新时代背景下社区矫正立法的思考

李晓英（吉林省司法厅副厅长）

社区矫正是一项重要的非监禁刑罚执行制度，是我国刑罚执行制度的一项重大改革，是司法体制和工作机制改革的一项重要内容。中国特色社会主义进入新时代，满足人民对美好生活的新的更高需求，为人民提供在民主、法治、公平、正义、安全等方面的获得感、幸福感、安全感，是新时代赋予司法行政机关的历史使命和崇高责任。在当前社区矫正立法紧锣密鼓进行的情况下，把贯彻落实党的十九大精神与持续深入推进新时代司法行政改革发展紧密结合起来，不断加强对社区矫正立法问题研究，健全并完善中国特色社区矫正制度尤为重要。

一、新时代全面依法治国的新要求，为社区矫正立法提出了新任务

为适应新时代全面依法治国的新要求，健全并完善中国特色社区矫正制度，满足社区矫正工作的实践需求，有必要尽早制定一部适应社区矫正工作发展需要的社区矫正法，为我国社区矫正工作提供法律依据。

（一）从全面依法治国的要求出发，分析社区矫正立法的必要性和重要性。党的十九大报告提出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”我国自开展社区矫正工作以来，通过修改《刑法》《刑事诉讼法》，在刑事基本法律中对社区矫正制度作出明确规定。2011年2月25日，第十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过的《刑法修正案（八）》规定：“对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正”。2012年3月14日，第十一届全国人大第五次会议表决通过的《关于修改〈刑事诉讼法〉的决定》，对社区矫正制度又作出进一步规定：“对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。《刑法》和《刑事诉讼法》关于社区矫正的规定，标志着我国社区矫正法律制度的确立，这是我国刑罚执行制度改革的重大成就。但是，《刑法修正案（八）》及新修改的《刑事诉讼法》对社区矫正的规定比较宽泛，并不具体。社区矫正试点以来，社区矫正工作开展主要依据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部先后印发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》《关于扩大社区矫正试点范围的通知》《关于在全国试行社区矫正工作的意见》《社区矫正实施办法》《关于全面推进社区矫正工作的意见》等。以上这些规范性文件并不具有法律的性质。虽然各省（区、市）依据现有法律和政策，各自制定了一系列日常管理办法，然而存在地区差异。这种非监禁刑罚执行工作不统一的局面，从近期看，不利于社区矫正工作发展；从长远看，不利于国家法治的统一。

坚持依法治国，应当依法执行刑罚，依法执行刑罚应当制定统一的刑罚执行法律制度。刑罚执行专门化、规范化和法治化是当今世界刑罚执行发展趋势。分散的、多元的刑罚执行机制向统一的刑罚执行机制发展，是我国刑罚执行制度改革和发展的方向。从刑事一体化的角度以及科学预防犯罪的角度来说，改革完善刑罚执行制度，科学确立社区矫正法律制度，建立起侦查权、起诉权、审判权与执行权分工配合的刑事司法制度，是司法体制和工作机制改革的必然要求。然而我国目前还没有统一的刑事执行依据，仅有规制监狱行刑方式的《监狱法》，对于管制、缓刑、假释、暂予监外执行等非监禁刑罚的执行，散见于《刑法》《刑事诉讼法》等法律和相关法规中，并不系统全面。社区矫正作为与监禁矫正相对应的行刑方式，迫切需要完善的法律规范予以保障。

党和国家高度重视社区矫正立法工作。2014年，习近平总书记在听取司法部工作汇报时作出重要指示，要求把社区矫正作为司法行政一项重点工作，科学谋划、深入推进，明确指出：“社区矫正已在试点的基础上全面推开，新情况新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进立法，理顺工作体制机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平。”党的十八届四中全会明确提出要制定社区矫正法；2016年，国务院将社区矫正法列入2016年全面深化改革急需的立法项目①参见《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》（国办发〔2016〕16号）。。在国务院2017年立法工作计划中，全面深化改革急需的项目包括社区矫正立法。特别是党的十九大报告中关于新时代全面依法治国的部署，迫切要求司法体制改革及时跟进、作为司法体制改革重要内容的社区矫正制度在国家立法层面得到依法确立并完善。制定一部社区矫正法是当务之急，迫在眉睫。

（二）从社区矫正立法的价值取向出发，分析社区矫正立法需遵循的基本原则。党的十九大报告指出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”社区矫正制度是我国在借鉴世界法治文明优秀成果基础上，从中国基本国情出发，贯彻宽严相济的刑事政策，降低刑罚执行成本，教育矫正罪犯悔过自新，促进社会和谐稳定，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也应是社区矫正立法的价值追求。

善治需要良法保障。当前我国处于社会矛盾集中多发、维稳任务较为繁重的时期，把那些社会危害性不大、主观恶习较小的罪犯放到社区，在不脱离家庭、不脱离社会的环境下，司法行政机关负责组织实施社区矫正，政法各部门相互配合，社会力量广泛参与，通过采取监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶等措施，积极预防并减少其重新违法犯罪，成功矫正了一大批社区服刑人员，减少了家庭矛盾和社会对抗，最大限度地增加了社会和谐因素，维护了社会和谐稳定。2017年12月15日，国务院新闻办公室发表《中国人权法治化保障的新进展》白皮书指出，截至2017年6月，全国累计接收社区矫正对象343.6万人，累计解除社区矫正273.6万人，现有社区矫正对象70万人，社区矫正对象在矫正期间的重新违法犯罪率为0.2%。社区矫正试点之初，许多群众认为社区服刑人员就是罪犯，只有把他们关在监狱里才比较安全。随着社区矫正工作的深入开展，这种思想认识目前悄然发生改变。据北京、河北等地群众问卷调查显示，86%的群众对社区矫正工作前景持乐观态度。从我国10余年的工作实践看，社区矫正工作已经具备了较好的工作基础，立法时机和条件基本成熟，有必要对实践中业已形成的经验做法通过法律的形式固化下来，适时出台与《监狱法》相对的社区矫正法，共同成为我国刑事执行法律主体，待条件成熟时，再考虑制定刑事执行法。

《立法法》规定中国立法基本原则为宪法原则、法治原则、民主原则、科学原则。社区矫正立法过程必须要以上述四项原则为指导，同时也要从社区矫正立法价值取向出发，兼顾以下原则：一是立足我国国情。社区矫正执法地点在社区，执法环境、执法条件与各地经济社会发展水平密切相关，我国幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，基本执法流程应当统一，但也应当鼓励不同地区发展不同特色的矫正方式，不断丰富监管、教育及帮扶内容。二是借鉴国外社区矫正经验，同时满足我国社会主义法律体系建设要求。社区矫正在西方发达国家有近百年发展史，20世纪80年代后，不少国家通过了社区矫正立法，如加拿大于1992年颁布了《矫正和有条件释放法》，日本于1995年制定并颁布了《更生保护事业法》②冯卫国、储槐植：《刑事一体化视野中的社区矫正》，《吉林大学社会科学学报》，2005年第2期。。可以吸收借鉴国外有益经验，但绝不能照搬照抄国外的制度模式和做法。要立足我国国情，从实际出发，充分考虑我国法律制度、文化传统和法治需求，兼顾我国的社区建设、社会资源、工作力量等方面的承受力，建立符合中国国情的社区矫正制度。三是从工作实际需求出发。我国社区矫正工作开展十余年，虽然时间不长，但积累了许多有益经验，有必要把实践中好的经验和做法上升为法律。同时也出现了一些亟待解决的困难和问题，这些困难和问题阻碍了社区矫正工作进一步发展，有必要从法律层面予以解决，有利于社区矫正工作发展。

二、我国社区矫正制度的实践与发展，为社区矫正立法提供了现实依据

（一）社区矫正工作的实践经验，需要通过立法加以确认。我国社区矫正自2003年开始试点，历经首批试点、扩大试点、全面试行、全面推进四个阶段，实践中在一些关键性问题上进行了多方面探索与实践，有必要形成全国统一做法及推进步调，通过社区矫正立法进一步规范并确认。

1.关于社区矫正机构问题。2010年经中编办批复，司法部正式成立了社区矫正管理局。目前，各省（区、市）司法厅（局）普遍成立了社区矫正局（处），全国98%的地（市、州）和县（市、区）司法局均成立了社区矫正工作机构③谢超：《我国社区矫正现状及立法建议》，《法学杂志》，2017年第11期。。但是目前实践中存在以下困难：一是社区矫正机构名称不统一，建制也不完全相同。我国绝大多数省（区、市）在省级层面都设立了社区矫正管理局，但除少数外，实际上只是将原来司法厅（局）相应的内设处室更名。地市以下司法行政机构有设立社区矫正局、矫正执法大队或中队，还有设立社区矫正科（股）的。二是区县司法局与司法所管理体制不尽相同，有垂直领导关系，有业务指导关系，还有的是区县司法局与街镇分权管理。三是司法所社区矫正工作面临许多困境。司法所承担社区矫正日常工作，实践中还承担人民调解、法治宣传等十余项工作任务，执法地位不明确、业务经费保障和人员力量不足等问题比较突出。四是社区矫正中心作为县级社区矫正执法平台，基本都是依托社区矫正科建立，“一套人马两块牌子”，社区矫正中心与县级社区矫正机构是何种关系在国家层面没有统一规定。

为此，有必要从国家层面对全国社区矫正机构进行统一规划与推进建设，突出垂直、专门、专职、专业、统一特点，为立法作出有益探索与实践。将国家、省级司法行政机关社区矫正机构统一设置为社区矫正管理局，比照监狱的管理体制，在司法行政机关内设，作为独立建制的二级局。市级、县级司法行政机关也设置独立建制的社区矫正管理局，保持其相对独立性，具备执法主体资格。县级社区矫正管理局的建设，应对人员编制、经费、场所建设以及吸纳社会力量等方面给予充分政策保障。社区矫正中心作为县级社区矫正管理局的执法教育监管场所，隶属于县级社区矫正管理局。以社区矫正中心为平台，建立县级集中执法模式，统一开展社区矫正执法监管及教育帮扶活动。司法所配合社区矫正中心开展日常管理，形成以县级社区矫正中心集中执法管理和司法所分散矫正相结合的格局。

2.关于社区矫正工作人员执法身份问题。社区矫正是刑罚执行制度，社区矫正执法人员应当具有警察身份。关于社区矫正执法人员设定为警察身份的问题，在理论界和实践中得到许多专家学者及基层一线工作人员的广泛呼吁。目前全国有27个省（区、市）抽调3300名监狱、戒毒警察从事社区矫正工作，提升了刑罚执行的权威性和严肃性。但是目前抽调部分监狱、戒毒警察参与社区矫正工作仅是权宜之计。从吉林省情况看，受强戒所地域限制，抽调的人员一般只能派驻到城区内的社区矫正中心或司法所，难以兼顾到远离城区的县、乡，且抽调人员在晋职、晋升、管理、考核、保障等方面往往还依赖人事关系所在的强戒所，容易造成管理和使用“两层皮”，不利于社区矫正工作长远发展。因此，明确社区矫正用警，抽调监狱、戒毒警察从事社区矫正工作，必须要赋予抽调人员执法身份，解决抽调人员在晋职、晋升、管理、考核、保障等方面的问题，解决派驻到城区外的乡镇工作的待遇及保障等问题。

因此，有必要在实践中积极探索开展监狱、戒毒人民警察延伸监管工作，选派民警到县（市、区）社区矫正机构挂职或抽调部分民警参与社区矫正工作，保证日常用警，并为在立法中明确社区矫正机构应配备一定数量的社区矫正警察积累经验。具体配置数量可依照社区服刑人员数量比例确定。选派挂职或抽调民警由县级社区矫正管理局统一管理、统一调配、统一使用，根据社区服刑人员的数量、再犯罪风险程度以及地域范围等因素综合考虑是否驻所及驻所的人数，专门行使执法权，并适时动态调整。

3.关于社区矫正经费保障问题。目前，吉林省各地主要靠中央转移支付资金保障基本工作开支，社区矫正工作经费与其他司法行政经费捆绑列项，在保障标准范围内统筹解决，没有单独编制项目预算，经费保障总量不足，没有支出明细，特别是司法所开展社区矫正工作业务经费缺乏保障。因此，对经济欠发达省份，尤其是县级政府财政普遍困难的情况下，为提升保障能力，可从两个方面考虑解决：一是有必要增加中央政法转移支付资金支付力度。比照监狱经费保障模式，社区矫正经费由中央及省级单列社区矫正转移支付科目，不与司法行政机关经费捆绑使用。在经费中列出工作经费、执行办案经费、教育经费、社区矫正装备费等项目。需建立按照社区服刑人员数量核定社区矫正经费制度。二是需要在立法层面明确经费保障体制，实行中央和省级分级财政负担，将社区矫正经费保障纳入中央和省级财政预算，建立统一的经费保障体制，并明确中央财政与省级财政承担社区矫正经费的合理比例。

（二）社区矫正工作的一些难点问题，需要通过立法加以解决。随着社区矫正工作纵深发展，影响并制约工作发展的一些问题逐步显现出来，这些难点问题在全国层面也具有一定的普遍性，需要进一步协调有关部门建立健全相关规章制度，在执法流程及执法规范上丰富社区矫正法的内容。

1.破解调查评估环节调查取证难题。审前调查评估环节，需要调查了解犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的居所、前科劣迹等情况，涉及房屋产权、房屋租赁、无犯罪证明等信息，需要向公安、住房管理等有关机构调取，由于缺少相关规定，实践中会遇到很多阻力。建议进一步完善审前调查评估相关制度，赋予社区矫正机构信息查询权，明确受调查人员有义务配合社区矫正工作人员开展调查取证工作。要进一步加强部门间相关工作信息的互联互通。

2.破解日常监管环节管理难题。日常监管过程中，由于缺少必要的再犯罪风险评定办法及分级分类矫正措施，对社区服刑人员监管精准化程度不高。建议细化对社区服刑人员的风险评定办法及分级分类矫正措施，对不同再犯罪风险等级的社区服刑人员落实不同程度的日报告、手机定位监管、日常走访、教育学习、社区服务等监管要求。明确对社区服刑人员应当实施电子监管，细化电子监管规定。发现社区服刑人员有轻微违反监督管理规定或者人民法院禁止令情形，未造成不良影响或后果的，县级社区矫正机构可立即给予口头警告或训诫，口头警告或训诫可以作为给予社区服刑人员警告的证据。对正在实施违法犯罪的社区服刑人员，可以采取临时性强制措施，有效制止其违法犯罪行为。

3.破解监督管理环节组织查找、追查难题。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》第八条指出：“居住地社区矫正机构发现社区服刑人员漏管，应当及时组织查找，并由居住地县级司法行政机关通知有关人民法院、公安机关、监狱、居住地县级人民检察院”。根据目前司法行政机关社区矫正机构的职能和职权，对于未按规定时间报到的或者在其他环节脱管的社区服刑人员，社区矫正工作人员查找的手段和能力有限。如何有效组织查找，组织查找记录或调查笔录是否能够作为提出撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行收监执行建议的法定依据，需要进一步明确。建议应当依据罪犯逃匿行为，进行时间段上追查责任的划分。如果罪犯在判决后从未至县级司法行政机关报到过，应由人民法院联系原侦办案件的公安机关或检察机关开展追查。如果属于自诉案件，由人民法院提请被告人居住地公安机关追查。如果罪犯到县级司法局社区矫正机构报到后再行逃匿的，应由社区矫正机构报请居住地公安机关协助追查，组织查找记录或调查笔录可以作为提出撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行收监执行建议的证据。

4.破解教育矫正环节“双八规定”有效落实难题。“双八规定”是《社区矫正实施办法》中对社区服刑人员设定的每月八小时教育学习和八小时社区服务。建议对社区服刑人员实施分类教育，根据社区服刑人员罪错性质、悔罪表现、文化程度、职业特点、年龄、性别等综合因素，开展不同形式不同内容的教育学习，从而提高教育矫正的针对性和实效性。

5.破解部门间工作衔接难题。社区矫正是一项综合性很强的工作，司法行政机关负责指导管理、具体组织实施，公、检、法等部门各司其职、衔接配合。实践中由于牵涉的部门较多，缺少固定的沟通协调机制和指定的沟通协调部门，加之全国社区服刑人员信息在公检法司四部门之间还没有做到互联互通，在跨省案件的执法衔接等方面确实存在难度。建议进一步明确各部门在社区矫正执法中的职权与责任，如应明确公安机关办理社区矫正工作的具体程序。在审前调查评估、确定居住地、缓刑考验期计算等方面，明确规定居住地检察机关对缓刑假释裁判地法院具有一定的监督权。人民法院对县级司法行政机关作出的审前调查评估意见书，是否采信，应及时通知县级司法行政机关，做到情况互通。在提请撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行收监执行环节，出现实际执行地和作出判决、裁定的原审法院所在地不一致的情况，建议由实际执行地法院负责管辖。