提升人民调解工作质效的实践与思考

尹明生（西南石油大学法学院）

人民调解在化解社会矛盾维护社会稳定方面优势独特、发挥着不可替代的基础性作用。做好新形势下人民调解工作是推进社会治理体系和治理能力现代化、实行全面依法治国构建社会主义法治国家的重要内容。近些年来，全国各地司法行政系统在提升人民调解工作质效方面进行了大胆探索，包括人民调解的宣传推广、组织建设、队伍建设、工作制度建设、信息化建设、协调联动机制建设、保障能力建设等各方面的实践探索。其中，队伍建设、信息化建设、经费保障是当前人民调解工作质效提升的核心问题所在。

一、加大人民调解员培训工作力度

人民调解工作质效提升的最核心问题是人民调解队伍建设问题，人民调解员选聘、培训、管理、个案奖补等都是人民调解队伍建设的重要环节。培训对于人民调解员的思想业务素质直接起到内在提升作用。只有培训工作做得扎实，人民调解员思想品德过硬、业务技能过硬，才能很好地化解社会矛盾纠纷，在群众中树立起较高的威信，人民调解的社会公信力才能提升。以现行法规制度为依据，全国各地司法行政系统在人民调解员培训方面进行了大量的实践探索，但是目前人民调解员的法律政策水平和调解技能相当程度上还难以适应新形势需要，还应当在加大培训工作力度方面进行务实研究。

（一）开展人民调解员培训工作所遵循的法规制度现状

《中华人民共和国人民调解法》第14条明确规定“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训”。司法部《关于贯彻实施中华人民共和国人民调解法的意见》第7条要求司法行政部门“积极开展法律政策、职业道德和调解技巧的培训，不断提高人民调解员的政治素质和工作能力”。此外，2002年司法部《人民调解工作若干规定》，2003年司法部《关于加强人民调解员培训工作的意见》，2007最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》等文件对人民调解员培训工作的指导思想和工作目标、培训管理体制、培训方式与分工、培训内容与方法、组织领导与经费保障作出了规定。特别是司法部《关于加强人民调解员培训工作的意见》明确规定了“司法行政机关应当对参训人员进行考试或者考核，成绩合格的颁发证书并做出评定；成绩不合格的应继续培训并补考，补考仍不合格的，应建议原选举聘任单位予以撤换”等实质性内容。但是，这些法律法规及相关文件对如何加强人民调解员参训考核与培训师资考核却没有作出规定，使得人民调解员培训工作的最后一公里落脚环节缺乏制度规范。

（二）开展人民调解员培训工作现状

目前全国各省市区都在加强人民调解员培训指导管理工作，但是各地不同程度地存在培训效果不理想的问题。以四川为例，全省司法行政机关依照“统一规划、分级实施”的培训管理体制要求，按照省、市（州）、县（区、市）分层次落实培训工作目标任务，2016年全省接受培训的人民调解员达到504640人次，调解员培训率为134.3%，实现了调解员全员培训的目标，比2015年增长了0.6个百分点。培训对于提高人民调解员的政治素质和工作能力确实起到了积极作用，但是有些地市、区县人民调解员培训存在参训不积极，培训师资力量不够强，授课教师缺乏责任心，授课形式单一，内容枯燥乏味，培训效果不理想，学员考核与师资评估缺失等问题。由此造成部分人民调解员至今政治觉悟不高，道德品质不高，业务水平不高，甚至有少部分人民调解员几乎忘记了自己的身份。如此一来，这些人民调解员就无法化解社会矛盾纠纷、获得群众信任，人民调解的社会公信力也就大打折扣。

（三）加大人民调解员培训工作力度建言

各地司法行政机关在继续坚持遵循司法部既定的人民调解员培训指导思想、培训管理体制、培训内容与方式、培训领导监督等规定的前提下，应当着重建立落实人民调解员培训考核机制、教师培训评估机制、培训经费保障机制，提升培训工作实效。

1.建立落实人民调解员培训考核机制。各地司法行政机关应当根据当地的实际情况科学制定人民调解员培训考核管理办法，建立培训考核长效机制。培训考核管理办法包括考勤计分规则、课堂考核计分规则、作业计分规则等具体内容，并将人民调解员培训考核得分合理折算计入人民调解员综合考核总分中，直接与人民调解员的考核评级捆绑挂钩。特别注意人民调解员综合考核评分中，要突出培训考核得分的占比地位。个别省份规定人民调解员综合考核得分中“学习培训”占比明显偏低①参见《四川省人民调解员考核办法》规定人民调解员100分考核总分中“学习培训”占12分。，对督促人民调解员积极参加培训所起到的作用有限。还要注意培训考核管理办法中也有必要规定无正当理由不参加培训1次或多少次以上者不能评优或直接规定考核等级为不合格等。相关配套制度还应当规定对考核不合格的人民调解员，司法行政机关应当建议原选举聘任单位予以撤换。司法行政机关还应当加强管理督查，使培训考核机制良性运行、发挥作用并收到实效。

2.建立落实教师培训考评机制。对人民调解员培训教师的教学工作进行评估是各地以前忽视的。人民调解员培训工作要落到实处、见到实效必须解决“教”这个环节存在的顽疾，必须建立落实教师培训考评机制，目前人民调解员培训不积极、培训效果差主要原因还在于教师身上。在逐步多元化引入理论功底扎实、实践经验丰富的专家、律师、社工、优秀人民调解员授课的条件下，对人民调解员培训教师的教学工作进行评估考核是必须、也是必将实现的一种培训管理机制模式。

各地司法行政机关要从实际出发、科学制定人民调解员培训教师的评估管理办法，建立教师考评长效机制。培训教师的评估管理办法包括评估主体、教师到岗计分规则、责任心量化规则、教案设计计分规则、教学效果计分规则等具体内容，并将培训教师评估得分与续聘、培训劳务报酬直接捆绑挂钩。司法行政机关还应当加强管理督查，确保教师评估机制良性运行、收到实效。

3.建立落实培训经费保障机制。人民调解员培训工作要落到实处、见到实效前提是培训教师能够安下心来培训、人民调解员能够安下心来学习，不能是被强制教、被强制学。这就要求培训教师应当得到合理公平的培训劳务报酬，培训学员也应当得到公平合理的培训误工费。另一方面，全国已有少部分省市开始实行人民调解员的网络培训，今后势必会在全国推广，要想顺利实现人民调解员的网络培训，也必然需要相应的经费投入作为保障。为此，各地司法行政机关要主动争取当地党委政府的支持，积极协调争取财政部门落实并不断增加人民调解员培训工作经费，保障人民调解员培训工作顺利开展。

二、大力推进人民调解信息化建设

当今世界，以数字化、网络化、智能化为特征的信息化浪潮蓬勃兴起。目前，信息化正在与司法行政工作深度融合，也在与人民调解工作深度融合。信息化能为人民调解提供辅助智能管理、预警预测等，有效提高人民调解指导管理工作效能。信息化也能科学便捷配置人民调解服务资源，为群众提供更加高效的人民调解法律服务。信息化对促进人民调解工作发挥着重要的支撑引领作用。以现有文件要求为依据，各地司法行政机关在人民调解信息化建设方面进行了大胆实践探索，取得了成绩，但也存在很多问题，需要研究解决。

（一）人民调解信息化建设工作所遵循的法规制度现状

《中华人民共和国人民调解法》、司法部《关于贯彻实施中华人民共和国人民调解法的意见》对人民调解的信息化建设问题均未作出规定，最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》开始提出“积极探索运用网络、通讯等现代科技手段开展人民调解工作，方便人民群众，提高工作效率”。2017年1月司法部印发的《关于进一步加强司法行政信息化建设的意见》提出“实现信息化与司法行政的深度融合，全面建成司法行政信息化升级版，充分发挥信息化对司法行政改革发展的支撑、引领作用，以信息化推动司法行政工作提升到一个新水平”。2017年7月司法部《“十三五”全国司法行政信息化发展规划》对如何强化资金投入保障等人民调解信息化建设涉及的各种问题作出了全面的规划。

（二）人民调解信息化建设工作现状

近年来，全国各地高度重视并着力推进包括人民调解信息化在内的司法行政信息化建设工作，已经取得了显著成效，不少省区市人民调解业务应用系统建设取得实质性进展。以四川为例，在成都、雅安等地市建立地方人民调解业务应用系统平台及手机应用平台的基础上，建立起了全省统一使用的人民调解政务管理平台，全省司法行政工作人员普遍运用该管理平台完成人民调解相关的各项工作，广大的人民调解员也可以通过网页版接入该应用系统平台同步传递人民调解办案形成的电子案卷材料。四川还建立起四川省司法行政公共法律服务平台，现更名为“12348四川法网”，还要建立“四川掌上12348”微信公众号，全省广大群众随时可以点击“12348四川法网”中的人民调解模块申请调解立案。四川全省推进的人民调解信息化建设有效提高了人民调解指导管理工作效能，也为广大群众提供了更加高效便捷的人民调解法律服务。

但是，目前全国人民调解信息化发展还很不平衡，信息化建设覆盖面、融合深度和应用程度等方面都有待进一步拓展，信息化建设水平还不能完全适应人民调解事业发展需求，特别是在应用程度拓展方面不理想并存在根本性障碍因素。以四川为例，全省人民调解信息化应用拓展主要存在四个方面的问题。首先，省司法行政公共法律服务平台（12348四川法网）尽管已经向全省广大群众开放，群众随时可以点击人民调解模块申请调解立案，但是，到目前为止，全省运用该平台申请调解立案的还没有。究其原因主要在于以下几个方面：一是广大群众不知晓公共法律服务平台及平台中的人民调解申请系统；二是网络基础设施建设投入不足，网络覆盖面不全，广大群众特别是农村群众经济条件有限，没有电脑等网络终端设备或是无力支付网络费用；三是广大群众特别是农村群众相当部分还不会使用电脑、不会上网，无法使用公共法律服务平台中的人民调解申请系统。其次，因为网络配置设施等硬件条件跟不上、信息化应用素质跟不上等原因，相当部分基层人民调解员还没将调解办案信息同步录入省人民调解政务管理系统。目前基层人民调解的信息录入主要由司法所承担，但是司法所人少案多，这种情况徒增司法所工作量，也不便于及时考核监督人民调解委员会和人民调解员的工作。再有，目前综治部门要求基层网格员要在大调解办案系统中录入人民调解案件信息，司法行政机关要求基层人民调解员要在人民调解办案系统中录入人民调解案件信息，而人民调解员往往又是网格员，这就人为地造成重复劳动，工作量大。最后，尽管大调解办案系统中的人民调解案件信息与司法行政人民调解办案系统中的人民调解案件信息内容大多重复，但两个系统设置案件信息的字段毕竟不完全相同，造成两个系统间不便于信息开放共享、交换协同。

（三）加强人民调解信息化建设建言

加强人民调解信息化建设是大势所趋，应当着力解决人民调解法律服务平台（包含在公共法律服务平台中）、人民调解政务管理平台、数据采集管理、数据开放共享等方面建设中的实际障碍，进一步拓展信息化在人民调解工作方面的融合深度和应用程度。

1.加强人民调解信息化应用的宣传推广。应当加强人民调解信息化应用的宣传推广，让广大群众知晓公共法律服务平台和公共法律服务平台中的人民调解申请立案系统，指导群众正确使用，以宣传推广开发撬动广大群众的人民调解信息化运用需求。

2.增加人民调解信息化建设经费投入保障。人民调解信息化建设经费投入既包括司法行政机关承担人民调解信息化建设的设施经费投入、系统维护管理运用经费投入，也包括人民调解员、广大群众应用信息化系统的经费投入。目前司法部拟协调财政部等相关部门研究修改“司法支出”预算科目，把信息化运维经费纳入财政预算保障范围②参见2017年7月司法部《“十三五”全国司法行政信息化发展规划》第四、（四）条。。在此事成功之前，各地司法行政机关应主动积极汇报，争取当地党委政府政策支持，将人民调解信息化建设经费列入财政预算。在保障信息化建设设施和系统维护管理经费投入的同时，还应当考虑计发个案信息录入补贴，而且并入到基层人民调解员个案补贴金额中一起发放，也就是增加基层人民调解员个案补贴金额，以此提高人民调解员录入案件信息的积极性。增加人民调解信息化建设经费投入，也便于开展对广大群众的人民调解信息化应用的宣传推广工作，指导群众正确使用人民调解申请立案系统。

3.简化案件录入信息量。有不少人民调解纠纷案件证据材料多，比如医疗事故纠纷调解案件的卷宗材料一般都在几十页以上，有的多达百页，要将这些浩繁的材料信息全部录入人民调解办案系统，无论是对于个案补贴低廉、信息化应用能力有限的基层兼职人民调解员，或是事务繁忙、案多人少的司法所工作人员都是难以做到的、也是不现实的。对此，基层人民调解员和基层司法所工作人员反应也很强烈。为此，在人民调解信息化建设推广过程中应当考虑指导基层人民调解员可以简化案件录入信息，如可以只录入案件台账信息、摘要信息等。

4.解决技术兼容性问题，加快实现信息共享。目前，大调解办案系统中的人民调解案件信息与司法行政人民调解办案系统中的人民调解案件信息的字段设置不完全相同，造成两个系统间的信息无法开放共享、交换协同。为此，短期来看，各地司法行政机关可与综治大调解方面协调，统一案件信息字段，解决技术兼容性问题，避免二次重复录入，实现信息共享。长期来看，应当按照国务院《政务信息资源共享暂行管理办法》《政务信息系统整合共享实施方案》有关要求，按照司法部的统一部署，加快实现司法行政系统共享数据与公检法机关数据的统一目录管理、统一认证和统一交换，加快实现司法行政数据的部门间共享和社会化应用。

三、加强人民调解工作经费保障

司法行政部门开展人民调解工作指导需要经费保障支撑，人民调解工作的全程展开也依赖经费保障支撑，没有经费保障就没有人民调解工作的科学健康发展，也就没有人民调解工作的质效提升可言，强有力的经费保障是人民调解工作质效提升的必要基础。以现行法律制度为依据，全国各地财政年复一年地给予人民调解工作相应的经费支持，但是这些经费支持在运行实践中还存在一些不利于人民调解工作开展和质效提升的消极因素，需要我们去研究、去解决。

（一）人民调解工作经费保障所遵循的法规制度现状

《中华人民共和国人民调解法》第6条规定“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障”，第12条规定“村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费”。司法部《关于贯彻实施中华人民共和国人民调解法的意见》第20条进一步规定“各级司法行政机关应当加强与有关部门的沟通协调，解决好人民调解工作指导经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费；协调人民调解委员会设立单位为其提供必要的工作经费和办公条件”。最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》第10条规定“把司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费列入财政预算，切实予以保障。要切实加强人民调解经费管理，研究制定使用管理办法，管好用好人民调解经费”。此外，2007年7月9日财政部、司法部颁发的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》也明确规定人民调解工作经费包括司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费、人民调解员补贴经费，并规定了3种经费各自的开支范围，以及司法行政机关指导人民调解工作经费列入同级财政预算等内容。

（二）人民调解工作经费保障现状

目前，全国各地司法行政机关向同级财政部门报送部门预算时，是将人民调解经费包含在“公共安全（司法）”当中的“基层司法业务”支出进行预算的。而且在地方预算编制说明中是将包括指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费、人民调解员补贴经费在内的人民调解经费单独列数。所以全国各地的人民调解经费已经列入了财政预算，得到了不同程度的保障。人民调解经费保障为各地人民调解工作有序开展提供了积极支持。

但是，全国各地人民调解工作经费保障还存在保障水平低、个案补贴审批繁琐两个方面的问题。其一，人民调解经费保障水平低。以四川为例，2016年全省人民调解指导经费水平为每个调委会仅172.83元，人民调解委员会工作补助经费水平为每个调委会仅128.29元，人民调解员个案补贴经费水平为年人均补贴经费仅65.89元。其二，人民调解员个案补贴经费审批程序繁琐。以四川为例，全省各地人民调解员办结调解案件后，个案补贴经费要由司法行政部门报经同级大调解办审批后才由财政部门拨款。既程序繁琐，又事权、财权不匹配，不利于提高人民调解工作效能，同时还于法无据。

（三）加强人民调解工作经费保障建言

正视人民调解工作经费保障存在的问题，各地司法行政机关应当在提高经费保障水平与个案补贴审定权回归方面有所作为。

1.努力争取提高人民调解工作经费保障水平。相关法规制度没有、也不可能规定人民调解工作经费数额或相对比例，提高人民调解工作经费保障水平不能指望一劳永逸。各地司法行政机关在做实做好人民调解工作指导管理的同时，务必要积极主动向党委政府汇报，切实提高汇报的能力、水平和效果，最大限度地争取支持，提高指导工作经费与调委会补贴经费保障水平。同时，还要最大限度地争取党委政府支持，建立人民调解员“个案补贴”动态增长机制，确保人民调解员的个案补贴随着当地经济发展而定期适当增加。

2.努力争取个案补贴最终审定权回归司法行政机关。目前人民调解个案补贴经费由综治部门的大调解办审批后才拨款，没有法规依据支撑。《中华人民共和国人民调解法》等法律、文件都是赋予人民政府、司法行政机关对人民调解工作经费的保障、协调职责，人民调解工作也是司法行政机关负责指导，司法行政机关才更了解人民调解办案情况，为使财权与事权相匹配，提高人民调解工作效能，也避免程序繁琐，人民调解个案补贴最终审定权应当回归司法行政机关，这也是各地司法行政机关共同一致的呼声。各地司法行政机关要积极主动向党委政府汇报，争取党委政府的理解支持，直接行使个案补贴最终审定权，提高人民调解工作效能。