乡镇机构改革的回眸与展望

● 费飞

乡镇政府是我国最基层的政权机关，是国家法律法规政策落实到“最后一公里”的重要执行者，是基本公共服务的重要提供者，是基层治理的重要组织者。改革开放以来，在我国几次大的机构改革中，乡镇改革也在持续推进。特别是2005年以来，结合新的改革形势和要求，针对乡镇面临的突出问题，乡镇进行了大刀阔斧的改革。乡镇政府服务水平得到了有效提升，群众满意度逐步提高。本文重点关注近10年来河南省郑州市乡镇机构改革取得了哪些成效，还存在哪些问题，探索出哪些好的机制和经验，并对未来进行了展望。

一、乡镇改革取得的成效

（一）乡镇机构设置和编制配备比较合理

2006年，郑州市按照河南省深化和完善乡镇机构改革的意见要求，将乡镇党政机构统一设置为党政办公室（挂社会治安综合治理办公室牌子）、社会事务办公室（挂计划生育办公室牌子）和经济发展办公室；事业单位统一设置为农业服务中心、文化服务中心、村镇建设服务中心、计划生育服务中心和劳动保障所。10多年来，随着经济社会的快速发展，经河南省政府批准，一些乡镇逐步调整为街道办事处等机构。目前，郑州市行政编制总额共减少319名，乡镇事业编制共减少276名。现行乡镇机构设置符合国家乡镇改革方案的规定，人员编制均没有突破规定的机构限额和编制限额，财政供养人员减少，减轻了县乡财政负担。

（二）乡镇领导职数和人员岗位管理比较规范

郑州市乡镇领导职数减少了378名，487名乡镇干部退出领导岗位，改任非领导职务或调整到其他单位，乡镇机关定岗占乡镇行政编制的90.7%，事业单位定岗占事业编制总数的99.3%。以2006年国家乡镇机构改革确定的机构和人员编制为基数，各县（市）区严格执行乡镇机构改革相关优惠政策未出现超编进人情况，妥善分流到位，未发现人员返岗和回流现象。

（三）机构和人员编制实名制管理得到全面实现

建立机构编制管理台帐和机构编制信息库，根据核定的机构编制，通过竞争上岗的办法择优选配人员，并将乡镇实有人员逐一登记造册，在一定范围内公示，接受群众监督。同时，郑州市所属各县（市）区严格按照机构编制审核程序，严把乡镇进人使用编制入口关。目前，各乡镇行政编制空编率为12.2%，事业编制空编率为10.6%。通过建立健全机构编制管理台账、推行机构编制实名制管理、落实使用编制审核程序，有效解决了乡镇机关事业单位超编进人、多渠道无序进人的问题，机构编制管理的科学化、制度化和规范化程度得到明显提高。

在改革中，郑州市不断探索建立若干符合郑州实际且行之有效的机制。

一是建立机构编制与财政预算的协调制约机制。改革中，郑州市统一把乡级财政所调整到县级财政部门垂直管理，县级财政部门凭县级机构编制部门出具的在编人员名单和组织人事部门核定的工资标准，逐人逐月给乡镇在编人员统发工资。凡未经机构编制部门审核的人员，财政部门一律不予核拨经费。一些县（市）区开展了机构编制工作专项整顿，乡镇机关事业单位按照编制部门核定的编制竞争上岗后，逐人逐项登记并录入台帐，建立了纸质台帐和电子台帐的双重管理模式，做到乡镇财政供养人员的公开、公正、透明。目前，经过机构编制部门审核确认的机构编制已成为财政部门核拨经费的重要依据。

二是建立健全乡镇机构编制长效管理机制。开展乡镇机构改革回头看。建立健全了乡镇机构编制日常管理机制，明确要求各县（市）区编办每月月底要整理、分析、汇总和上报当月机构编制和实有人员变动信息，市编办通过核对《机构编制与实有人员变动情况表》，做到对各县（市）区机构编制和实有人员动态掌握，发现问题及时纠正。同时，加强对机构编制“12310”举报电话和信访案件的查办力度，逐步建立健全针对乡镇机构编制管理的长效机制。

二、存在的主要问题

（一）部分乡镇机关事业单位缺编比较严重

2006年以来，郑州市严格落实国家控编减编政策，乡镇人员“只出不进”，部分乡镇行政事业单位缺编较多。一些乡镇工作人员的年龄结构、知识结构不合理、人才匮乏等问题日趋凸显，影响了乡镇工作的正常开展和乡镇干部队伍新老交替。

（二）“条条干预”问题还不同程度存在

突出表现在个别乡镇还存在国家规定的机构之外乱挂牌子。2006年乡镇机构改革结束后，乡镇机构统一设置为“三办四中心一所”。个别乡镇擅自增挂牌子；上级业务部门往往以强调本部门工作重要为由，要求乡镇对口设置机构，加挂牌子，配备人员，并且与评先考核相结合。

三、乡镇机构改革的展望

（一）持续强化乡镇政府的服务功能

加快乡镇政府职能转变步伐，着力强化公共服务职能；对直接面向群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项，依法下放乡镇政府；推进乡镇行政执法改革，推动行政执法重心下移，探索乡镇综合执法的有效形式；统筹乡镇党政机构设置和站所管理体制改革，健全乡镇事业站所管理体制。为积极适应乡镇政府服务基层、服务人民群众的工作需要，建议对乡镇空编较多的县（市）区在乡镇编制限额内统筹考虑选调生、公务员招录，持续充实乡镇行政事业编制人员。通过招录一批年富力强、综合素质高、专业技术强的工作人员，推进乡镇工作人员年轻化、知识化、专业化水平，不断提升乡镇工作人员服务“三农”的能力。

（二）切实解决上级业务部门“条条干预”问题

针对上级业务部门“条条干预”的问题，建议严格执行相关机构编制管理规定，除经上级党委、政府和编委批准外，各级各部门不得以任何形式、手段干预乡镇政府的机构设置、编制配置和人员配备，不得以任何形式、手段和借口要求乡镇设置对口机构和配备专职人员。进一步严格控制对乡镇“一票否决”项目，巩固乡镇机构改革成果，切实维护机构编制管理的严肃性。

（三）不断优化乡镇基本公共服务资源配置

按照中央提出的区域覆盖、制度统筹、标准统一的要求，加快城乡公共服务一体化发展进程；改进乡镇基本公共服务投入机制，支持乡镇基础设施建设、公共服务项目和社会事业发展，积极推进基本公共服务均等化；完善乡镇财政管理体制，合理划分县、乡财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度；加大政府购买服务力度；提高公共服务信息化水平，探索构建面向公众的一体化在线公共服务体系；健全公共服务需求表达和反馈机制，强化群众对公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权。