线性治理、参与性治理与发展性治理：沿海特大镇的社会治理考察

吕程平

（清华大学 社会科学学院，北京 海淀 100084）

近年来，学界从各种角度对科层制治理体系提出质疑，并提出了各种改进方案。其中较有代表性的有：网络型治理理论，认为要将私人领域的风险政策纳入公共政策的框架，以政府为唯一主体的管理必须让位于多元主体的协同治理，即各种公共的或私人的个人与机构的网络型治理［1］；分权与自治理论，认为体系科层化组织制度具有的难以控制性是治理现代化的潜在障碍，需要加强分权与扩大自治才能除科层之弊［2］；契约制治理，即以平等、自由、合作、互惠为原则，将个人合理地让渡出来的自然权利形成的政府权力，以契约为内在协调机制组成的一种的公共行动形式［3］。这些理论思考，多从1970年代以来当代西方治理理论出发，强调私人机构和市场机制在社会治理中的作用。

需要注意的是，这些治理理论的提出有其特定的历史和社会结构背景。1970年代左右，西方社会普遍进入后工业化时代，经济社会发展水平、人口教育水平达到相当的高度，上述理论据以产生的所谓“治理危机”与我国当代治理问题有着明显差异。我国现阶段正处于工业化中期，地区之间、城乡之间、群体之间经济社会发展水平不均衡，既有后工业时代的社会问题，也有工业时代甚至前工业时代的问题。当代中国治理理论建构，既要吸收、借鉴一切先进的治理理论，又要甄别理论的具体适切性，同时更要从当代我国治理实践出发，丰富具有中国气派和特点的治理理论。

一个具有高度责任感和执行力、在区域社会治理中良好运行的社会治理制度，一定是从当地特定的社会治理特征出发，其既是对治理问题的回应，又是以对社会问题产生原因与公共组织绩效评价的思考为立足点，对行政资源有效利用。笔者认为，不同治理手段，因其对社会资源与社会资本［4］利用、生产和配置方式的不同，其所应用的、能发挥最佳治理效果的治理问题也有差异。因此应当对基层面临的复杂治理问题的特质进行具体分析，对症下药，适切地采用包括线性治理、参与性治理与发展性治理等治理对策。

广东省L镇错综庞杂的社会治理问题也促生了这里结构复杂、手段多样的社会治理架构，为研究基层社会治理提供了不可多得的样本。L镇位于广东省H市，是全国最大的皮革皮具生产基地和原辅材料销售地之一，聚集了8000多家皮具生产企业和18000多家皮具原辅材料及缝制设备商行。这里常住人口超过30万人，高于户籍人口5到6倍。高流动性的外来人口、显著的本地与外地人口倒置水平、家庭作坊式生产商高度聚集，给这里带来了严峻的社会治理挑战。

一、对 LL地区面临社会问题的思考

清华大学社科学院“广东省H市基层社会治理研究项目组”在H市L镇综合利用半结构访谈、问卷法与文献分析法，访谈了H市各层级社会治理相关干部、基层工作人员26人，在L镇“日薪市场”回收问卷296份，有效样本283个。根据调研，本文对L地区治理问题进行分类，并以此作为社会治理结构分析的出发点。

第一，粘着性治理问题。在本文中，粘着性治理问题是指具有反复性、利益错杂性与较长历时性的治理问题。这样的问题多以反复信访、上访等形态出现，并且虽然政府投入大量行政资源协调、处置，但仍然得不到解决。事实上，政府部门越是想尽快解决这类问题，越是容易处于被动地位——粘性特征。当事人利用地方政府求稳心态，以反复上访、围坐政府机构为手段，寻求让步和补偿。在L镇非正常性死亡造成家属、老乡群体聚集、滋闹等突发事件引起的索赔是典型的粘着性问题。对于家属一方来说，利用法律途径解决，面临着高昂的成本和高度不确定性，因此一般寻求滋闹、围堵等手段。这类问题很难通过规程化方法解决。而广泛存在的“私下解决”“抵偿”，为这类问题的处置留下了大量灰色空间。而一旦基层政府表示出愿意投入行政资源去除“粘性”的意愿，则很容易被当事方所利用，使得事态更加严峻棘手。

面对粘着性治理问题，基于正规科层体制的线性治理方式，有着自身的局限性，而这样的问题如果能妥善利用基于社会网络的参与性管理，常可收到效果。在L镇的实践中，“老乡管老乡”流动党支部、地方商会等参与性治理形式都发挥了调节务工群体内部纠纷及劳资冲突的作用。

第二，受控庞杂性治理问题。在本文中是指由于受控对象构成复杂、数量庞大，内部差异性显著，且缺乏内部自控性力量引发的治理问题。这类问题在L这样的特大镇有很突出的表现。由于产业结构的制约，在这庞大的外来人口中，低学历、低技能、高流动性的群体占了绝大多数，而这些底层外来就业者又多聚居于大量结构简易的私人出租屋。由此引发的治安、消防、环境市容等问题成为L镇社会治理的顽疾。在后文中我们将看到当地政府创新线性管理手段，利用扩大行政力量增容、增加受控端、行政力量整合等手段，着力解决庞杂性治理问题。需要指出的是，庞杂性治理问题，往往需要线性治理、参与性治理和发展性治理综合用力，长线与短线结合，外部施力与内生力量相结合。

第三，具有高度破坏性的治理问题。这样的治理问题往往具有短时期的高度社会破坏性和危险性。也正是这样的特性，其基本上是基于线性治理的政府公共服务的“专司领域”。发展性治理方式由于其长线性，在这种情况下只能是“望梅止渴”。而因其危险性，利用社会组织或自治力量的参与性治理，则是望而却步，难以真正介入到解决过程。以L镇的现实情况看，比较典型的破坏性治理问题是毒品问题。当地政府文件明确指出，由于当地涉毒人员活动频繁，在管理和挤压涉毒人员活动空间上有待提高，社会参与度不够高。“由于涉毒工作性质特别，而且存在着一定的风险，群众对参与家教、宣传、服务等志愿活动积极性不高，甚至躲避涉毒帮扶工作。”

这里需要极力避免的是，不同性质治理问题的相互转化。特别是粘着性问题、庞杂性问题向破坏性问题的转化。仍以毒品来看，由于庞杂的人口居住结构和内部自控力量缺乏，滋生了较为猖獗的贩毒活动，致使区域存在大量吸毒群体。从L镇治理实践上看，一方面以线性治理作为面向高度破坏性治理的中坚力量，主要采用了技术监控、逆受控对象的出租屋管理、压力持续性与管制密度增强等手段；另一方面，公益机构对社区吸毒群体的介入治疗、社区活化、边缘群体服务等活动，也发挥了一定辅助性作用。

第四，结构性治理问题。本文中结构性问题是指直接由产业结构、社会人口结构引发的治理问题。以L镇来看，较为典型的结构性问题是与劳资纠纷、“老板跑路”相关的劳动保障监察领域的治理问题。

从劳资关系来看，受制于当地以家庭作坊为主的产业结构制约，L镇形成了一种独特的“日薪制”雇佣结构。相当部分雇主与雇员间无劳动合同、不缴纳社会保险，拖欠工资更是成为“行业惯例”。这种游离于法律之外的雇佣结构，直接导致了各种劳资纠纷层出不穷。由于家庭式作坊的经营方式，对订单和大环境有很强依赖性，当订单链或资金链断裂，就会频繁出现工资拖欠、“老板跑路”、工人围聚工厂等威胁社会稳定的事件。仅2017年3月份，当地劳动监察部门统计在案的工资拖欠及老板逃匿事件就有13起，涉及30余人。据问卷调查中“劳动纠纷解决方法”可以看出，有1/5强的受访者表示会通过“找亲朋好友讨说法”的方式。

结构性治理问题的出现根本上是当地经济、产业结构的社会形态表现，不逐渐改变、调整产业结构很难从本质上杜绝此类问题发生。当前，L镇的做法主要是通过加强执法力度、配备监控设施等线性管理手段来防范此类问题。此为治标和权宜之策，但也是在维稳压力下的必要措施。笔者认为，结构性治理问题的解决，在于运用发展性治理手段，提升产业结构、加强产业工人培训、提升其生产附加值，转变区域依靠低端加工业的产业形态。

二、 LL镇线性治理体系举措与结构分析

本文根据对L镇社会治理实践考察，提出的线性治理系统是指通过运用自上而下的行政科层体系内部资源，并综合运用规制能力、动员能力、传导能力，以行政力量扩容、行政体系局部性突破、行政体系标准化等手段提高管理效度、细化部门责任，推进社会管理的治理体系。

（一）线性治理的三项举措

第一，以行政力量扩容提高线性治理能力。在L镇的实践中，以行政力量扩容提高线性治理能力，体现为通过增加管控受端提升覆盖范围和信息敏感度，以及通过符号宣教与培育社会资本提升社会治理在文化和社会心理空间影响力。增加管控受端提升覆盖范围和信息敏感度，其基本特征是面对复杂人口结构，根据受控对象的地理空间部分，建立区域性管控端，投入行政力量，达到增加管控覆盖面，强化管控力度、获取受控信息、形成快速应对能力的目的。以L镇治理实际来看，一个做法是通过“综治维稳中心”、社区服务站、村（居）综治维稳工作站等管控端将管控资源持续到社会治理一线，输入到庞杂错综的人口高密度聚集区域，形成一个个所谓的“突触”，实现管控端点扩容。这个由4个综治信访维稳中心、19个村（居）综治信访维稳工作站、11个社区服务站、5个商（协）会、2个流动党支部构成的“神经网络”，在2016年，处理各类维稳矛盾纠纷近2000宗。在这里管控端点的延伸，不仅是通过实体服务中心的建设，还包括通过“镇长热线”等多媒介的治理诉求反映与反馈机制，这样实虚结合、多媒介、多平台出击的管控端点扩容强化了行政服务的回应性水平。

第二，以行政体系局部性突破强化治理能力。即通过技术革新、新设功能、任务部门组合调整等方式，对行政系统局部重组，使之具备更强的应对能力、资源投放和自我检测能力，在基层治理实践中包括逆受控对象性管理、以技术性突破强化线性治理、以任务节点形成资源优化组合和规模效益、内部结构重组与科层制复制等形式。其中，以任务节点形成资源优化组合和规模效益，是从行政任务的交叉性和融合性出发，通过相关行政部门之间的配合与交互，达到行政任务执行中的资源优化组合，从而实现行政资源的规模效益和范围经济。仍以L镇社区服务站制度来看，2013年以来，L镇在11个社区服务站和2个社区居委会设立了职能部门联系人，并建立了社区民生问题镇长交办制度以及镇职能部门与社区服务站共驻共建制度，这项制度以社区民生服务为基本着眼点，通过该任务节点寻求联合相关职能部门资源的整合与协作。社区服务站通过实地走访、接待来访群众等形式收集登记的问题以镇长交办的形式交给各职能部门办理，由职能部门联系人与社区相互协调，配合解决。

从另一个角度看，任务式协同的实现是基于各个职能部门和行政机构之间各自的特定领域和优势专长。也可以将其实现机制视为各机构和单位发挥各自能力信息库，从而将优势领域相互整合，达到以任务为导向的专业协作。即使处于最基层的社区服务站，由于其对域内资源、人群分布、居民特征等因素最为了解，也成为上级职能部门进入社区完成相关任务的必要协助力量。这样将同一资源投入运用于不同任务谱系，达到行政资源的优化利用的效果，可以称之为以任务节点达到资源的“范围经济”。同样的，由于特大镇治理的特殊性，治安重点整治小组即是在任务节点上组成，小组成员单位既各司其职，又互相配合，联勤联动，加大治安重点整治力度，积极采取措施，推动重点整治工作开展。这样的工作任务涉及特大镇治理的各个层面，且各个层面之间有着错杂的相关性，因此都是需要交通、城管、环卫、劳动、公安、教育、卫生等部门联动，才可能推进。从“任务为节点的资源整合”再进一步是根据特定任务进行的“科层制复制”，即在行政科层体系内部，形成面向特定任务的“领导小组”，整合任务相关部门资源，并以科层制保障目标落实，这实际上是在政府科层体系内部复制一种临时性的微型科层制。L镇推进美化城市建设工作中成立了相关城市环境工作领导小组，并在小组成员中配备了保障任务各板块目标推进的职能部门领导成员。

第三，以行政系统标准化强化线性治理能力。自工业化以来，城市特别是人口高度密集的特大型城市，就是作为庞大的“陌生人社会”典型，这也就不可避免地出现了庞杂性社会治理问题。而科层制天然地具有通过标准化的处理流程，特别适合于处理具有单面性、结构性清晰及任务边界易界定的行政任务。而在L镇社会治理的实践中，面对数十万人高流动性聚居人口，通过现代化技术和信息收集手段标准化处理高度程序性的任务也成为必然的选择。同时，应当看到，以大量低端、无证产业聚集为特征的区域产业结构特征，导致聚集人口的低学历、低技能现象，也客观上要求L镇通过明晰化、简洁化公共服务流程来确保公共服务任务保持一定效率水平。

任务处置标准化的一个重要组成是任务执行过程及成效水平检测的标准化及责任细化。这样的标准化监测机制直接与对单位及个人奖惩机制挂钩，是任务激励机制的信息基础来源。而要提高监测标准化程度和最终效度，就需按照任务责任制的要求，将社会治理各项工作按照部门或任务领域分解，并落实到具体的单位与个体。从某种意义上讲，责任细化与监测的标准化是线性管理体制得以有效运行的基础性工程。面对几十万外来人口，每天数以千计的各种行政手续和治理任务都客观上要求L镇在治理实践中，发展出一套任务责任细分与监测标准化的程序。以L镇平安创建及综治维稳工作来看，L镇综治工作上，按照《领导责任制实施办法》的要求，区与镇、镇与村（居）逐级签订了平安创建及综治维稳目标管理责任书，并将实绩作为考核重点和干部任免奖惩的重要依据。需要注意的是，标准化流程的达成也与技术革新相互交叉协同，网格化技术本身就具有“检验与自检”的双重功能，所谓“自检”就是对行政任务及公共设施等本身运行效果的监督、监测。在现实情境中，任务流程的标准化与责任细化，在深化责任传导机制的同时，也具有将责任压力集中于处于传导体系末端的基层执行部门的趋势。

（二）线性管理体系的局限性

第一，线性控制体系维持必然要求行政资源持续投入。根据普里戈金（I.Prigogine）的耗散结构理论，一种耗散结构需要持续的从外界获取物质、能量的输入。可以将线性管理体系视为一种耗散结构，其体系的维持也需要不断地进行资源的输入。L镇的人防、物防、技防基层防控体系，同样需要大量警力、财力和物力投入。而一旦技术性监控体系形成，就要有庞大的后期维护和更新成本。同样的问题也存在于治安、保洁、消防等领域，这些领域现有较为有序的状态是以大量行政资源持续投入为基础，由于缺乏内生维持力量，一旦无法保障行政资源投入水平，无序局面很快就会卷土重来。同时，在有限财政资源和体制内编制岗位的刚性制约下，通过行政力量扩容增强基层管控力量的方法，面临“财政与身份”双重天花板。受财政制约，目前每个社区服务站工作经费仅为16万元/年，这不仅影响到一些大型公共服务活动的开展，而且由于社区服务站工作人员待遇不高、身份模糊，无法进入事业编制，加之辖区工作面广量大，造成大量人员流失。社区服务站开办以来，共招聘工作人员98人，现已流失工作人员40余人。

第二，由于不触及结构性背景的改变，社会问题持续产生。线性管理优势在于通过行政体系本身资源动员、输送能力对受控问题进行管制，特别是减少庞杂性治理问题的发生频率。但因其基本上不涉及社会问题产生根源，因而相关社会问题会出现“按下葫芦浮起瓢”“粉墨变装登场”的现象。以L镇来看，虽然政府动用了大量力量防控各类庞杂性治理问题，但并没有改变该镇信访量大，化解难度大，一些领域的维稳基础仍比较薄弱的特点。近年来，该镇医患纠纷、劳资纠纷、土地纠纷等不稳定因素较为突出，甚至出现了围政府、堵工厂、拦马路等极端闹访、缠访等事件。这些问题的根源深植于当地区域产业结构、人口结构，并与国际产业结构和市场需求变迁相关，单依靠线性治理是难以触及要害的。

第三，线性管理的单向性导致服务对象拒绝配合。由于线性管理本质上是基于科层制动员体制的自上而下的社会管理方法，具有明确的目的性和边界性，导致服务对象参与性较低。这在现实行政过程中表现为服务对象拒绝配合、协助管理活动的开展。在出租屋管理中，一种常见现象是大量出租屋主和承租人不配合登记，对于专管员日常的上门巡查工作更是表现出抵制情绪，存在“门难进、人难见、话难谈”现象，很大程度上影响了工作的正常开展，导致日常管理工作存在一定的被动性及滞后性。

第四，粘着性治理问题游走于法律边缘。线性治理体系作为一种依托于科层制的社会管理，其基底是在法治框架内，动员行政力量解决社会问题。然而，面对L镇这样具有复杂人口构成的特大镇，在实际工作中，政府职能部门人员经常不得不或至少是“默许”非正常的、游走于法律边缘的手段来处理大量粘着性社会问题。一位基层工作人员介绍了这样一个案例：“这边有很多小工厂，到了年底，老板生意亏了，跑路消失。工人炸了锅，围攻工厂，甚至堵路；这个时候按照法律的程序来，来不及也不可能。工人也根本不可能在这里等着法律程序。机器是老板的，可以卖掉，拿了钱赶紧走人。这个交易中，我们也是睁只眼闭只眼。”

应该看到，特大镇治理问题的庞杂性、粘着性特质，加剧了我国行政体系长久以来存在的下派任务运动性、应时性特征和线性治理底层趋向的压力集中趋势。一位长期在镇街层面担任主要领导的同志介绍：“所有的事都交代社区、村两委来做，但是哪些是社区该做的、哪些是不该做的，却没有清单制度，且要求都是很严、很紧，涉及信访、维稳、消防等等。真是干不完的活。”

三、 LL镇参与性治理体系

在本文中，参与性治理指在区域社会管理中，引入社会组织、商会协会、跨地域党政组织等非传统行政力量，通过公共服务购买、协作参与等方式参与到区域地方治理、优化公共服务治理的过程。目前L镇三种参与性治理模式为：商会协会协同治理、流动党支部参与治理、购买社会组织服务。

（一）社会组织参与社会治理服务

公益组织参与L镇社会治理本身就是对复杂社会矛盾的回应。2011年6月，广东增城新塘镇发生聚众滋事事件，导致现场一度失控，多辆车辆被砸。此事引起了H市委的重视，而增城新塘镇本身就是大量外来人口聚集的特大镇典型。翌年，H市政府面向社会组织招标，尝试通过政府购买服务的方式探索预防、化解特大镇社会冲突。2012年12月，YE社会工作发展中心正式与H市民政局签订协议，选取L镇作为试点，开启第一周期社会工作服务，即“特大镇外来人员社会工作服务项目”（以下简称“特大镇项目”）。项目设计明确指出，此项目旨在将最需要的服务输送到最需要的地方和人群之中，给外来流动人员营造出一种“服务就在身边”的感觉［5］。

从庞杂性治理问题、粘着性治理问题，向具有高度破坏性的集体冲突转化，其内在社会心理过程是弥漫于特定群体的“相对剥夺感”爆发。而这样的相对剥夺感，是历久的、各种负面生活体验的混合体。以特大镇的实际情况看，底层外来务工群体遭遇的社会福利排斥、公共服务缺失、未来发展前景模糊，以及在与基层治理机构代表交往中的自尊受伤害，都可能转化为一种难以言说的、持久强化的焦虑、不安和愤懑。在一定外界刺激下，“相对剥夺”心理体验转换为攻击性行为，并在群体聚集情况下发生行为的传播与模仿，集体性行为由此产生。社工服务组织的介入，则是在集体性冲突产生的心理源头上用力，在不触及地区社会治理结构性根源的情况下，通过社区培训提供外来务工群体能力提升路径、借助心理纾解减弱其相对剥夺感，开展团队活动培育外来工内部行为规范和互助精神。“特大镇项目”执行4年来，截止至2016年年底，透过与社区及相关企事业单位横向合作，共为将近16.75万人次提供了专业社工服务。

（二）老乡管老乡：商会、“流动党支部”参与社会治理

在L镇这样外来人口与本地人口倒置的地区，来自不同地域的人群往往自发形成以“老家”为标识的小规模聚落。这样的小规模聚落又与特定地域的生产商对生产环节和专业分野的垄断把持相互重叠。这种社会—产业结构源自该地区早期发展中，以“老乡带老乡”扩大经营规模，并依赖低成本、高信用度上下游同乡供应商网络形成竞争优势的发展模式。也正是这样的同乡网络，成为高流动性社会中的天然社会稳态点。来自特定地域的从业人员和行业代表，以这样的稳态点为中心形成相互联络、信息分享、利益共沾的团块格局。而L镇各类行业协会在很大程度上，可以被认为是隐藏在庞杂现象中的社会网络稳态点在正式制度上的确认和显像化。

长久以来，L镇社会治理中就有利用商会、协会、老乡会的社会资源调动能力，调解涉及异地务工人员的各类纠纷的传统。在此基础上，近年当地又发展出“流动党支部”这种参与式治理形式。目前湖南蓝山县、新田县在L镇就业生活的流动人口有3万余人，占到该地外来人口总量的1/10，其中党员近百人，L镇先后组建了两县驻L镇流动党员党支部（服务站）。商会、流动党支部等组织的召集人多是在同乡网络中较有威望（脸面）的人士，构成上也常有重合。他们愿意出头参与纠纷调解、务工服务等事务，也为其自身增加了与地方管理部门交往的机会。这样的机会，往往给其带来各种潜在的回报。如访谈中一位“流动党支部”负责人说，自己孩子能入公立学校，全靠日常对洽的镇级领导出力。

流布于庞杂的外来务工群体中的非正式网络，既可以是粘着性治理问题乃至群体冲突的温床，也可以为地方治理所利用。而后者也正是强调人际互动与非正式制度建构的参与性治理不同于线性治理的精妙之处。

在特定区域内，违规行为与治理问题的产生，与该区域社会文化氛围、人际沟通特征和人群内部共享的行为方式及价值判断有着密切的关联。个体行为依循着其生存、生活的文化圈落的行为范式，并内化着其中的价值观念及是非判断。在L镇这样外来人口聚集地域，来自不同地域，年龄相近、职业相仿、互动频仍的人们事实上形成了一种地域亚文化。而他们之间有通过老乡会、同乡网络等形式发展出独特的互动范式和符号交互体系。从L镇已有调查来看，涉黑势力、无证运营群体内部都有一套封闭性较强的亚文化形态。而这样的亚文化形态，也在不断地复制、自我解释着、再生产着违规行为。然而当前L镇不论是线性治理中的治理符号的宣示、扩散与输入，还是参与性治理对社会网络的应用，都还没能触及、影响亚文化的生产过程。

四、发展性治理

在本文中，发展性治理指公共机构通过促进本地区经济、社会发展水平，提高劳动者技能等方式，致力于产业结构升级、社会结构优化、劳动者技能水平和就业结构改善。其实质在于以调整社会治理的结构性背景为着眼点，推动社会问题产生根源持久性积极变化，以可持续的、自我发展的良性内生力量推动地区社会治理水平的提升。应该看到，将区域发展性政策纳入社会治理思考框架进行统筹安排与协调，是对治理理论的发展，也是在我国现阶段经济社会发展水平下的客观需要。

（一）以发展为导向的治理

现有的社会治理研究，一般把中国城镇化水平迟滞归因于户籍制度的限制、社会保障水平低下以及城市人口平均权利的制度性门槛等。将流动人口、留守儿童等与低质量城镇化水平伴随的问题，归因于为农民工流动性强、收入水平低等。但同时应该看到纷杂的社会治理问题背后深刻的产业结构、技术及附加值分配等结构性背景［6］。

从L镇皮具加工产业的企业结构来看，虽然该镇已经成为全球皮革皮具产业链条中的重要一环。但L镇皮具加工产业集群仍主要以中小微企业为主，高附加产品开发能力不足，自主知识产权程度低，企业生产环节增加值偏低。绝大多数作坊式小微企业依靠贴牌加工生产，甚至以仿冒、仿制高端品牌为生。在设计和品牌领域崭露头角的企业屈指可数。根据研究数据，从企业生产方式看，能从事委托设计制造（ODM）的只占11.9%。

整体来看，L镇皮具行业的底色，仍属于产业链低端的小型加工行业，这样的产业结构有三方面的特点，对地区社会治理产生了直接的影响。一是技术工人、熟练技工高度稀缺，人员流动性大，产品开发工艺不稳定。目前，L镇皮具加工产业群仍以劳动密集型、低技术粗放生产为主，高技能生产、设计人才高度稀缺，行业人员平均流动率高达30%。二是众多小型企业没有自主品牌和核心竞争力，只能通过价格恶性竞争获取微利，而这又进一步降低了工人所得。由于入行门槛低，中小企业主大多从之前打工群体出身，缺乏市场经营、技术提升和企业管理能力。三是众多作坊式经营停留在粗放生产阶段，“只需要数千元购置裁边机、缝纫机，在日薪市场上招募几个工人，就可以开工生产”。这样的微型草根企业，就像浪头上涌起的泡沫，很快出现，又极易消失。

如上特点直接导致了该地劳资关系紧张、低端作坊式企业集聚、企业主跑路层出不穷等社会治理问题。特别是在经济波动时期，迅速消亡的小企业因拖欠工资引发的不同规模群体性事件等，更凸显出L镇产业结构性特征与社会治理的密切关系。

（二）“低度发展陷阱”与治理困境

发展性管理，以社会问题产生的结构性原因为着力点，从L镇治理实践中，包含产业结构提升、社会结构改善和劳动者技能、素养提升三个方面。总的来看，L镇目前阶段的发展性治理主要集中于产业层级提升方面，包括推动区域潜力企业发展，提升优质企业的产业带动作用、扶持现代商贸、创建电商产业大区等方面，这些举措在规范企业运行、改善区域人口构成等方面已取得了相应成效。

发展性治理作为一种较高层次社会治理体系，其内涵包含对“人的发展”的关注，特别是通过区域劳动者素养提升、劳动者平均劳动附加值的提升，改善劳动者的经济地位、自我发展能力及在城市有尊严生存的能力，提高城镇化水平，从而优化社会治理所面对的社会结构。在调研过程，笔者对L镇日薪劳动市场做了一定规模的问卷调查。从其结果来看，当地一般劳动者的劳动发展水平、劳动保障水平和获得个体提升机遇等方面的情况，不容乐观。

在就业服务方面，35.7%的受访者认为自己没有获得任何就业服务；38.6%的受访者所接受的就业服务停留于“路边广告”层面。就业培训方面，近半数（47.7%）的受访者表示没有接受过任何就业培训，有专业资质的受访者仅为4.6%。从日工作时间来看，六成受访者日工作时间达到11个小时以上，另有3成受访者日工作时间为8～11个小时。同时，问卷数据发现，逾7成的受访者“没有参加任何社会保险”，而“43.8%”的劳动者遭遇过不同程度的劳动纠纷。

高流动性的用工结构、劳资双方缺乏相互责任感与归属感，直接加剧着L镇作坊式皮具产业技术、加工工艺品质和附加值水平长期徘徊、难以提升的状况。一份研究报告中这样描述：“（L镇目前）技术水平与20世纪80年代的手工技术没有太大的差异。不仅如此，整个地区皮具生产、加工企业生产工艺同质化程度高。所有L镇的皮具生产、加工企业对劳动力的诉求几乎一样，只要有车工、缝纫的经验即可。所以，整个劳动力场中劳动力供需双方同质化程度都相当高。”［7］

通过以上数据，不难看出L镇当地劳动者的劳动条件、个体技能发展机遇和个人福利，都处于一个较低水平。在与L镇职能部门一线工作同志座谈中，他们表达了另外的困境：“要依法执法，但这里这些小皮具加工厂，都是靠着低成本来挣薄利。如果都按法律来，他们就活不下去了。”L镇自上世纪90年代初期以来的发展，是在法治不健全的情况下，以低廉劳动力和环境代价来获取“第一桶金”，而在我国法治建设逐渐走上正轨的今天，“低技能、低保障，模仿伪冒”路子似乎已经走近尽头。在这种情形下，L镇作为最早一批借“改革开放东风”与国际市场对接的区域，先发优势中的某些因素正在逐渐演化为一种可以称之为“低端陷阱”的境地。此种境地是一种受制于庞大产业遗产的发展惯性，并将当前基于部门条块分割的社会治理置于一个尴尬的境地。一方面，法治化治理进程要求对依法处置用工、环保等方面的“灰色地带”；另一方面，低端化的产业基底又将其所谓“地区活力”扎根于这样的灰色地带中。这也成为L地区社会治理的真正挑战所在，并迫切要求将发展性视角纳入社会治理思考框架和政策过程，形成“大社会治理”理论。

小结

沿海地区外来人口聚集地区社会治理问题的复杂性，客观上要求依据不同类型的治理问题，因题施策，综合利用以科层制动员能力为根本的线性治理，以及依托社会网络的商会协会、民间组织等力量的参与性治理等手段。在现实情境中，如何调动基层社区工作者的工作主动性和积极性，如何发挥社区租屋房东、租住人在社会治理中的参与感，如何加强外来人员对社区的归属感从而减少社会治理阻力等方面，不同治理手段都有其天然的局限性，因而需要动员不同“材质”社会资源加以补充。在强化线性治理面对庞杂性、危险性治理问题不可替代作用的同时，要充分利用外来人口内部的老乡、地缘、业缘等潜在联系纽带，提高其自我管理、自我服务的能力，特别是发掘其对于粘着性治理问题的效用。同时应当注意到，特大镇的社会治理问题，不能一味采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法，要将社会治理改善与产业结构提升、人力结构优化等发展性治理相结合，并尝试通过龙头企业带动中小企业的方式，结成某种形态产业联合体，提升小微企业在供应链中的技术水平、提高就业人员的技能水平、提高劳动保障水平等，以此改善社会管理的区域大环境。