地方政府绩效管理的制度逻辑及理论蕴涵：杭州实践的回顾

□ 王 柳

世界各地的政府都面临着治理绩效的压力，通过对地方政府治理绩效的评估，推进治理问题改进和绩效提升，则是提高地方政府治理能力的重要环节。国内现代意义的组织绩效评估起步于改革开放初期的80年代中期，[1]随之在西方政府绩效评估理论和实践的影响下，在中国政府施政理念和治理模式转变的环境中，形成了各具特色的多元地方模式。[2]与此同时，政府绩效管理也成为公共行政领域炙热的议题，形成了丰富的研究成果。

浙江是改革开放的先行地，不断先行先试，始终走在改革前列，政府绩效管理领域也是如此，形成了具有影响力的绩效管理的杭州模式。2011年杭州被国家监察部确定为全国绩效管理试点地区，2012年杭州市综合考评委员会办公室申报的“公民导向的杭州综合考评”获得第六届“中国地方政府创新奖”提名奖，2016年1月1日《杭州市绩效管理条例》实施，标志着杭州在政府绩效管理法制化建设方面走在了全国前列。本文借由杭州实践，回顾地方政府绩效管理的探索，讨论地方实践所蕴含的进一步理论研究的价值，并在理论和实践的对话中对新时代政府绩效管理研究的使命做出回应。

一、中国地方政府绩效管理研究：本土化的理论自觉

中国的公共行政学自改革开放以来重建，之后的发展是一个系统引进和学习西方公共管理学科的40年，也是回应中国管理实践，推动中国改革的40年。在这个过程中，“如何从简单的学习和传递西方理论和思想，转移到关注本土、研究本土、解决本土问题，并创立自主、内生和独特的思想、理论和话语体系” ，[3]成为一个越来越清晰而重要的命题。政府绩效管理研究同样面临着这样的理论困惑，也需要这样的理论自觉。

现代意义上的政府绩效管理研究起始于20世纪 90年代中期，迄今为止大致经历了初步探索(1994—1999年)、研究的拓展(2000—2003年)、研究的细化、系统和创新(2004年至今)三个发展阶段。[2]2004年以后，总结和反思我国政府绩效管理实践、探求政府绩效管理科学化等研究日益成为学术界关注的焦点议题。[4]而对我国政府绩效管理问题的研究，也从工具选择、指标设计等操作性问题，以及评估“内向性”、“单向性”、“控制取向”[1]等总括性问题，发展到分析中西方政府绩效管理在制度背景、制度基础、目标使命和实践逻辑上的差异，探究政府绩效的中国特征。

西方发达国家的政府绩效管理以“外部责任”为目标定位，通过上下级的平等对话和协商，建立以共识为基础的契约式管理，在评估结果利用上推崇诊断、发展(能力)和设计(改进方案)“三D模式”(Diagnosis,Development and Design)，[5]具有工具性、执行性和面向公众的特征。[6]相比较，源自目标责任制考核的中国政府绩效管理可归于“内部控制型”的目标定位，是解决执行力问题，更多的服务于科层等级控制，[5]是一种新型的计划式管理手段，[7]由此也带来目标设定的自上而下、契约精神的缺失以及评估结果使用的负面惩罚导向等其他一系列特征。[5]

目前学界已经对这种差异性及其原因基本达成共识。[6][7]西方政府绩效管理是在20世纪70年代经济危机带来政府财政危机、信任危机的背景下，在科学技术发展、企业管理创新卓有成效的宏观环境中，为克服与工业社会相适应的传统公共行政体制的弊端而给出的“管理主义”的方案。同时，政治与行政二分的思想、成熟的官僚功绩制和代议制民主，形成了稳定而良好的内外部主体之间的关系，为分权管理、绩效契约、个人责任、顾客至上、结果导向的绩效管理的转型奠定了良好的制度基础。而中国独特的压力型体制无法建构基于充分授权的内部市场契约关系，基于科层的命令——服从的内部关系让个人责任和结果导向的原则因下级政府和官员自主权的有限而无法落实，法治化不足让政府内部权力和资源的配置存在较大自由裁量空间，事权配置失衡。中国力图建立科学、理性、规范、法治的适应社会主义市场经济体制的行政管理体制和体现科学发展观、政绩观的政府绩效评估体系，推进政府管理规范化和现代化。在体制改革正在进行的大背景下，中国政府绩效管理承载着体制性、机制性和面向政府的改革使命，具有“创设性政府绩效管理模式”[6]的特征。在科层化与去科层化、面向科层的程序规则导向与以公民为依归的结果导向、工具导向的管理技术优化与体制机制导向的治理绩效提升等多任务兼顾与并存的复杂背景下，中国政府绩效管理需要研究当下中国行政体制的特征，正视政绩考核传统的影响，准确把握西方政府绩效管理理论的本质和实践的精髓，不断探索政府绩效管理研究的本土化道路。

绩效管理研究的本土化已经呼吁了十多年，迄今依然停留在原则和目标的层次上。[8]在实践层面，从2008年中央正式提出推行绩效管理和行政问责制到现在已近10年时间，中央层面尚未出台规范性指导文件，导致地方实践五花八门。[9]中国政府绩效管理的发展呈现出自下而上的特征，多元化的地方实践对理论发展而言是一种机会。通过丰富的地方治理研究个案，发展出自己的分析和解释框架，努力构建地方政府治理的本土理论，初步形成中国地方政府绩效研究的基本范式，[10]这是一种积极的探索方向。

二、地方政府绩效管理的创新与实践：杭州市综合考评[注]从对象上而言，杭州综合考评体系分为两部分，一是市直机关综合考评，二是区、县(市)综合考评，两者在考评体系的设置上基本一致。本文主要讨论市直单位综合考评，行文表述的杭州综合考评(绩效管理/绩效评估)均指杭州市直单位综合考评。的发展与演化

杭州市的政府绩效管理起步于1992年，一直持续至今。它在体系上包含目标考核、领导考评、社会评价以及创新创优四个维度，基本涵盖了目前地方政府绩效评估的主要形式；在发展阶段上，与当代中国政府绩效评估发展的大环境契合，并在评估形式多样与评估内容趋同、评估过程逐步开放与评估结果使用内部化、评估体系单轨运行与评估使命复合并存的大环境下，走出了一条持续发展的地方政府治理创新道路。其中引人注目的是杭州在政府绩效评估上的体制创新，即，成立全国首家正局级常设考评机构——杭州市综合考评委员会办公室(简称考评办)，负责市直单位和区、县(市)综合考评，协调、管理市直单位各类工作检查、评比、考核事项。常设考评机构的成立是杭州综合考评走向制度化、规范化、专业化的重要标志，对政府绩效评估体系的发展有重要影响。以考评组织体系的变化以及由此带来的评估体系的发展为脉络，可以从以下三个阶段审视杭州市政府绩效管理的发展过程[注]以下对杭州市的具体政府绩效评估方式产生背景的描述，见伍彬.政府绩效管理：理论和实践的双重变奏[M].北京：北京大学出版社，2017：71-118。。

(一)1992-2004：“前综合考评”时期

“前综合考评”时期表现为传统目标责任制的推行和满意评选的启动，以及在各自双轨并行的基础上，完成预设目标。

1992年，在邓小平南方谈话和党的十四大做出建立社会主义市场经济战略部署的大背景下，为了把推进工作与调动机关工作人员的工作积极性有效地结合起来，杭州市在市级机关范围内开始推行目标责任制，并于1998年提出进一步的优化办法，目标考核基本成型。这一时期的目标考核呈现典型的中国式目标管理特征：自上而下的考核方式、注重经济发展的考核内容、单一封闭的考核方式以及解决政府内部执行力的目标定位，在当时的时代背景下，发挥了提高行政效率的作用。

2000年，杭州市启动满意单位和不满意单位评选。创新源自外部压力，具有鲜明的解决现实问题的工具导向。2000年杭州市级机关作风问题已严重影响到了杭州的发展，同时上级组织和领导对作为省会城市的杭州有着“浙江的龙头”的期待、要求和支持。因此，在世纪之交的中国区域经济发展竞争中，机关作风建设成为杭州改善城市发展软环境、提升城市竞争力的重要突破口，而满意评选就是实现这一突破的重要举措。满意评选的初衷就在于建立一种促进机关作风建设的激励机制，根治门难进、脸难看、话难听、事难办机关“四难”综合症。

2000 -2004年，杭州的政府绩效评估呈现目标责任制考核与满意评选双轨并行的模式，各自独立运行，分别由目标办和满意办组织实施，机构独立运行，两部分考评的结果加总后作为单位的最终得分。

(二)2005-2006：综合考评的变更期

这个短暂的阶段是重要的分水岭，它结束了目标考核和满意评选双轨并行的局面，完成了综合考评体系的建立，然而，也在被动和主动的探索中超出了考评制度的初衷，并奠定了制度转向的基础。

2005年，杭州市委市政府决定将目标责任制考核与满意评选进一步结合，同时增设领导考评，对市直单位实行综合考核评价，形成了“三位一体”的综合考评。和之前的制度创新相似，综合考评的建立是治理体系对变化了的环境的适应和调整。党的十六届三中全会提出科学发展观，践行科学发展观就需要改变唯GDP的政府绩效评价模式，引导各级干部树立正确的政绩观和发展观。杭州探索多年的满意评选与中央要求的注重实绩、坚持群众公认的政绩评价原则非常契合，因此，建立综合考评体系成为了科学发展观对政府绩效评估的要求。更为现实的问题是，经过五年的深入开展，满意评选已经超越了单纯的转变机关作风的功能，参与的群众不再满足于对机关作风的评议，而将工作业绩、民生问题的改善等问题纳入评议范围内，而服务于作风评价的满意评选制度面对工作实绩的评价新要求，显然存在诸多不合理和不科学。在这样的背景下，“三位一体”综合考评体系建立，2006年杭州市考评办成立，履行“三位一体”的职能。

(三)2007-2018：综合考评的成长成熟期

2007年以后，综合考评在不断科学化和制度化的过程中日益精细化，尤其在2011年杭州被列为全国政府绩效管理试点城市后，指标体系不断调整，内外评估相互融合和渗透，而综合考评工作也实现了“公转”与“自转”的共存并进。

1.目标考核的精细化与繁复化

一是目标体系不断扩张。不同性质的目标不断衍生，并且在考核中交叠，如，市委市政府中心工作目标与部门职责目标、达标目标与创新创优目标、部门目标与部门协作目标，等。综合考核体系努力平衡这些目标。

二是目标管理项目化。主要以专项目标的方式实施目标考核，而专项目标主要来自市委市政府的年度中心工作和重点工作。

三是目标考核中的绩效考核不断扩大。通过电话访问、问卷调查、专家评估等方式，对目标完成的质量进行第三方测评。尤其2011年杭州被确定为全国绩效管理试点城市后，在指标体系上正式区分“实现程度”和“绩效测度”，体现结果导向的考核特征。

2.社会评价的精细化与专业化

一是不断扩大评价主体的覆盖面和代表性。社会评价主体逐步吸纳外来务工人员、农村居民，不断增强社会主体力量，逐渐扩大区县(市)、乡镇街道、社区居委会的投票层面，体现面向基层、面向群众的特征。

二是积极探索“知情人评知情事”的评价方法。采用公众可感知、可理解、可评价的指标，不断提高评价内容的公众贴近性和可理解性；公开政府部门主要工作职能，并由笼统的职责说明发展到具体工作及成果的细节呈现。

三是从一般性问题的社会评价逐步升级到针对具体问题的专项社会评价。在年度社会评价中开展专项评价，一事一评，通过“公述民评”面对面问政活动聚焦绩效问题，弥补印象评价和主观评价固有的缺陷。

四是“评价—整改—反馈”机制形成民意再利用。这是“杭州滚动式绩效管理的最大特色” 。[11](PP155)上一年度社会评价征集的各类意见和建议经市考评办的系统分析、归纳和整理，反馈给相关的责任部门，各单位据此制定本年度整改目标和工作计划，并向社会公示，最后对完成情况再度进行公众满意度测评，并将测评结果纳入本年度目标考核。

3.综合考评的“自转”与“公转”

如果说，之前两个阶段杭州综合考评的发展动力更多来自政治压力和要求，围绕决策者的中心工作实现“公转”，那么，2007年后的考评工作有了制度自我发展完善的动机，遵循绩效管理规律，努力实现考评工作的“自转”。

一在组织体系上，扩展考评办职能。2008年考评办在既有的负责目标考核和社会评价的两个处室之外成立直属单位绩效评估中心，创设了自主探索绩效管理新路径的空间。

二在评估程序上，强化过程管理。考评办推动目标管理程序化、责任化和刚性化，强化所掌握的目标设定权和检查核验权，并通过《杭州市绩效管理条例》完成最终的制度化。

三在评估体系上，遵循绩效管理规律。2007年以来，杭州综合考评不断完善绩效指标体系，深化社会评价，推进创新创优。在作为压力机制的内外评估之外增设了体现激励导向的创新创优目标考核，随后又建立了“评价-整改-反馈”机制，在惩戒导向之外确立了推进绩效持续改善的激励导向。

这是考评办积极作为尽心履职的发展阶段，努力赋予综合考评问责、激励和推进绩效持续提升的复合功能，并通过规则制定和过程管理确保评估制度对预设目标的遵循，完成考评的“自转”。同时，考评办也持之以恒地自觉服务中心大局，维系好考评“公转”这个“绩效管理的前提和首要目标”。[12](P417)所以，“公转”和“自转”相互交织的考评工作格局导致综合考评体系只做加法不做减法，最终发展为层叠交错的繁复体系。

三、地方政府绩效管理的制度逻辑及理论蕴涵

杭州市的政府绩效管理一直受到理论界的关注。余逊达从民主的工作机制的角度，指出杭州以政府绩效评价和管理为中轴，逐渐形成了一套以公民广泛深入参与政府公共事务管理为基础的民主的工作制度；[13]黄俊尧从官僚控制的角度，分析“公众参与式”的杭州绩效评估所形成的官僚控制模式及政治逻辑；[14]曹伟从创新管理的角度，研究了杭州综合考评中的创新创优考评机制；[15]王柳从绩效问责的角度，分析了杭州的社会评价和“评价—整改—反馈”的绩效整改机制的理论价值；王雅君从制度变迁的视角，讨论杭州绩效评估的管理改进功能以及信息博弈的影响；[16]杨雪冬从国际因素介入地方治理的合法化机制的角度，以杭州市的绩效管理为案例分析了知识这一国际因素合法化的机制和载体。[17]已有研究呈现了杭州市政府绩效管理的亮点及所蕴含的理论价值，然而，理论界对发展了20多年未曾中断，并且依然处于可持续状态的地方政府绩效管理创新个案本身所具有的样本意义以及样本的整体性价值关注不够。杭州不断完善绩效管理的具体工作方法和制度，建构了独特的绩效管理的推进机制，又形成了突破管理工具层面的制度绩效，在有效治理和民主政治的维度上，产生了政治与管理双维的价值，同时也建构了控制和有效治理的激励约束机制。杭州的政府绩效管理丰富而又生动，蕴含着进一步理论研究的巨大空间。

(一)“等级影子”之下形成的政府回应机制

绩效评估分为“内部控制”和“外部责任”两大类型，发达国家当代的绩效评估属于“外部责任型”，我国地方政府绩效评估更多体现了内部控制的特征。[5]即使有公民参与，其可靠性、有效性在技术上受到诸如信息对称、信息公开、指标泛化、结果回应等制约，[18]总体上处于有限参与阶段。[19]地方政府发起的“参与式”绩效评价在实践中逐渐生发出一种以公众“制度化参与”为中心的控制官僚模式，标示着压力型官僚控制模式的一次转型。[14] (PP277-278)

这样的研究结论反映了当前地方政府绩效管理的特征及其本质，但是没有捕捉到这种源于中国内生性的政治结构下的管理工具的溢出效应。从制度产生的背景看，杭州市的政府绩效管理就是服务于等级控制，包括2000年开始的满意评选也是压力型体制的行政过程体现，是对目标责任制度所要传递的科层压力的强化和补充。在之后的发展中，这种内控型绩效评估的本质呈现不断强化的态势，表现为目标考核对中心工作的导向，以及叠加的考评方式、复杂的考评体系对部门的多重压力传递。然而这种叠加也客观上带来了作为内部评估的目标考核和作为外部评估的社会评价的融合和渗透，不仅仅是结果使用上的相互应用，更为重要的是内外评估主体的影响力在评估过程中的相互交叉，相互赋权。

社会评价对于等级控制的价值在于“夹层”策略的应用，即，让行政官员置于高层的压力和底层公众的批评之间，把它作为缓和委托代理困境的方法。这就是2000年杭州启动满意评选的初衷，即通过解决干部态度问题来提高执行力，是把上级的政治目标内部化的过程。而之后，态度和作风评价向工作绩效评价的转移让社会评价进入了原本属于内部的目标考核过程，如，目标考核中的绩效考核；社会评价意见整改机制让公众分享了考核目标的选择权和定义权，公众据此也建立了与政府的双向信息沟通；常态化的社会评价意见梳理和公开，以此影响政府的政策议程，在评估结果的使用上最大化公众的影响力。杭州综合考评中的公众参与逐步走向参与质量的提升，在公众需求—政府回应—绩效改进—公众评价之间形成了一个良性互动、环环相扣、不断调试的工作机制，并借由参与式绩效评估的发展，建立了倾听民意、接纳民意的制度化的政府回应机制，不断提高政府满足民众公共服务需求的能力。

然而，“夹层”策略并没有随着满意评选初衷的改变而消失，绩效评估的规则制定权依然掌握在政府及考评办手中。杭州综合考评中的社会评价是服务于内部控制的副产品，但是却在“等级的影子”(the shadow of hierarchy)[20]下获得生长，通过与等级权力的关联而获得实质性的影响力，它没有改变绩效评估内部控制的本质，但也获得了外部责任型绩效评估的成长空间以及进一步深入发展的想象。十几年持续运行的社会评价深入人心，培育了公众参与民主治理的素养、技能和习惯，制度化的考评体系让公众的评价权和影响力也成为了惯例(routine)，再加之以人民为中心的意识形态的确立和践行，专家团队的持续性介入，这是让参与式绩效评估无法倒退的重要因素。总之，杭州市的政府绩效管理呈现了中国地方政府回应民意的探索，“等级影子”下形成的内外评估双强化的机理以及未来的趋势值得进一步观察和研究。

(二)结果评定维度的弱淘汰与过程控制的强整改所形成的激励约束机制

完整意义上的绩效评估应用包括评估的采用(adoption)和评估的落实(implementation)两个阶段，前者指建立绩效评估体系并实施，后者指使用评估产生的信息，将评估获得的知识转化为行动。[21]评估的落实即评估结果的使用，它更能体现绩效评估制度的绩效，反映评估制度对政府行为以及社会福祉的影响，也是绩效评估发挥奖优罚劣的强激励作用的重要环节。

然而，在评估的落实阶段，杭州的综合考评呈现出考评结果评定上的弱淘汰现象。2000年开始的满意评选实行“末位淘汰制”，从2003年度起调整为“淘汰制+达标线”，即，排名末位且综合得分又低于达标线的才被评定为“不满意单位”，达标线的具体数字根据以往的得分情况反复模拟测算后确定。从2005年度开始，除了2008年度市安监局因综合得分低于达标线成为不满意度单位[注]2008年11月15日杭州地铁一号线萧山湘湖站工地发生坍塌事故，引发了人民群众对安全生产问题的高度关注，突发事件引发的注意力焦点或许可以解释市安监局在当年的综合考评结果。，其余年度均没有产生不满意单位，这种现象持续至今。与结果评定的弱淘汰激励并行的是不断扩大正向激励。从2008年度开始，综合考评增置“进位显著奖”，奖励幅度最大的5家单位，后陆续增设“政府服务质量奖”、“创新奖”，“意见整改成效显著奖”、“重点工作项目单项奖”。由此，正向奖励的奖项数量和种类不断增多，获奖单位的覆盖面不断扩大，并且奖励与奖金收入挂钩。“既不能造成压力太大，又不能造成压力过小，结果评定主要在于更好地调动方方面面的积极性，不断提高群众的满意度和各项工作的水平。”[11](P56)这便是弱淘汰激励的初衷。

这种以降低惩罚可能性为目的的弱淘汰现象，与“弱排名激励”[22]的讨论颇为相似。然而，两者在运行过程、解释机制以及研究对象上有差异。弱排名激励描述和解释的是在评估过程中产生的地方政府策略性运用和回应评估的行为，目的为避免排名靠后而遭受惩罚，考核依然有强排名淘汰激励，只是策略性的互动行为改变了排队的位次，从而实质上弱化了排名激励。而杭州绩效评估中的弱淘汰发生在评估后的结果评定阶段，通过改变排队位次的意义来实质上弱化排名激励。

如何解释杭州实践所呈现出来的弱淘汰激励？显然，在杭州的评估过程中，被考核部门与评估对象之间也会产生策略性的互动行为，但在弱淘汰、强正向激励之下，其行为动机及策略行为或许就不是为避免排位靠后的保底逻辑，[22][23]可能是努力将排名提前的赶超逻辑。而且，在压力型体制[24]、锦标赛[25]的概念框架下，学者充分讨论了地方政府目标考核对政府行为的影响，描述和解释了地方政府策略性地回应评估的行为，如讨价还价[26]、共谋[27]、政治联盟。[22][23]然而，这些研究的观察对象多为一级政府对下一级政府的考核，或者是上级部门对下级部门的考核，而对于一级政府考核所属部门的地方实践，已有的研究结论是否仍然具有解释力？换言之，碎片化的部门绩效和一级政府的整体绩效之间的差异让通过政绩考评来分析行政过程的理论探讨有了新的可能的空间。事实上，目前的政府绩效管理研究也没有对这两种不同性质的绩效及其评估做细致的区分。

在评估的落实阶段，与弱淘汰激励同时运行的是强化绩效整改。体现为杭州重视问题的发现、诊断和解决，发展以治理绩效提升为目的的诊断性绩效管理模式，即，“评价——整改——反馈”机制，并且建立部门自主和考评办督办的双重整改过程；体现为“公述民评”面对面问政从2016开始由杭州市纪委转交到市考评办后，考评办对它做了“去以惩戒博媒体传播眼球效应、重问题理性沟通和有效整改”的转型，将之定位为目标诊断整改环节的一部分；体现在《杭州市绩效管理条例》对“绩效问责”的有价值探索，思考和触及绩效信息的深层次应用，探讨绩效评估向其他管理系统延伸和扩展的可能。过程管理中的强诊断整改机制体现了以全绩效管理链推动评估系统与其他管理系统整合的“大绩效管理”的理念，体现了权力控制与有效治理相兼容的制度目标。评估不是目的，发现问题、解决问题，激发创新、提高治理绩效，这是杭州市政府绩效管理的增量，符合“创设型政府绩效管理模式”[6]的特征。

总之，杭州综合考评呈现了可进一步研究的部门绩效及其评估的特殊性，在考评体系自转和公转之间，在绩效评估的结果使用阶段上形成了弱淘汰与强整改并行的激励约束机制，这一强弱激励机制如何互动的逻辑值得进一步研究。

(三)独立的绩效管理专设机构所构建的绩效管理推进机制

杭州市的政府绩效管理为什么能够持之以恒地发展？并且在长期的制度演化中形成上文所描述的制度特征？学者提出的绩效管理推进机制概念从权力结构的角度，为绩效管理的制度及其演化提供了解释的视角，即，围绕绩效管理实施做出的权威性制度安排，包括相关主体及其角色、主体间相互关系、推进方式手段等。[28]各地现有绩效管理机构的设置情况有三种类型：非常设机构、与其他部门合署设置或者附属设置、独立设置机构，杭州是独立设置绩效管理机构的代表。[12](PP150-151)考评办这个独立的专设机构将绩效评估视为本机构主业，积极推动绩效评估“自转”，并推动立法保障，是一个值得进一步研究的绩效推进机制。

在政府绩效评估中，存在掌握“评估管理权、评估组织权、具体评估权”[29]的多元行动主体。评估管理权称之为评估领导权更为合适，因为管理权与组织权在内涵上有重叠。在杭州市的政府绩效管理中，评估领导权由党委政府掌握，作为综合考评委员办公室的考评办掌握评估组织权，而具体评估权则分散在多个主体之中：领导、考评办、专项目标考核的牵头单位、社会公众(包括专家)。评估是一种管理工具，更是一种资源分配的权力，绩效管理多个主体之间的博弈推动着绩效管理的走向，而考评办是权力运行的中枢，在压力传导与借力缓冲之间实现组织权威。通过规则制定，尤其是强化专项目标管理责任，考评办建立了对专项目标评价部门的压力传导机制，确保评估目标实现；通过目标整改，尤其是考评办牵头的跟踪督办社会评价意见整改，考评办直接参与部门绩效优化。而考评组织机构与被考评部门之间的张力，借由公众和专家得到一定程度的缓解。“让人民评判 让人民满意”这一考评的核心价值观、专家对制度的专业性影响，以及这种专业知识所传递的理性精神，会成为绩效评估合法性的来源。而同样也是这种意识形态和理性精神，让考评体系在“公转”的同时，形成了“自转”的空间。这或许可以解释外部评估借由内部评估赋权而生长的现象。

绩效管理推进机制包含立法主导和行政主导两个基本维度，中国绩效管理推进机制通常是行政主导，具有“一把手工程”的人治化色彩。[28]《杭州市绩效管理条例》要求市和区、县(市)人民代表大会常务委员会每年上半年听取本级人民政府各部门上年度绩效管理工作情况的报告。这一“尚待观察的立法推动尝试”[28]探索了一条区别于立法主导和行政主导非此即彼的道路。精英人物是推动诱致性制度变迁的关键要素，[30]自2006年8月设立杭州市综合考评委员会办公室以来，主要领导任职稳定，未曾更换，且具有很高的专业素养，致力于总结和推介综合考评，与知识界双向交流频繁。杭州独立的绩效管理专设机构是值得进一步研究的绩效推动机制，对目前政府绩效管理在“全国范围无统一规范指导、地方实践五花八门”[9]背景下的实践突破也有重要价值。

四、结论与展望

杭州市的政府绩效管理对探讨本土化的中国地方政府绩效管理模式是有价值的：它借由内部评估机制的溢出效应，探索了外部评价在“等级影子”下获得生长空间的方式，建立了制度化的政府回应机制；它拓展了绩效结果的实质性应用的渠道和空间，探索了绩效评估系统与其他政府管理系统整合的全绩效管理链，形成了激励与约束并行的激励机制；它建构了独特且长期运行的绩效推动机制，回答了地方政府绩效如何可持续发展的问题；它以二十多年持续运行的有效的绩效管理过程，形成了独特的杭州元素，并闪耀着从杭州走向全国的可复制的因子。治理能力主要是一种潜力，制度基础和能力要发挥出作用、发挥出优势从而达到有效治理的效果，需要运作机制作为粘结剂，需要运作机制的科学化、规范化和精致化。[9]政府绩效管理可以成为这样的粘结剂，然而需要基于地方实践的深入研究。同时，杭州作为先行先试的地方探索，也需要这样的绩效管理高定位，以理论指导来深化进一步的可持续发展。