国家监察制度改革的动因和意义

晏 涛

（河南大学,河南 开封 475004）

[提 要]党的十九大明确了中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，当前中国特色社会主义进入了新时代，党在长期执政条件下的最大问题就是权力的制约和监督问题。之前的党内监督和行政监督在实践运行中存在一条腿长一条腿短的问题，因此建立专门的国家监察机构势在必行，它有助于破解先前监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等突出问题，构建党领导下的集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，体现了依规治党和依法治国、党内监督和国家监察的逻辑统一，具有重大的现实意义、政治意义和历史意义。

一、国家监察制度改革的动因

改革开放四十年来,中国的经济社会格局发生了深刻变化，当前中国特色社会主义已经进入新时代。中国特色社会主义政治体制改革和政治发展成果丰硕，但也存在与当前深刻调整中的经济社会格局不相适应的地方。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央铁腕反腐、重典治乱，坚持依法治权和依法治党相结合，思想建党和制度治党同向发力，着力加强对于权力的制约和监督。但是之前的监督体系过于分散难以形成合力，构建统一高效的国家监察制度是破解监督难题的创制之举。党的十九大明确了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，这就为国家监察体制改革提供了顶层设计和价值引领。

（一）权力的制约和监督困境提出的新课题

就权力的产生来看,权力起源于维护社会公益和社会公共生活秩序的需要,权力的本质是一种公共意志,是维持社会正常运转的管理力量。孟德斯鸠认为自由只存在于权力不被滥用的国家，但是有权者很容易滥用权力却是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直遇到边界的地方才会停止[1]，因此，加强对于权力的制约和监督只能是以权力来制约权力。腐败产生的根本原因就是权力监督的缺位，党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央坚持以零容忍的态度惩治和预防腐败，一系列“打虎”、“拍蝇”和“猎狐”的行动让大大小小的腐败分子无所遁形，反腐败压倒性态势已经形成并不断巩固。但是也应看到形势依然严峻，滋生腐败的土壤依然存在，腐败形式和手段更加隐蔽，不能腐、不想腐的局面尚未真正形成。因此，党风廉政建设和反腐败斗争必须常抓不懈，对权力的制约和监督只能收紧不能放松，但是之前的监察仍然偏重于党内监督，监察范围过窄、反腐力量分散、体现专责和集中统一不够。在推进国家治理体系和治理能力的价值引领下,提出了新时代权力制约和监督体制机制创新的课题。

（二）政治体制改革的内在逻辑需要

当前，改革已经进入到了深水区和攻坚期，越往后触动的既得利益集团越多，阻力越大，如果处理不当，可能引发各类矛盾的强烈反弹。习近平指出：“我国改革开放已经进入到了攻坚期和深水区，进一步的深化改革，必须坚定信心、凝聚共识、统筹谋划、协同推进。”[2]在这方面，政治体制改革的确到了需要补课的时候了，政治体制和经济体制改革犹如推动经济社会变革的两大车轮，二者相辅相成、相互促进，否则就会遇到木桶效应。全面深化改革就是要改变过去那种经济体制改革和经济建设牵引下的政治制度变迁模式，进一步释放体制变革红利，推动经济社会持续健康发展。权力过分集中且缺少有效的制约和监督是传统政治体制的总病根，也是当前一系列贪污腐化和行政低效现象产生的根本原因所在[3]，尤其是当中国特色社会主义进入新时代，制度变迁的压力和边际成本会逐渐增大，政治体制若止步不前,已经取得的改革发展成果也可能会丧失。治理体系和治理能力现代化为政治体制改革提供了全新的价值导向和路径指引，体现了党的治国理政思想新的科学认识水平，它客观上要求执政党不断推进基本政治制度的自我发展和完善，把制度优势转化为治理效能，它是社会主义建设的第五个现代化。因此，未来政治体制改革的着重点在于构建集中统一、高效运转、覆盖全面的国家监察体制，以国家监察体制改革为突破口推动政治体制改革稳步前进，进而实现全面深化改革的总目标[4]，由此可见，国家监察体制改革实乃政治体制改革的内在逻辑使然。

二、国家监察制度改革的重大意义

改革国家监察制度是以习近平同志为核心的党中央对于政治体制改革的一次重要补课，是巩固反腐败成效、构建党领导下的集中统一、运转高效的监督体系的现实需要，是全面深化改革进而推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，它有助于确保党和国家的长治久安，具有重大的现实意义、政治意义和深远的历史意义。

(一)有助于破解监督困境[5]，进一步健全预防惩治腐败体制机制

人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁，必须旗帜鲜明地反腐，这是一场输不起的战争，人心向背决定着党的生死存亡。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻意识到党所面临的危险和挑战，以“壮士断腕、刮骨疗毒”的决心和勇气，以对人民和民族负责的使命和担当遏制腐败、整风肃纪，取得了反腐败斗争的压倒性胜利并不断巩固。但是也应看到反腐败斗争的长期性、艰巨性和复杂性，虽然不敢腐的目标已经初步达成，但是不想腐、不能腐的刚性约束有待进一步完善，不受监督、制约缺位的权力必然会发生变异，这是一条铁律，因此，必须加强对权力的制约和监督，建立健全惩治和预防腐败体制机制，把权力真正的关进制度的笼子里。创新是一个民族进步的灵魂,也是一个党永葆青春活力的不竭动力。我们党是一个勇于创新、敢于创新的马克思主义执政党，习近平总书记指出：“我们党之所以能够历经磨难无往而不胜，关键就在于不断进行实践创新和理论创新”[6],国家监察体制改革是坚持走中国特色社会主义监察道路的创制之举，是党和国家自我监督理论的重大创新发展。党的十九大指出，提升党的自我净化能力，根本要靠强化党的自我监督和群众监督。之前的反腐败体制机制存在监督体系条块分割、监督资源分散难以形成监督合力的弊病。而改革国家监察制度就是要把分割分散的监督体系和资源整合起来，构建党统一领导下的集中统一、权威高效的反腐败体系，打造一张党内监督和人民监督全面覆盖高效运转的监督网。它有助于更好地发挥党内监督和人民监督的合力，实现纪法衔接和各方面监督资源和力量的整合优化，并以党的政治权威为监督体系的高效运转提供坚实的政治保障，从而实现了一加一远大于二的政治效应和社会效应，使各方面监督体制机制更加规范化、制度化和法治化。

（二）有助于推进国家治理体系和治理能力现代化

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，尤其是进入新时代的中国特色社会主义对于党和国家的职能配置、组织架构、制度体系和履职能力提出了更高的要求，全面深化改革必须坚持问题导向思维，针对重点问题、重点环节和关键领域精准施策、锐意改革，必须打破旧的条条框框的束缚，不断推进国家监察改革的理论和实践创新。在党的长期执政的客观环境下就是要善于运用制度和法律手段治理国家，使各方面治理体系更加制度化、科学化、规范化、程序化，从而把中国特色社会主义制度优势转化为制度效能，不断提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。

全面从严治党必然要求制度治党，增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，必然要求增强党对于反腐败斗争的集中统一领导，构建协调配套的党纪国法，增强制度治党的治理效应、政治效应和社会效应。全面依法治国必然要求建立健全法治监督和法治实施体系，善于运用法治思维和法治方式监督和制约权力。当前职能配置和机构设置方面存在的一个突出问题就是权力的制约和监督体系不够科学完善，它的直接结果即是削弱了惩治和预防腐败的政治和社会效果，不利于全面从严治党和全面依法治国的整体协调推进。国家监察立法即是把十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的成熟可靠经验以法律的形式固定下来，破解监督资源分散、纪法衔接不畅、体现专责不够的体制机制问题，使机构设置和职能配置改革于法有据，提高党领导反腐败斗争的规范化、制度化、法治化水平，健全中国特色社会主义制度体系和法治体系，使中国特色社会主义制度优势转化为治理效能[7]，提升党和国家治理体系和治理能力现代化的水平，从而有助于依规治党和依法治国的整体协调推进。

（三）社会主义制度的自我发展和完善，有助于确保党和国家的长治久安

在世情、国情、党情发生深刻变化的新时代里，共产党长期执政条件下所面临的四大危险和四种考验时刻存在，其中消极腐败危险需要下大力气长期妥善处理，中国古代的改朝换代莫不是受到历史周期律的支配，其中消极腐败是主要诱因。腐败现象是一个世界性难题，完全照搬别人的反腐败经验和模式向来不可能取得成功。一个国家反腐模式和道路的选择离不开本国特定的历史文化传统和政治经济条件，中国反腐道路的选择要坚持立足本国国情，继承和发扬中国古代传统的监察文化，同时吸收借鉴一些国家一些地区长久以来形成的成功的腐败治理经验和理念，开辟一条中国特色式的反腐道路。中国古代的监察制度起源于西周，确立于秦朝的监察御史制度，巩固于汉朝，历经三国两晋唐宋的发展与变革至明清逐渐成熟与完备，虽然在封建专制的背景下有着自身的局限性，但是它作为一种权力制约和监督机制也一定程度上减少了贪腐和维护了政令统一。由它所确立的一些制度原则对于现今的监察体制改革有着一定的启示意义，包括在监察领导体制上实行单线垂直领导，在监察机构设置和职能配置上保持一定的独立性、体现专责，并且有国家的法律使其于法有据。国家监察体制的改革是社会主义制度的自我完善和发展，是消除党长期执政条件下潜在安全隐患的重大政治设计和制度安排，体现了中国社会历史发展和科学社会主义的逻辑统一。习近平总书记指出：“增强党的自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督；自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想，中国共产党下决心成功，练就 ‘绝世武功’。”[8]国家监察制度改革体现了党的自身建设和国家法治建设的逻辑统一，中国优秀文化传承和现代制度变迁的逻辑统一,从而走出了一条中国特色的反腐败道路，也为解决世界性反腐败难题贡献了中国智慧，增强了道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，有助于确保党和国家的长治久安。

结语

国家监察体制改革的动因体现了鲜明的问题导向思维和深刻的政治体制改革要求，它有助于构建党领导下的集中统一、运转高效的监察体系和反腐败体制机制，是确保党在长期执政条件下长治久安的重大政治安排和制度设计。中国特色监察制度的创设是中国传统智慧和现代国家治理经验融合创新的结果，具有重大的现实意义、政治意义和历史意义。