“党内法规”的概念实用论——兼论法律概念的外部影响

武小川

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079)

一、实用主义视角下的概念选择

自党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系以来，“党内法规”的使用频率和接受度已大幅提高，但关于“党内法规”概念合理性的学术讨论并未因此画上休止符。对于大多数党内法规研究者来说，“党内法规”概念的合理性几乎完全建立在“党内法规是‘法’”这个论断之上。随着多中心的公共治理模式的崛起，广义的“法”概念开始得到越来越多学者的支持，并在论证“党内法规”概念合理性时被广泛援用。尽管如此，广义“法”概念远未成为现代法理论的“通说”“共识”或“主流”。仅仅因为公共治理的兴起或论证“党内法规”概念合理性的需要，是不可能让法学界在“法/法律是什么”这个争论数千年的问题上偃旗息鼓的。

近年来随着对“法”的泛化使用，依法治国、依法执政、依法行政中“法”为何物又变得争议四起。“党内立法”“党内执法”“党内司法”“党内刑法”“党内民法”等所谓新表述的出现，也应当引起法学界乃至全社会的关注。

作为论证“党内法规”概念合理性的另一个常用依据，约定俗成揭示了概念产生的背景、原因及其含义的演变过程，对正确认识概念有重要作用。但这种作用主要是面向历史的，它揭示了概念产生的背景和原因及概念含义的演变过程，对于论证概念的现实合理性而言，约定俗成无法单独解释旧概念的消亡和新概念的产生。中性的约定俗成如果缺乏其他现实合理性论证的有力支撑，就会在褒义的历史传承和贬义的因循守旧之间摇摆不定。

在法学界并未对“党内法规是法”形成共识，约定俗成也不足以支撑“党内法规”现实合理性的情况下，仍然需要继续寻找“党内法规”现实合理性的替代性论证方案。笔者在《“党内法规”的权力规限论》中论证了“党内法规”概念“名不符实”对规范和限制执政权力的积极意义［1］，在《“党内法规”的约定俗成论》中梳理了“党内法规”约定俗成的过程［2］。但对于证明“党内法规”的现实合理性而言，仍面临着下述问题：从“党内法规”提出到现在的近80年时间中，中国法治实践的发展变化对“党内法规”这一概念的使用有何影响？如何把握“党内法规”对当今法治的影响和意义？

对上述问题的解答将使我们转向一种实用主义的视角。实用主义处于“反基础主义、情境主义、概念保守主义、反本质主义、实验主义、因袭主义、生物学主义、历史主义”八股思想潮流的汇流之处。和“法”一样，“实用主义”这一概念也存在诸多争议。本文无意于陷入对“什么是实用主义”的哲学争辩，只是在下述意义上使用“实用主义”一词：实用主义“在注重实践方面，它与功利主义一致”［4-1］。此种意义上的实用主义并不关注概念指称对象的性质为何，只要这个概念“能使我们顺利地从经验的某部分转到另外一部分，并圆满地联系着各个事物、稳定地工作、简化劳动、节省劳动，那么这个概念就是真实的”［4-2］。在约定俗成的概念上，实用主义具有“概念保守主义”的倾向，它反对依据“哲学家的琐屑空谈”来“推翻累积了多代的智慧”，主张“在缺乏特别的否定性理由时，人们有正当理由继续充分接受某些东西”［3-2］。

毛泽东在1938年提出“党内法规”时，“法规”一词并未出现在正式的法律文本中。在学术专著和法律汇编中，由非国家组织制定的内部规则有时也被称为“法规”。在当时的社会语境中，提出“党内法规”并不会产生影响法律权威的问题。但从1938年至今，“党内法规”所处的社会语境至少在两个层面发生了较大变化。第一个是在法律文本方面，1982年宪法使用了“行政法规”和“地方性法规”概念，“法规”开始成为法律体系中的特指概念。第二个是在法治观念方面，改革开放以后强调法律权威和反对以党代法的观念逐渐深入人心。1982年宪法颁布之后，社会上并未产生关于“党内法规”合理性的争论。这是因为“党内法规”在当时并未被广泛使用，对法治建设的影响微乎其微。相比之下，当时广泛使用的“党法”一词则引起了广泛的争论，许多学者都对把“法”与党联系起来的情况提出了质疑。随着1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布和1992年党章将“党内法规”写入，“党内法规”的使用逐渐增多，对它的质疑也开始出现。无论是对“党法”还是“党内法规”的质疑，都反映了中国对党政关系和党法关系认识的逐步深入，这些质疑所依据的“党法分开”和反对“以党代法”思想，直观地反映了中国法治观念的进步。

在“党内法规”是否合理的争论背后，是“法仅仅是由国家强制力保障实施的行为规则”和“法是由和不由国家强制力保障实施的行为规则的总和”这两种不同类型法学理论之间的较量。实用主义避免在相互争议的抽象理论中作出选择，它所考虑的是使用“党内法规”对法治建设所产生的实际影响。但是，要在积极意义（如加强党的自身建设和规范限制执政权力）和消极影响（如消解法律权威、模糊党法关系）方面做出权衡极为困难。为此，本文将从另一个角度来探讨“党内法规”的实用性问题，即是否有“更好”的词汇可以替换“党内法规”以及如果替换“党内法规”表述会对法治建设产生何种影响。

二、“党内法规”有更好的替代概念吗

由于存在“‘党内法规’‘党法’中的‘法规’和‘法’有可能削弱法律权威”这一观点，不少学者试图寻找既能准确表达“党内法规”所指而又不会对法治造成消极影响的替代概念。

从“党内法规”提出到《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁布的50多年间，“党内法规”极少被使用，其内涵和外延也并不明确，通常与“党法”“党规”“党的纪律”“党的制度”等概念相互指代①有的认为法律规范是社会规范的一种，社会规范包括了道德规范、经济规范、宗教规范、法律规范等。有的认为法律规范是与社会规范相对的，除了法律规范的其他规范可以称为社会规范。。但当《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁布之后，党内法规的内涵和外延就固定下来，从而与“党规”“党的纪律”“党的制度”等区别开来。这时再用上述概念替换“党内法规”显然不合适。

党的纪律或党纪是党员应当遵守的行为准则，体现为“不得做”或“应当做”。党的纪律往往较为抽象概括，且没有违反之后没有具体后果。毛泽东提出“党内法规”时就是在“党的纪律”这个标题之下提出的，是为了解决党的纪律没有得到有效遵守的情况。党内法规和党的纪律存在交叉重合。党内法规除了规定党的纪律之外，还规定有党员权利和党的组织结构等内容。党的纪律内容繁多，并不是所有党纪都要由党内法规加以规定，有些党纪可以通过党内规范性文件得到执行，只有那些对党的建设较为重要或者适用范围较广的党纪才会由党内法规加以规定。所以，用“党的纪律”或“党纪”替代“党内法规”并不可行。

“党的制度”也不能替代“党内法规”，二者是包含与被包含的关系。党内法规是党内制度的组成部分，但是党内制度除党内法规外，还包括一些不成文的制度和决定、意见、通知等党内规范性文件。使用“党的制度”虽可将党内法规纳入其中，但无法将党内法规与其他党内文件区分开来，也不能凸显党内法规相对于其他党内文件的重要性。

和“制度”一样，“规则”和“规范”的外延也相当广泛。在法学领域，规则和规范在一般情况下是同义的。只有在法理学的理论探讨中，规则和规范的不同才被提及。对规则和规范作出区分的最有影响的法学家是凯尔森。长期以来，法律都被视为一种行为规则。但是凯尔森认为规则的含义太宽泛以至于不能准确认识或表达法律的特性。“如果称法律为‘规则’，那就一定要强调指出法律规则实质上不同于其他规则，尤其不同于那些体现为（物理学意义上的）自然法则……为了防止（对法律性质）误解起见，因此在这里最好不用‘规则’这一术语而将法律称为‘规范’”［5］。为此，凯尔森把规则严格限制为与自然规律相关的规则，这种意义上的规则，带有客观性和必然性。相反，规范则带有主观性和或然性，它要求某件事“应当”发生，但并不要求这件事“必然”发生。此外，凯尔森还区分“描述性”与“规定性”两个概念，认为法律规则是描述性的，法律规范则是规定性的。“由法律科学所刻画的某些法律陈述既不能施加义务，也不能授予某人权利，它们是或真或假的。而由法律权威发布的规范可以施加义务与授予权利，它是不具有真假值的，而只有有效与无效之分”［6］。实际上，规范和规则所指称的对象具有同一性，只是赋予了该对象不同的意义而已。

党内法规、道德、宗教、乡规民约都对人们的行为提出了规范性要求，同时我们也可以对党内法规、道德、宗教、乡规民约进行客观描述。所以撇开规则和规范的法哲学争议，二者都可以用来修辞党内法规。法学领域中也通常把社会中不同于国家制定或认可的法律的规则称为社会规则或社会规范②比如认为“党的纪律，通俗地讲，就是党内生活的各种规矩，即党规党法”[9]，“党章为党内根本大法，党的宪法，党的纪律为党的法律，并统称为党法”[10]，“部分党务工作者，往往把党章、决议、准则等党的纪律称之为党法”[11]，“党规，即党内法规，或称党规党纪、党规党法”[12]。。称呼“党内法规”为“党内规则”或“党内规范”的确不会对法律权威造成影响，同时又符合法学的用语习惯，所以得到了一些学者的支持①刘作翔“建议用‘党内规范’的提法替代‘党内法规’的提法”[13]。丁亚仙认为：“为更科学准确的表达，学术界开始使用‘党内规范’或‘党内规章’的表述代之”[14]。。由于“规则”是党内法规的7个名称之一，如果用“党内规则”替代“党内法规”，就会产生“党内规则”既可以作为7类党内法规的统称又可以专指一类具体的党内法规的冲突，所以“党内规范”比“党内规则”更适于替代“党内法规”。但由于规范泛指对人的行为有一定约束力的规则，其本身无法彰显自身的位阶和规范体系的层次性。“党内规范”可以作为党内法规和党内规范性文件的统称，如将党内规范与党内法规等同起来，就找不到合适的词来统称党内所有有约束力的规则。

有些学者为了避免使用党内法规中的“法”字，会将“党内法规”简称为“党规”。但党规的含义同样模糊不清。从字面上看，“党内规则”“党内规定”“党内法规”“党内规范”“党的规矩”均可简称为“党规”。从外延看，“党内规则”和“党内规定”的外延最小，它们和“党内准则”“党内条例”等共同构成了党内法规体系。党内法规和党内规范性文件共同构成了所有有约束力的党内规范的集合。党的规矩的外延最广，除了包括党章、党的纪律、党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例之外，还包括了国家法律。目前，一般在使用“党规”时并没有用来专指“党内规则”或“党内规定”，但是“党规”是用来指称党内法规还是所有有约束力的党内规范还是党的规矩方面仍存在争议②比如仅在《法学视野下的党规学学科建设》一文中，肖金明就从不同角度使用了“党规”概念：1.独立于国法的党规：“在党规国法的组合中，党规是独立于国法的另一制度系统，党规与国法关联并行”；2.包含国法的党规：“党规做宽泛解释，党规不仅包括政党制定的组织规范和行为规范，还包括国家规范和社会规范”；3.与党内法规相联系的党规：“在一般人的观念中，党规主要与党内法规这一术语相联系”；4.包括党内法规和党内规范性文件的党规：“党规是由中国共产党制定或认可的各类规范，主要是指由中国共产党各级各类组织制定的党内法规和党内规范性文件及其形成的规范”[15]。。

综上所述，从现有的概念中寻找“党内法规”的替代概念并不成功。但是从理论上讲，仍可以创造既能准确指代“党内法规”所指而又不含“法”或“法规”的新概念，诸如“党内令规”“党内章规”等。那么应该为替换“党内法规”而创造新概念吗？

三、为什么不能替换“党内法规”

从实用主义的角度来看，除非找到效果更好的替代概念，否则不应该放弃正在使用的概念。在目前提供的替代概念都存在缺陷的情况下，应该继续沿用“党内法规”。但是这并不能阻止继续寻找新的替代概念的努力。由于新概念的发现和创造存在无限可能，逐一分析这些新概念是否合适难免耗时费力。要彻底走出寻找替代概念的困境，就需要采用另一种实用主义的思路：即如果替换“党内法规”所造成的消极后果远远大于沿用“党内法规”所造成的消极后果，那么就不应当替换“党内法规”。

支持替换“党内法规”的依据通常是因为“党内法规”与“行政法规”“地方性法规”共用了“法规”这个专业性的法律术语。持此观点的学者认为，党制定的内部规范是否适宜冠以“法规”的概念需要商榷。如果这种观点成立，那么党内文件中与国家法律相关的概念均需替换。

然而，仔细比较党内法规和国家法律的文本可以发现，党内法规和国家法律实际上共享着大量的相同术语。暂且不论党内法规的具体内容，仅从党内法规的名称来看，除党章外其余六种党内法规名称就全部与国家法律体系中的名称重合。

（一）准则。在目前中国的法律体系中，以“准则”命名的法律文件较少，只有一些部门规章和地方政府规章，如财政部制定的部门规章《政府会计准则——基本准则》和《企业会计准则——基本准则》、审计署制定的《中华人民共和国国家审计准则》、温州市人民政府制定的《浙江省温州市人民政府工作准则》、深圳市人民政府制定的《深圳经济特区企业会计准则（试行）》等。

（二）条例。条例构成了中国行政法规和地方性法规的主体。全国人大常委会、国务院和享有地方性法规制定权的主体均可以制定条例。民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。

（三）规则。在中国法律体系中，规则的制定主体较广泛，从全国人民代表大会到政府部委和地方政府均可以制定规则。比如全国人大制定的《全国人民代表大会议事规则》、全国人大常委会制定的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、国务院制定的《国务院工作规则》、国家发展和改革委员会制定的《政府制定价格行为规则》、广东省人大常委会制定的《广东省人民代表大会常务委员会立法听证规则》、宁夏回族自治区人民政府制定的《宁夏回族自治区重大行政决策规则》等。

（四）规定。在中国法律体系中，从法律到规章均可以“规定”命名。比如全国人大常委会制定的《全国人大常委会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》以及对刑法条文的若干“补充规定”，国务院制定的《外商投资电信企业管理规定》《企业名称登记管理规定》、安徽省人大常委会制定的《安徽省办理人民代表大会代表建议、批评和意见的规定》、甘肃省人民政府制定的《甘肃省生产经营单位安全生产主体责任规定》等。

（五）办法。在中国法律体系中，办法的制定主体也很广泛。比如全国人大制定的《香港特别行政区行政长官的产生办法》、国务院制定的《社会救助暂行办法》、山西省人大常委会制定的《山西省各级人民代表大会常务委员会专题询问办法》、甘肃省政府制定的《甘肃省地震预警办法》、厦门市人大常委会制定的《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》等。

（六）细则。在中国法律体系中，除了全国人大及其常委会，《立法法》中规定的其他立法主体也都可以制定细则。比如国务院制定的《税收征收管理法实施细则》、黑龙江省人大常委会制定的《黑龙江省县、乡两级人民代表大会代表选举工作实施细则》、长春市人大常委会制定的《长春市土地管理细则》、各级政府制定的实施细则等。

如果因“党内法规”含有“法规”一词就会削弱法律权威的观点成立，从而主张替换“党内法规”概念，由此带来的连锁反应就是替换党内法规的绝大部分名称。所以否定“党内法规”一词可能会导致整个党内法规体系的重构。鉴于党内法规体系已经纳入中国特色社会主义法治体系和党内法规对中国法治建设的重要性，重构党内法规体系所带来的震荡远远大于“党内法规”一词可能对法律权威造成的影响。因此，继续沿用“党内法规”显然更为合理。

实际上，“党内法规”是否削弱法律权威仍需进一步探讨。无论是法律亦或是党内法规的理论研究者和实务工作者，在理论和实务中都不会望文生义地把“党内法规”视为国家法律的一部分。国家立法机关不会对党内法规进行立改废，行政机关不会执行党内法规，司法机关也不会运用党内法规作为审判依据。所以“党内法规”并不会因其概念带来客观上的法治危害。

我国目前已经进入“七五”普法阶段，人民群众对法律的认识已经极大提高，绝大多数普通人都不会把党制定的文件或党内法规与国家法律等同。《立法法》和《中国共产党党内法规制定条例》已经从规范层面解决了国家法律和党内法规的适用范围问题，将党内法规和国家法律可能产生混淆的可能降到了最低。只要党和国家机关在实践中坚持并正确适用它们，在客观上就不会产生党内法规混同或消解法律权威的情况，人民群众自然也不会产生新的困惑。针对历史上党纪和国法界限模糊，少部分群众把党纪误认为国法的情况，中国共产党已经对一些党内法规进行了大刀阔斧的修改完善。比如原来的党纪处分条例有70多条与刑法等法律法规重复，修改后的党纪处分条例不但在内容上删除了与国家法律重复的部分，而且还在体系上从党的纪律角度整合为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律等6类，使条例从内容和体系都实现了纪法分开。此外，党的主要领导人也在多个场合提出了“纪在法前”“纪严于法”“纪法分开”等表述，不断否定“以党代法”“以党代政”，极大减少了群众把党内法规误认为国家法律的情况。从实用主义角度来看，替换“党内法规”的不利后果远远大于沿用“党内法规”，因此沿用“党内法规”仍是合理的。

四、法律概念的外部效力

“党内法规”的概念实用性意味着某种程度上的合理性，但是党内法规及其名称在概念上与国家法律文件的重合引出了一个合法性问题：党内法规对“法规”“条例”等词的使用是否违反了国家法律的规定？

根据《立法法》规定，我国的法律体系包括了法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章等层次。但是每层次在名称使用上都较为混乱。在《立法法》制定以前，“全国人大及其常委会颁布的法律名称有宪法、法、通则、规则、条例、规定、办法、决议、决定、方案共10种。国务院及其所属各部委制定的行政法规及规章的名称多达几十种”［7］。

《立法法》颁布之后，虽然法律名称的运用得到一定规范，但运用不完善的情况仍在一定范围内存在。除全国人大及其常委会外，其他机构制定的法律文件一般不能冠以“法”字。但全国人大及其常委会制定的法律文件仍可使用“条例”“规定”“规则”等名称。《行政法规制定程序条例》规定：“行政法规的名称一般称‘条例’，也可以称‘规定’‘办法’等。”但是“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称‘条例’”。《规章制定程序条例》规定：“规章的名称一般称‘规定’‘办法’，但不得称‘条例’。”地方性法规和地方政府规章的名称虽没有法律加以规定，但在实践中也基本遵循行政法规和部门规章的名称使用规则。从合法性角度而言，没有任何一部法律禁止全国人大及其常委会使用某种名称来制定法律性文件，全国人大及其常委会可以根据立法内容酌情选择使用。行政法规和地方性法规除了不得使用“法”外，可以使用“条例”“规定”等其他名称。部门规章和地方政府规章除了不得使用“法”和“条例”外，可用“规定”“办法”等其他名称。

本文将法律对其适用对象在适用领域之内所具有的效力称为内部效力，对其适用对象和适用领域之外的影响称为外部影响。《立法法》及其配套法规调整的是享有立法权的机构的立法行为，对它们所调整的对象所具有的效力就可称为内部效力。具体而言，只要相关的立法机构没有违反《立法法》及其配套法规的禁止性规定，比如全国人大及其常委会、国务院、国务院各部门、省人大及其常委会均制定以“规定”命名的法律文件，它们制定的法律文件就具有合法性。如果违反了禁止性规定，比如行政法规以“法”命名或者部门规章以“条例”命名，它们制定的法律文件就不具有合法性，从而被修改或撤销。

那么《立法法》及其配套法规使用的概念（如“条例”“规定”等）对其没有加以规定的主体制定的行为规则具有何种影响？法律中的概念是否具有排斥外部主体对其进行使用的效力？下文将以“条例”这个法律概念为例来探讨这个问题。

早在明清时期，条例就成为法律的重要形式之一。沈家本曾说，明初有律有令，而律有未赅者始有条例之名。清朝继承了明朝的这一做法，凡律所不备，必藉有例。在条例形式上，“明代官方的合刊本中律例自成一体，没有将条例逐条编附于相关律文之后。……直到乾隆五年的《大清律例》这一清律定本中，才将所有条例分门别类附于相关律文之后”，“并统名之为‘条例’”［8］。到了清末，条例成为一种独立的法律形式，不再依赖于律。比如1909年颁布的《大清国籍条例》就是以章节条款形式出现的成文国籍法。但是一些民间机构制定的管理规定也被称为条例，比如《义塾条例》《启蒙学报条例》《藏书楼条例》。辛亥革命后，中华民国也颁布了大量的条例，比如1911年9月颁布的《内政部组织条例》、10月颁布的《陆军部组织条例》等。在中国共产党成立前后，“法”和“条例”通常用作国家法律的名称。但是中国共产党在自己制定的文件中也有使用“法”和“条例”来命名的情况，例如1923年6月制定的《中国共产党中央执行委员会组织法》、1928年制定的《土地法》和1931年5月颁布的《中央巡视条例》。

中华苏维埃共和国在1931年11月成立之后，也制定了大量以“条例”为名的国家法律，比如1934年4月制定的《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》，1937年5月制定的《陕甘宁边区选举条例》，1940年11月制定的《山东省人权保障条例》，1941年11月制定的《陕甘宁边区保障人权财权条例》等。但同时，中国共产党也继续使用“条例”来命名自己制定的正式文件，比如1941年2月制定的《军政委员会条例》、1942年2月制定的《关于根据地各级青委组织与工作暂行条例》和《关于根据地各级妇委组织工作条例》、1942年3月制定的《党务广播条例》等。

可见，在中华人民共和国成立之前，国家法律并不排斥社会组织使用“条例”一词。实际上，改革开放以来，国家法律与社会规范共同使用“条例”的情况仍大量存在。比如最高人民检察院1990年11月制定的《人民检察院政治工作暂行条例》、1993年4月制定的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》、1994年1月制定的《人民检察院监察工作暂行条例》《人民检察院监察部门调查处理案件办法》（试行）、1998年6月制定的《人民检察院错案责任追究条例（试行）》、2002年1月制定的《检察官培训条例》、2002年2月制定的《人民检察院法律政策研究室工作条例》（试行）等，全国妇联2010年1月制定的《妇女联合会农村基层组织工作条例》《妇女联合会城市街道、社区基层组织工作条例》《妇女联合会机关、事业单位基层组织工作条例》《妇女联合会团体会员工作条例》《妇女联合会选举工作条例》，中华全国总工会2006年7月制定的《企业工会工作条例》（试行）、2014年制定的《工会女职工委员会工作条例》，中华全国专利代理人协会2008年制定的《中华全国专利代理人协会学术委员会条例（试行）》、全国政协2005年制定的《中国人民政治协商会议全国委员会反映社情民意信息工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会委员视察工作条例》、交通银行总行2001年2月制定的《交通银行总行贷款审查委员会工作条例》《交通银行总行贷款审查委员会专家组工作条例》等。

《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》规定国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。它们对国务院各部门和地方人民政府所具有的效力就是内部效力，对各级人大、司法部门和社会系统所具有的影响就是外部效力。对于这些外部主体而言，《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对“条例”的规定并不具有排他性。从全国人大到设区的市级人大制定的法律文件均可称为“条例”，最高人民法院和最高人民检察院所制定的法律性文件亦可称为“条例”。《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》规定行政法规和规章可以称为“规定”“办法”，也并不排斥外部主体使用“规定”“办法”。社会团体对“规定”和“办法”的使用要远多于“条例”。如果社会上对“条例”“规定”“办法”等概念的广泛使用没有产生削弱法律权威的后果，那么认为“党内法规”会削弱法律权威就缺乏说服力。

法律概念的外部影响本质上是法律与社会的关系问题。法律是社会的产物，在法律形成的初期，法律中的概念基本来自于社会中的概念。随着法律的独立性和专业性的增强，法律自身开始创设一些独立于社会的新概念或者改变社会中概念的原有含义。但是，法律要更好地发挥社会控制和社会服务功能，新创制的法律概念既要尽量符合社会日常概念的含义，又要不断通过社会可以理解的语言来表述自身。这样法律概念和社会概念就处于一种双向互动之中，而不是社会概念对法律概念的单向屈从。

民法中的“善意”“人”等概念，刑法中的“枪”等概念都来源于社会但是又不同于社会的普通理解。在民法的适用领域，把公司或胎儿视为“人”是可以理解的。但是如果要求在刑法领域或社会领域中采纳“人”的民法概念，那就是荒谬的。法律中的概念并不能排除社会对其作出不同理解。就同一个词语而言，如果它是一个法律概念，那么它就是规定性（prescriptive）的；如果它是一个社会概念，那么它就是描述性（descriptive）的。法律概念具有权威性，“立法机关确实有权宣告某个制定法里的特定术语应按特定方式理解。因此在《消费者法律救济法》里，加利福尼亚州法律把‘人’（person）定义为‘个人、合伙人、法人、有限责任公司、社团或其他团体，但应该是有组织的’。从描述的角度来看，这完全是无稽之谈。任何有自尊心的词典编纂者绝不会屈尊适用这些措辞来定义‘人’。”［16］

在社会的所有行为规范体系中，法律体系的构成是最为复杂和完备的，它涵盖了“条例”“规定”“办法”“细则”“决定”等绝大部分可以命名行为规范的概念。如果这些概念因为被纳入法律文件之中而具有排斥其他社会规范加以使用的效力，那么党内文件、宗教教规、乡规民约、企业管理制度等都将面临无词可用的困境。一般的社会规范体系由于其层次较少，使用“规定”“办法”等词语已经可以满足文件的命名需求，所以无需再使用“条例”等词来命名。在新中国成立以前，中国共产党的制度体系尚不完善，层次性还不强，除了党章和几部条例之外，大部分都是通过报告、决议、通告、指示、信函等名称来命名的，其效力位阶基本相同。但是，随着中国共产党成为执政党和党员规模的快速扩大，主要通过会议和指示来规范党员行为的方式已经不能满足党的发展需求。从革命党到执政党的转变为制度治党提供了稳定的环境。随着制度治党的逐步推进，中国共产党的党内规范体系的层次性和完备性已经近似于国家法律体系，所以党内法规和党内规范性文件的名称就和国家法律体系中的名称重合较多。

在现代法治理论中，社会主体的行为应适用“法不禁止即自由”的原则。一个法律中的概念除非明确被禁止在社会领域中使用，否则社会主体就可以赋予该概念不同于法律的含义。只要社会主体在使用该概念时没有使其发生法律效力的意图（比如强制他人或其他组织以遵守国家法律的方式来遵守自己制定的“条例”），就不会招致法律对其行为的违法性评价。在中国现行的法律体系中，并没有一部法律法规禁止社会主体使用“法规”“条例”等概念，所以以“党内法规”“条例”等称呼特定党内文件不具有违法性。

结语

“党内法规”的概念实用论通过在替换“党内法规”和沿用“党内法规”二者之间进行利弊权衡，论证了沿用“党内法规”的必要性。“党内法规”的概念实用论承认“党内法规”对法律权威带来的消极影响，但是一方面，这种消极影响远远小于替换“党内法规”所导致的党内法规体系的系统性震荡。另一方面，这种消极影响可以通过多种方式被控制在极低的限度内直至消除。当法律和社会对同一词语的含义存在不同理解时，二者都应恪守使用该词语的边界，在恰当的语境中使用该词语。在各自的界限之外，任何一方都不应强制对方接受己方的概念含义。如果法律要求社会在日常生活中使用法律概念的含义，就会导致法律对社会的压制；如果社会拒绝法律在法律活动中使用不同于日常概念的含义，那么法律的权威将消失殆尽。

“党内法规”的权力规限论、约定俗称论和概念实用论分别从法治价值、历史背景和实用主义三个角度论证了“党内法规”的合理性。这三者相互支撑，共同构成了证成“党内法规”概念的完整系统。这个论证系统并不依赖于“党内法规是法”这个在法学领域中充满争议性的命题，从而为法学界接受“党内法规”概念提供了一种新的可行性途径，为吸引更多法学学者参与党内法规研究，提高党内法规的话语自信起到推动作用。