章的明确规定。

（一）处罚委托依据之法律保留

法律保留原则诞生于德国，其作用在于划分立法权对行政权的制约程度，要求行政须有法律的明文依据，才可以对人民的自由和权利有所限制，其适用范围的理论，主要有“侵害保留说”与“全面保留说”之争。自上世纪七十年代以来德国联邦宪法法院不断适用“重要性理论”来阐释法律保留的范围和密度，“倘若在对基本权的实现越重要的事务领域，就越有必要将主导权交给国会”。③黄舒芃：《法律保留原则在德国法秩序下的意涵与特征》，《中原财经法学》（台北）总第13期（2004年）。法律保留原则对行政处罚委托的制约，意味着单行法是处罚委托的必要前提，没有单行法的规定行政机关不得自行委托。尤其在委托非行政组织行使处罚权时，更应遵守法律保留原则。“法律保留原则不仅针对行政作用而有所规制，于行政组织的建构亦有适用，特别是国家权力若非由国家机关行使时，尤须具有民主正当性的法律为中介，始不致破坏国家权力的一体性。”④李 建良：《论公法人在行政组织建制上的地位与功能—以德国公法人概念与法制为借镜》，《月旦法学杂志》（台北）总第84期（2002年）。

法律保留原则决定了行政处罚委托为什么要有法律依据，委托处罚是处罚权的转移，实质是分配处罚权，也就是说，行政处罚委托是法律、法规和规章将处罚的管辖权在行政机关和受委托组织之间的分配。没有法律依据的情况下行政机关委托处罚，一方面违反了职权法定原则，另一方面也有怠于履行职责之嫌。因此，没有法律依据的处罚委托是无效的，全国人大常委会法制工作委员会《关于行政机关是否可以自行决定委托问题的答复》（1996年）指出：“必须是法律、法规或者规章明确规定了行政机关可以委托的，该行政机关才能依法进行委托处罚。”此外，全国人大常委会法制工作委员会在答复河南省人大常委会法制工作委员会的意见中认为：“矿产资源法规定由市、县人民政府行使的行政处罚权，市、县人民政府不能再授权给有关主管部门。”⑤《全国人大常委会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答（四）》第6点。有学者认为：“立法对行政委托的规范应更着力于受托主体、委托事项、委托程序等方面，而非委托依据与委托主体。”⑥黄娟：《我国行政委托规范体系之重构》，《法商研究》2017年第5期。笔者认为，造成这一分歧的根本原因是对授权型委托和一般行政委托的混淆，运用一般行政委托的理论来衡量授权型委托，必然得出授权型委托的法律依据是多余的结论。

（二）处罚委托依据的外延

作为授权型委托，应有法律依据，至于法律规范的外延，仅限于“法律”还是包括“法律、法规和规章”，则随着时代的变化而有不同的见解。传统上德国专门立法对行政委托的规定须严格遵循法律保留原则，近年来对于权限转移的法律依据则不断松绑，体现在两方面：“第一，出于行政程序简化与绩效之概括授权。建立部长对于所属机关／机构之职权移转之灵活调整权，甚至不必以法规命令方式；建立邦政府对于地方／地区之诸执行性机关之职权移转之灵活调整权；建立强镇之经由授权而承办更多委办事项之调整权。第二，通过实验性条款之概括授权。”⑦同前注②，黄锦堂文。换言之，法律保留原则并非要求对管辖权的转移必须都有“法律”层次的依据。我国台湾地区有关部门行政实务上承认“得为委任、委托之法规依据包括宪法、法律、法规命令、自治条例、依法律或自治条例授权订定之自治规则、依法律或法规命令授权订定之委办规则……”可见，行政职权转移的法律依据并不必然限于“法律”，法规、规章甚至行政规范性文件亦可为之。行政权的影响越大，对管辖权转移之依据的层级要求越高。

行政处罚权作为一种惩戒权，有可能侵犯公民的权利，首先应排除规范性文件作为处罚委托之依据。我国立法中的行政处罚委托依据，应回到我国《行政处罚法》本身并结合其他条款予以综合考量。我国行政处罚立法对法律保留原则的直接体现是处罚设定权，法律保留原则对行政处罚委托的约束要求处罚委托依据应与处罚设定权依据一致，即法律可以规定委托其他组织行使各种行政处罚权；行政法规可以规定委托其他组织行使限制人身自由以外的处罚权；地方性法规可以规定委托其他组织行使限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚权；规章可以规定委托其他组织行使警告和一定数额罚款的行政处罚权。总之，我国行政处罚委托的依据包括法律、法规和规章，但不同层级的法律规范委托处罚的权限有差别。

（三）处罚委托依据之效力等级

法律、法规和规章的法律效力有差别，行政处罚委托也应遵守效力等级的要求，即下位法规定的委托不能违反上位法的规定，处罚权的转移只有同一立法主体或更高级别的立法主体才能作出例外规定。行政处罚委托应产生管辖权变更的法律后果。行政机关的管辖权主要包括级别管辖、地域管辖和事务管辖三个方面。就地域管辖而言，我国《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”行政处罚以地域管辖为原则，法律、行政法规的个别规定为例外。这条规定意味着地方性法规和规章无权对地域管辖权转移作出规定。“若系争的管辖权赋予系经由法律为之，则其变更亦同；……”⑧同前注②，黄锦堂文。就事务管辖而言，我国《行政处罚法》第16条规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”虽然法律可以授权其他组织行使各种处罚权，但由于法律的特别规定限制了只有公安机关才能行使限制人身自由的处罚权，因此法律亦不能将此项权力再委托其他主体行使。

违反法律规范的效力等级而设定处罚委托的例子之一是《北京市民用运输机场管理办法》（2015年），该办法第22条规定：“对在机场公共区发生的扰乱公共秩序、破坏机场环境的违法行为，有关行政部门可以委托机场管理机构实施行政处罚。”《民用航空安全保卫条例》（2011年修订）第34条规定：“违反本条例第14条的规定或者有本条例第16条、第24条第1项、第25条所列行为，构成违反治安管理行为的，由民航公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定予以处罚；有本条例第24条第2项所列行为的，由民航公安机关依照《中华人民共和国居民身份证法》有关规定予以处罚。”按照该条例的规定，对于“扰乱公共秩序的行为”应由民航公安机关予以处罚。后者是国务院制定的行政法规，而前者属于北京市政府制定的规章，其法律效力低于行政法规，该规章此处所规定的处罚委托违反了上位法的规定。

三、行政处罚委托的可能对象

我国《行政处罚法》第19条明确规定被委托的主体必须是“组织”而非个人，该规定排除了自然人被委托的可能性。将授权与委托的对象限定为“组织”，依然始于我国《行政诉讼法》（1989年）的规定。⑨“行政诉讼法草案第22条第3款规定行政机关授权个人或者组织实施行政行为时，由授权的行政机关作为被告”，但由于存在争议，故最终立法删除了个人被“授权”的规定。参见王名扬：《评行政诉讼法草案》，《政法论坛》1989年第1期。行政处罚的被委托组织必须是“事业组织”而非其他类型的组织。从实践来看，现行各级各类立法覆盖的受委托主体范围包括事业单位、企业、行政机关和行政机构，这些组织是否都可以被委托行使处罚权呢？

（一）“事业组织”的具体指向

“事业组织”是我国《行政处罚法》明确认可的被授权主体，但“事业组织”在我国立法中并没有清晰的界定，与之相近的概念是“事业单位”。有学者认为根据《国家统计局关于〈统计法〉第27条中“企业事业组织”认定的复函》（国统字［1998］70号）中对“企事业组织”的解释，“事业组织”应等同于“事业单位”。⑩参见黄娟：《行政委托内涵之重述》，《政治与法律》2016年第10期。《事业单位登记管理暂行条例》（2004年修订）第2条规定：“事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发［2011］37号）将事业单位分为“承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位和从事公益服务的事业单位”。其中，从事公益服务事业单位又可细分为：“公益一类事业单位”，即承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位；“公益二类事业单位”，即承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。

事业单位作为被委托行使行政处罚权的对象，是最没有争议的一类主体，但并非所有的事业单位都可能被委托行使行政处罚权，可以被委托的主体应仅限于“从事公益服务的事业单位”。“承担行政职能的事业单位”和“从事生产经营活动的事业单位”未来将逐步转型为“行政机构”或“企业”，其被委托行使行政处罚的问题应依照下述对行政组织和企业组织的分析。第三类事业单位，即从事公益服务事业单位，与域外立法中的公法人概念相近，“一般而言，公法人可分为公法社团、公法营造物（公营造物）及公法财团等三种，其均是透过公法所创设，惟其内部的组成方式与组织结构则有差异”。①同前注④，李建良文。公营造物是“行政主体为达成一定之行政目的，所设置之专供公众继续使用之人与物的结合体”。“公法上的社团以人为基础单位，公法上的财团为政府部门出资以形成基金。”②翁岳生：《行政法》（上），中国法制出版社2000年版，第497页，第283页。“从事公益服务的事业单位”虽然不是行政机关，但是其运转经费主要来源于政府财政（尤其是公益一类事业单位），且在内部管理和人员选任上与行政组织类似，其运营的主要目的是公益服务而非营利。这类组织是行政组织外实现行政任务的另一种形态，委托公益类事业单位行使处罚权，权力并没有转移至私主体，亦不必担心存在国家逃避责任的情形。

（二）委托“行政组织”处罚之证成

对具有隶属关系的行政机关之间能否委托行使处罚权的问题，理论和实务界通常认为下级不能委托上级行使职权，对上级能否委托下级机关，实践中存在肯定论和否定论两种不同的见解。《司法部关于不设区的市的司法行政部门不能对律师实施行政处罚的批复》（司发函［1997］286号）第2条指出：“省司法厅不能委托不设区的市的司法行政部门对律师行使行政处罚权。”司法部的这一批复，表明其对上级行政机关能否委托下级行政机关行使处罚权持否定论。《国家工商行政管理总局关于公司登记机关是否有权对非本机关登记注册的公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚问题的答复》（工商企字［2001］第106号）第2条规定：“上级公司登记机关可以委托其下级机关直至工商行政管理所对公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚。”国家工商行政管理总局的这个答复表明其对上级行政机关能否委托下级行政机关行使处罚权持肯定论。不具有隶属关系的行政机关之间能否委托处罚的问题，单行法基本持肯定的态度，被委托的机关主要是“乡、镇人民政府”“街道办事处”“开发区管理机构”等主体。

受委托行使处罚权的行政机构通常是行政机关的内部机构或派出机构。委托其他行政机关或行政机构行使行政处罚权在理论和实务上不存在障碍。一方面，行政组织本就属于整体行政机关的一部分，将处罚权赋予不同的行政组织是行政权的具体分配，行政本身依然负担并执行立法所赋予的任务，不存在行政权向私主体转移的风险。行政处罚权在不同行政组织之间的具体分配，并非行政机关任意而为，有单行法律、法规或规章作为依据。另一方面，行政组织可成为直接授权的对象，理应可以成为间接授权的对象。我国《治安管理处罚法》（2012年修正）第91条和我国《税收征收管理法》（2015年修正）第74条分别授权公安派出所和税务所行使一定范围内的处罚权，即属于对行政组织的直接授权。

我国《行政处罚法》将行政组织排除在可受委托行使行政处罚权的对象范围之外，这既在理论上无法证成，亦与其他立法规定不协调。我国《行政许可法》第24条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”对比我国《行政处罚法》第17条和第19条关于授权和委托的规定，前者要求被授权主体是“组织”，可能是行政组织、事业组织甚至企业组织，③从 行政处罚权的性质出发，该权力能否通过法律、法规和规章被授予企业组织行使，是需要探讨的问题。例如《上海市轨道交通管理条例》（2013年修订）第49条规定：“违反本条例第30条第3款，冒用他人证件乘车的，由轨道交通企业处50元以上500元以下罚款；……”截止2017年3月，我国共有19件地方性法规授权轨道交通企业行使处罚权。笔者于本文仅从立法条文分析我国《行政处罚法》第17条和第19条的区别。笔者并非赞同直接授权企业行使处罚权。而后者必须是“事业组织”。这种差别待遇并没有充分的理由。笔者认为，解决这一矛盾有两种方式：一是通过修改单行法将委托行政组织行使处罚权变为直接授权；二是修改我国《行政处罚法》第19条的规定，使委托处罚的对象不局限于事业组织，而是扩大至行政组织。

（三）委托“企业”处罚之争议

我国在行政体制改革的过程中，出现了一些过去是行政机关而后转为企业或本就具有一定行政管理职能的大型国有企业。国有企业能否被委托行使处罚权，地方规章存在两种不同的态度：一种是否定论，例如《郑州市行政机关委托实施行政许可行政处罚办法》（2008年）第11条规定受委托组织必须是“依法成立的、取得事业单位法人登记证书的管理公共事务的组织”；另一种是肯定论，如《北京市民用运输机场管理办法》（2015年）第22条规定：“对在机场公共区发生的扰乱公共秩序、破坏机场环境的违法行为，有关行政部门可以委托机场管理机构实施行政处罚。”北京机场管理机构实际为“北京首都国际机场股份有限公司”，其组织的法律性质属于企业法人。委托该企业行使处罚权的理由在于“机场管理机构不是以营利为目的的普通企业法人，而是不以营利为目的的、具有明显公益属性的特殊企业法人，机场管理机构承担着公共管理职能……”④北 京首都国际机场股份有限公司：《机场管理机构行使行政处罚权的法律与实践》，中国政法大学出版社2012年版，第131－132页。

委托企业行使行政处罚权既在理论上无法证成，亦不符合现行立法的规定。首先，行政处罚权是国家权力保留的核心领域，不能转移给私主体行使。“根据国家垄断公权力原则，公权力原则上不能委托给非行政机关组织行使。”⑤王天华：《行政委托与公权力行使——我国行政委托理论与实践的反思》，《行政法学研究》2008年第4期。警察权（维持秩序的权力）是国家强制力的核心内容，也是国家赖以存在的正当性基础之一，如果可以委托私人办理，将有违宪法，“原则上以行政机关作为处罚权限行使之主体”。⑥陈清秀：《行政罚法》，新学林出版股份有限公司（台北）2014年版，第7页。在德国的实践中，围绕“委任私人警察行政权限的容许性”问题，行政法学理上有“特许肯定说”和“特许否定说”两种截然对立的观点，后者所持的理由就是“宪法上的国家权力垄断原则和基本法第33条第4款的功能保留原则”；司法实务上亦不认可“私人参与对违反秩序行为的确认”。⑦参见［日］米丸恒治：《私人行政——法的统制的比较研究》，洪英等译，中国人民大学出版社2010年版，第164－169、171－173页。我国实践中出现的委托企业行使治安管理职权（例如“治安承包”）应是一种行政辅助行为，至于辅助的具体范围仍有待进一步探讨。⑧有 学者亦提出：“并不意味着所有的警察任务都具有私人参与执行的潜在可能性。”章志远：《私人参与警察任务执行的法理基础》，《法学研究》2011年第6期。其次，国有企业虽承担一定的行政职能，这类职能多体现在服务行政领域，公营企业与服务对象之间实际上是私法关系。行政任务民营化的形态大致包括“财产民营化、组织民营化、任务民营化、功能民营化”四种基本类型。⑨李 建良：《民营化时代的行政法新思维》，载李建良主编：《2011行政管制与行政争讼》，“中央研究院”法律学研究所（台北）2012年版，第7－8页。国有企业是组织民营化的形式之一，其在组织形态、人员选任、内部结构等方面已脱离了行政组织法的制约，成为私法上的独立法人。再次，我国《行政处罚法》明确规定被委托组织的首要条件是“依法成立的管理公共事务的事业组织”，企业组织显然不符合这一要求。有学者认为：“可将‘依法成立的管理公共事务的事业单位’进行目的性扩张解释，使其内涵囊括经改制而成的商业组织。”⑩同前注⑩，黄娟文。这种扩张性解释是迁就现实之举，并不能证明其正当性。如果允许委托企业行使行政处罚权，将进一步导致政企不分。最后，《最高人民法院关于诉商业银行行政处罚案件的适格被告问题的答复》（［2003］行他字第11号）常被肯定者作为司法机关承认企业可以被委托行使处罚权的例证。该答复指出：“根据《人民银行法》第12条和《支付结算办法》第239条的规定，商业银行受中国人民银行的委托行使行政处罚权，当事人不服商业银行行政处罚提起行政诉讼的，应当以委托商业银行行使行政处罚权的中国人民银行分支机构为被告。”从其内容可知，该答复仅从行政诉讼的角度对被告问题予以阐释，从答复内容中并不能解读出“委托”企业进行处罚的合法性和正当性。①该 答复针对《北京市高级人民法院关于当事人不服商业银行行政处罚提起行政诉讼，应如何确定被告的请示》（京高法［2003］191号）作出的。该请示中列出的一种意见认为：“商业银行从上诉人账户上自行划走资金的行为，应视为协助行政机关执行行政处罚的行为，而行政处罚应视为由中国人民银行营业管理部作出。”

四、行政处罚委托的具体内容

行政处罚权由立案权、调查取证权、程序事项进行权以及决定权等具体权力构成，我国《行政处罚法》所规定的委托是指全部处罚事项的委托还是具体某项权力的委托呢？我国《行政处罚法》对此没有明确规定，委托内容的不同是授权型委托和一般委托的区别之一。

（一）授权明确性原则对处罚委托的拘束

授权明确性原则本指立法机关对行政机关进行立法授权时其内容、目的、范围应明确、具体，禁止空白授权立法。这一原则所蕴含的要义在行政处罚委托中同样适用。授权明确性原则可以防止行政机关逃遁执法，规避自己的义务。“授权规定应符合如何程度的明确性要求，胥视命令内容的特征及措施的强烈程度而定，对基本权利的侵害越强，授权明确性的要求就越高；反之，侵害性越弱，要求就越低。”②许宗力：《行政命令授权明确性问题之研究》，《台大法学论丛》（台北）总第19卷（1990年）。明确性原则要求行政处罚委托本身的目的、内容和范围明确，“行政授权违反明确性原则的，构成违法，得撤销；被授权机关的行为违反授权命令所明确的授权内容、目的和范围的，无效或可撤销”。③胡建淼、钱建华：《行政明确性原则初探》，《江海学刊》2004年第5期。行政处罚委托是行政任务的转移，授权明确性原则禁止全部委托，委托机关不能将其拥有的全部职权委托行使，否则将使行政机关的存在失去价值，甚至可能产生事实上的双重执法主体。禁止全部委托的意义在于：“第一，实现政治责任的必然要求；第二，避免资源的闲置和浪费；第三，防止公法遁入私法。”④同前注⑨，皋华萍文，第101页。我国《行政处罚法》规定行政机关可以“在其法定权限内”委托实施行政处罚，立法上并没有明确规定禁止全部委托，但这一点可以从“处罚法定原则”推导而出，应不存在异议。

判断授权明确性的审查方法包括：“一号明确性公式，立法者对授权目的、范围与内容的具体化，原则上必须明示地，至少也应具备‘充分明确性’，甚至‘无懈可击之明确性’地表现在法律中，以致于不需适用某种足以引起怀疑或争议的解释方法即可直接发现授权的目的、内容与范围何在。二号明确性公式，授权的内容、目的与范围毋须明示地规定在法律条文内，只要能依一般的法律解释方法从授权条款所依附之法律的整体明确知悉授权的内容、目的与范围何在，即为已足。”⑤同前注③，许宗力文。前者可以称之为“严格审查标准”，后者为“宽松审查标准”。⑥黄俊杰：《行政罚法》，翰芦图书出版有限公司（台北）2006年版，第176－177页。行政处罚的种类和程度越重，越有可能侵害相对人的权利，委托处罚的相关规定内容就应更加明确；反之，程度较轻的行政处罚，其内容的明确性要求相对宽松。以授权明确性原则审视，我国作为授权依据的单行法律、法规和规章多不符合明确性的要求。

（二）可以委托行使的处罚种类

行政组织的权力可以分为两种性质：“一是事务性质，二是业务性质。前者在各行政组织中均存在，后者则根据行政组织的差异而定。”⑦钱宁峰：《行政组织法立法论研究》，东南大学出版社2015年版，第24页。行政处罚委托应是权限的委托，即业务委托而非事务委托。在有限委托原则之下，哪些处罚权限可以委托，应进一步遵循必要性原则，考虑行政处罚委托之目的。实践中出现的行政处罚委托，有的是因为地区偏远不便执法，有的是为了提高行政效率，减轻行政机关的负担，缓解行政机关人力不足的压力。有学者提出委托行政处罚大致可以分为三类：“（1）行政机关直接行使行政处罚权确有困难，如人员不足、水平限制、装备不够、地理因素等。（2）委托由有关组织行使，该处罚的实施效果比由行政机关自己直接实施更有效、更便利。（3）处罚程度较轻的行政处罚形式。”⑧温晋锋、张泽想：《论行政处罚的授权与委托》，《南京大学学报（哲学·人文·社会科学版）》1997年第3期。实践中，相关立法所规定的处罚委托也遵循了前述要求，例如《大连市城市管理行政处罚委托规定》（2004年）采用排除方式规定可以委托的处罚种类，该规定第7条规定：“对需要处以降低、吊销资质证书或吊销营业执照的，应移送委托机关依法处理。”这一规定蕴含的意思是较严重的行政处罚应由原机关行使，不宜委托。《技术监督行政处罚委托实施办法》（1996年9月18日国家技术监督局令第45号）第3条则规定现场处罚可以委托实施。⑨国家技术监督局令第45号。可见，委托处罚的种类应是那些经常性的行政处罚，程度上应限于轻微的、影响较小的处罚。

（三）可以委托处罚的权限事项

根据授权明确性原则的要求，具体的委托内容应由单行法律、法规和规章予以明确规定，且应遵守法律保留原则之约束。单行法的规定有的是一揽子委托，即将处罚的立案权、调查权、程序事项进行权以及决定权都包含在内，委托机关只保留监督权。有的对委托内容进行一定的保留，只将处罚过程中的部分事项委托行使，例如《技术监督行政处罚委托实施办法》第3条规定：“技术监督部门可以将下列职权交由受委托组织办理：……（二）对立案查处的案件进行调查取证；（三）执行技术监督部门的处罚决定；（四）执行技术监督部门委托的其他事宜。”还有些地方立法规定处罚委托时将重要的程序事项予以保留，例如《上海市行政处罚听证程序规定》（2015年）第5条第2款规定：“依法受委托组织拟作出适用听证程序的行政处罚的，由委托的行政机关组织听证。”

根据我国《行政处罚法》第18条的规定，委托处罚时应由被委托组织“实施”行政处罚，实施的外延涵盖了作出处罚的各个阶段，即立案权、调查权、取证权、程序事项进行权、决定权等。“根据委托事项的范围不同，可以分为行政职权类委托和行政事务类委托。”⑩李平、费文婷、于承、傅震宇：《行政委托的若干问题研究》，《上海政府法治简报》2010年第20期。行政处罚委托应属于职权类委托，即行政机关将其享有的对于某一行政领域或者某个方面的行政事务实施行政管理活动的职权委托给其他组织行使。处罚权的转移意味着上述权限内容应全部由被委托主体行使。如果行政机关仅委托其他组织实施调查或送达文书等程序事项，应属于行政协助或行政辅助，而非法定意义上的委托实施行政处罚。至于委托机关将听证权予以保留而其他权力委托行使，实际是割裂了案件的调查权和决定权。除地域偏远和特殊情况外，只有程度上轻微的、影响较小的处罚才能委托行使，需要经过听证的处罚案件是比较严重的行政处罚，①我 国《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利……”行政机关应自己亲自处理而不宜委托行使。

五、行政处罚委托的程序规制

授权型委托是留给单行法律、法规和规章二次分配处罚权的空间，同时也给行政机关执行委托一定的裁量权。为了避免权力的滥用，对处罚委托的程序制约和监控必不可少。

（一）比例原则下的处罚委托程序

比例原则包括了三个子原则，即“妥当性原则、必要性原则和狭义的比例原则（均衡原则）”。②陈新民：《德国公法学基础理论（下）》，山东人民出版社2001年版，第368页。比例原则最初的要义是制约公权力对人民基本权利的限制，其所蕴含的价值同样适用于行政处罚委托，“行政业务原则上应由行政机关优先处理、执行，只有当行政机关因欠缺必要的专业能力，而民间显然具有较专业的能力与知识，并且在符合比例原则的情况下，始可委托民间办理”。③林子仪：《行政检查业务委托民间办理法制之研究报告》，台湾地区“行政院”研究发展考核委员会（1998年），第99页。

妥当性原则要求立法者在单行法律、法规和规章中设置行政处罚委托应进行事前的风险评估。行政任务必须由行政机关完成，这是基于宪法要求的常态，立法前应充分评估委托其他组织行使是否会导致行政机关脱逃政治责任和法律责任的风险。必要性原则对行政处罚委托的要求，在符合妥当性原则的前提下，委托机关在进行具体委托时应证明如不进行行政处罚委托，将导致严重的执法缺失。均衡原则要求委托机关事后对委托处罚的法律效果进行评估，委托处罚是否达到了提高行政效率、降低行政成本、节省人力开支等目标，如果委托处罚比自行处罚付出更高的代价，则有违效率原则，应考虑收回处罚权。我国行政实践中所存在的行政处罚委托，极少存在事前和事后的评估；其是否符合比例原则，往往由委托机关自行决定，对委托的必要性缺乏具体说明。

（二）处罚委托方式的最佳选择

行政处罚委托的单行法依据已规定了委托机关和被委托主体的条件，权限的转移是否还需要在两者之间另外有一个行政行为？“立法者不采直接划定管辖权之立法例，而迂回地采用‘委托’方式规范两特定机关间之管辖权关系，应是考量‘行政弹性’以及‘行政专业’两因素后的一种妥协与调和结果。”④詹 镇荣：《论行政机关管辖权之移转——以其对行政作用法即行政争讼法之影响为中心》，载汤德宗、李建良主编；《2006行政管制与行政争讼》，“中央研究院”法律学研究所筹备处（台北）2007年版，第218页。因此，是否委托行使处罚权，还需要委托机关根据实际需要判断，故处罚委托除我国《行政处罚法》和单行法依据外，委托的成立还需要具体的权限转移方式。我国《行政处罚法》对于委托的形式没有规定，我国行政实践中采用的具体方式主要有“委托协议、委托合同、委托书、委托证书、委托函、委托证明、委托文件以及委托代理书等”。⑤西南政法大学行政法学院：《〈广州市行政委托管理规定〉立法研究报告》（2016年），广州市人民政府法制办公室，http：／／www.gzlo.gov.cn／gzsfzb／ktyjcg／201611／be573007581c49f78db64287af79dae5.shtml，2018年1月7日访问。在德国法和我国台湾地区相关规定中，间接授予行政权的方式主要有两种：“一是行政处分的方式，二是公法契约的方式。”⑥张 文郁：《论公权力之委托行使——以台湾和德国之相关规定为重心》，载张宪初、顾维遐主编：《两岸四地法律发展与互动》，中国评论学术出版社（香港）2009年版，第160页。如果单行法律规范没有设定被委托组织进行处罚的权力，委托机关也无权通过单方行为命令相关组织行使处罚权。委托中涉及诸多的具体事项需要双方主体进行协商，协议可以更多地体现被委托组织的意愿，因此行政处罚委托采用行政协议的形式更符合实际。行政实务中亦多采协议的方式，例如《贵阳市文化市场行政处罚委托暂行规定》（2011年）第5条规定：“行政处罚委托采取书面方式，签订委托合同，合同内容应当包含委托行政主管部门、受委托组织、委托事项及权限、委托时限、责任承担等方面。”委托的具体期限，单行法可以规定，例如《大连市城市管理行政处罚委托规定》（2004年）第5条第2款规定：“委托期限为3年，期限届满应另办委托手续。”如果单行法没有规定，也可以在协议中约定。此外，基于“事权与财权相一致”的原则，被委托组织因完成委托行为的内容而支出的经费，可以要求委托机关承担，其具体内容可以在委托协议中约定。

（三）处罚委托必要的程序制约

行政机关委托行使处罚权，必须接受法律的监督，程序控制是避免其滥用职权和随意委托的重要手段。委托程序是所有的行政处罚委托都应遵守的要求，应由行政处罚的基础规范即行政处罚法予以规定，但我国《行政处罚法》对此遗留空白，地方立法则尝试作出补充规定，如《郑州市行政机关委托实施行政许可行政处罚办法》（2008年）规定的程序包括申请、审查、审核、批准、公告及备案环节。笔者以为，能否委托已经通过单行法进行规范，是否委托则由委托机关根据实际需要自由决定，因此在委托程序上没必要再设置批准环节。

遵循最低限度的程序制约之要求，行政处罚委托应遵守以下步骤。第一，评估程序。即便是有法律规范的明确规定，行政机关也不能肆意将其权力委托他人行使，因此在具体进行行政处罚委托前，应进行必要性评估。第二，甄选程序。委托机关在被委托组织的选择上具有一定的裁量权。单行法规定了被委托组织的具体条件，而符合条件的主体可能不止一个，行政机关首先应甄别符合法定条件的主体范围，然后在其中择优选择。第三，协商签约程序。委托机关与选定的被委托组织就委托处罚权的具体事项进行协商，并签订委托合同。第四，公告程序。公告的范围包括委托依据、委托的双方主体、委托范围、委托期限等内容。公告的载体包括政府网站、政府公报、当地政府报纸等媒介。在委托期内委托内容发生变化的，应予重新公告。未经公告的委托是否产生法律效力，我国台湾地区有关规定及理论上有“程序瑕疵说、生效要件说以及折衷说三种不同见解。……倘管辖权移转仅有行政机关所为之移转法律行为，而未有公告者，人民将无从知悉管辖权已移转至另一行政机关之事实，在认知上法定管辖权仍保留在管辖权法规所划归之行政机关身上。为使管辖权之设定与变动产生外观与实质之一致性，应以‘生效要件说’为妥”。⑦同前注④，詹镇荣文，第71页。

六、行政处罚委托的应然效果

我国《行政处罚法》第18条第2款和第3款规定：“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”如果处罚委托的结果是被委托组织作出处罚决定，但却只能以委托机关的名义实施，并由后者承担法律责任，这种责任分担方式是否恰当呢？这需要从行政处罚权力转移之外部效果和行政监督之内部效果两方面加以分析。

（一）权力转移之外部效果

行政处罚委托的外部效果方面，涉及行政行为的名义和责任归属问题。根据我国《行政处罚法》第18条第2款和第3款的规定，受委托组织在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚，委托行政机关对行为的后果承担法律责任。这一规定实与处罚委托本质相悖。行政处罚委托后，委托机关在委托权限范围内已不再享有处罚权，而仅拥有对被委托组织的监督权，由委托机关承担法律责任，会导致行为者不负责、负责者未行为的矛盾。行政处罚委托的本质是国家通过法律、法规和规章的规定，将公权力转移给被委托组织行使，被委托组织因此具有类似于行政机关的法律地位。处罚决定实际上是由被委托组织作出的，由被委托组织承担责任符合“自己对自己的行为负责”之原理。行政处罚委托之目的是为了提高行政效率，如果被委托组织必须以委托机关的名义作出处罚，在作出处罚的过程中，需要经过委托机关的盖章、确认，反而降低了行政效率。综上所述，被委托组织应以自己的名义行使行政处罚权，并独立承担法律责任。

被委托组织以委托机关的名义行使处罚权，并由委托机关承担法律责任，这一点是我国行政授权与行政委托理论上的重要区别之一，肇始于我国《行政诉讼法》（1989年）的规定，该法第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”我国《行政诉讼法》制定伊始，基于被告确定的便宜性，对授权和委托进行了简单的区分。随着行政委托的增多以及我国《行政处罚法》的出台，逐渐出现了有法律、法规和规章依据的委托。然而，我国立法和实务上不区分有法律依据的委托和无法律依据的委托，在行政诉讼中，一般将先有法律依据再由行政机关委托其他组织进行管理的行为视为行政委托。⑧江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务（上卷）》，北京大学出版社2011年版，第388页。将法律、法规和规章规定的委托套用传统的行政授权与委托理论，并规定以委托机关的名义实施处罚，进一步导致授权与委托之间、有法律依据的委托和无法律依据的委托之间的混乱关系。笔者认为，我国《行政诉讼法》所规定的“行政机关委托的组织”应仅指无单行法律依据的委托，而对于有单行法律依据的行政委托包括行政处罚委托应重新审视，并科学确定其行使职权的主体名义。

（二）行政监督之内部效果

行政处罚委托发生管辖权的转移，委托机关不再享有特定事项的管辖权，即委托机关和被委托组织不能同时享有管辖权。在内部效果方面，委托机关将处罚权委托给其他组织后，并非逃避执法或规避自己对立法机关所负的政治责任，其承担的是对被委托组织的监督责任。“由行政机关提供的服务或所行之管制，即令假手他人，行政机关对于人民亦负有担保‘过程合法、结果适当’之最终责任，因此委托机关与受托者之间，即会形成类似上下级机关之间的监督关系。”⑨同前注③，林子仪文，第99页。这种监督关系的具体内容包括监视权、许可认可权、指挥权、撤销权、代位执行权。⑩参见［日］盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第28－29页。特定情况下，委托机关认为委托条件丧失或被委托组织违法且不再适合继续委托时可以收回处罚权，此为监督权的最好例证。

七、结 论

我国《行政处罚法》第18条是关于行政处罚委托的概括性规定，处罚委托还需要单行法律、法规和规章作为依据，此种委托应视为一种“间接授权”，我国《行政处罚法》使用“委托”一词实质是对授权和委托的一种误读。行政处罚委托不同于一般的行政委托，后者只需依行政程序立法由行政机关自由决定，更接近于“行政协助”或“行政辅助”，不产生管辖权转移之法律后果。基于上述结论，我国现行立法、理论与实践混淆了上述两种截然不同的“委托”，实践中既存在授权型处罚委托又有一般行政处罚委托。理论上通常用前者的要求苛责后者，会发现处罚委托违反行政法基本原则、委托对象泛化、委托内容不清等诸多问题，或者用后者的理论逻辑反思前者，发现我国《行政处罚法》的规定尤其是对处罚委托法律依据的规定，既不符合行政任务的效率要求，也在理论上无法证成。

授权型行政委托与一般行政委托的区分亦可以解释我国行政许可和行政强制领域的委托问题。授权型委托实质是一种间接授权，与处罚、许可和强制的设定权相关联。我国《行政许可法》赋予了法律、法规和规章不同范围的许可设定权，该法第24条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”我国《行政许可法》所规定的委托同样是授权型委托。我国《行政强制法》第10条规定，只有法律和法规可以设定行政强制措施。该法第17条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”这里行政强制措施不得委托的规定应理解为我国《行政强制法》并未赋予单行法再次分配强制措施的权力。

按照上述区分，我国现有的行政委托理论要正本清源，我国《行政处罚法》的相关规定亦应作出修改和完善。结合我国已有的行政授权与行政委托理论，行政委托应指非授权型的一般委托，未来应通过我国《行政程序法》予以规范。我国《行政处罚法》第18条所规定的委托应是授权型委托，故“以委托行政机关名义实施行政处罚”宜修改为“被委托组织以自己的名义实施行政处罚”。被委托组织以自己名义实施行政处罚的，承担相应的法律后果。