涉环保项目“邻避冲突”的化解路径研究——以南昌市垃圾焚烧发电项目的建设为例

李 培 叶桂芳

（1.南开大学，天津 300071；2.中共南昌市委党校，江西 南昌 330031）

一、涉环保项目的邻避效应与邻避冲突

邻避效应的研究起于20世纪70年代的美国，邻避效应指邻避设施或邻避项目“为广大地区居民带来利益，却由设施附近居民承受污染，导致不断的抗争”[1]的现象。邻避设施是指那些服务于公共利益，但会给设施附近的居民带来诸如环境污染、经济利益受损、心情不愉悦等负外部性的设施。这类设施在规划和建设过程中被选址附近的居民感知到可能发生的负外部性会对自身造成影响，居民便可能通过各种形式反对项目的继续实施，从而引发邻避冲突。

邻避现象在城市规划中经常出现，戴尔（Dear）指出邻避现象是都市冲突的重要形式，[2]因为城市规划具有负外部性的设施的成本主要由设施附近的居民承担，从而容易引发附近居民的不满。邻避效应常发生于公众的非理性化情绪，且容易受别人行为的影响。一些学者的研究把公民的邻避情节看作一种非理性的情绪化反应，如维特斯（Vittes）指出邻避情节是把环境价值作为衡量一项设施是否应该兴建的标准，全面拒绝那些损害环境权的公共设施，是一种缺乏技术、经济和行政理性的情绪化行为。[3]陶鹏、童星把邻避设施分为四类：污染类、风险集聚类、污名化类和心理不悦类。[4]污染类指那些运行中会产生污水、废气、固废物、噪声等污染物的设施，如垃圾处理厂、垃圾焚烧厂、污水处理厂等；风险集聚类指那些一旦发生事故就会对人生安全、财产造成难以挽回的损失的设施，如变电站、核电站等；污名化类指那些负外部性被大大的放大了的设施，由于某些群体的污名化而对与该群体有关的设施也产生反对情绪，如精神病院、戒毒所、监狱等；心理不悦类指那些容易引发心理不舒适的设施，如火葬场、墓地等。涉环保项目指那些为环保目的而修建，但项目本身运行过程中也会产生污染，从而引发公众抵制情绪的设施。

涉环保项目具有两个显著的特征：服务于公共利益；具有潜在的负外部性而对设施附近的居民产生影响。所以，邻避设施的建设与选址便给政府的决策带来困难，特别是随着城市化进程的加快，垃圾围城现象在越来越多的城市中发生，对垃圾焚烧厂、污水处理厂等涉环保项目的需求越来越多；另一方面，公众的环境意识、权利意识逐渐增强，对邻避设施的抗争也越来越多。从2007年厦门PX事件、2009年广东番禺垃圾焚烧发电厂事件、2012年宁波PX事件到2014年余杭垃圾焚烧厂事件、2014年沈阳金家湾污水处理厂事件、2016年重庆市长安锦绣城生活垃圾转运站事件。随着公众权力意识的觉醒及环境安全的重视，近年来涉环保项目建设过程中，邻避冲突不断发生，甚至引发多起暴力冲突事件。

二、南昌市涉环保项目邻避效应化解分析

生活垃圾焚烧发电厂项目在运营阶段会产生污染物影响到附近居民的生活，如垃圾在焚烧过程中产生的烟气、飞灰、炉渣，垃圾渗滤液，垃圾存储及渗滤液贮存过程产生的恶臭，冷却塔、电机组等运行产生的噪音等。

2016年10月，中国住建部、国家发改委等四部联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，规定将垃圾焚烧处理设施的建设作为“十三五”时期城市生态文明建设的重点，到2020年底，全国设市城市的垃圾清洁焚烧处理能力要达到总处理能力的50%以上。根据智研咨询发布的《2016-2022年中国生活垃圾市场研究及未来前景预测报告》中的数据，2015年全国设市城市生活垃圾清运量为1.92亿吨，其中卫生填埋处理量占63.9%；焚烧处理量占33.9%。要完成“十三五”的目标，我国城市生活垃圾的焚烧处理能力还需加强。目前南昌市的生活垃圾处理方式还是以卫生填埋为主，南昌市建设垃圾焚烧发电项目有利于尽快实现国家“十三五”时期生活垃圾无害化处理的目标。

（一）南昌市生活垃圾焚烧发电项目

南昌市每天大约产生3500吨的垃圾，其中70%左右靠填埋，这样很多垃圾填埋场已经不堪重负，迫切需要其他的垃圾处理方法。而垃圾焚烧厂项目在很多地方已经取得了成功，有很多管理的经验、技术经验可以借鉴，是有望能够发展起来的产业。

1.南昌泉岭生活垃圾焚烧发电厂项目

南昌泉岭生活垃圾焚烧发电厂项目选址位于南昌市进贤县泉岭乡抚河东岸，建设规模包括2台600吨/日机械炉排炉、2台中温中压余热锅炉、2台12兆瓦汽轮发电机组，占地105亩，总投资5.3亿元，是南昌首个垃圾焚烧发电项目。该项目运营中年处理生活垃圾可达到39.96万吨、年发电1.37×108千瓦时。

2009年5月获江西发改委批准立项，2010年江西省环境保护科学研究院对项目进行环境影响评价，并编制项目环境影响报告书，2010年10月获得江西省环境保护厅批复，2013年7月，项目开工建设，2015年2月，项目建成。该发电项目的生活垃圾主要来自南昌市青云谱区、青山湖区、南昌县和进贤县。

2015年4月3日，有居民向江西省环境保护厅举报，泉岭垃圾焚烧厂有偷排渗滤液到地沟的情况，厂区内经常恶臭，尾气排放不达标。经环保部门查明，在未获环保主管部门批准的情况下泉岭垃圾焚烧厂于2015年1月擅自投入运行，并存在垃圾焚烧飞灰擅自外运的情况，被南昌市环境监察支队责令停止生产，并予以行政处罚。

项目整改后获得南昌市环境保护局试运营批复，试运营期限为2015年5月4日至2015年8月3日。

在后期验收阶段为了了解公众对该项目的态度，通过发放问卷的方式收集附近居民的意见。共发放30份调查问卷，收集居民对项目施工期和试运营期产生的废气、废水、噪声、固体废物的影响。其中83%的受调查者认为施工期噪声对其影响较轻，77%的受调查者认为施工期扬尘对其影响较轻，20%的受调查者认为施工期废水对其影响较轻，其余均认为未造成影响。对项目试运营期的调查中，60%的受调查者认为运行期废气对其影响较轻，其余均认为项目运行期废气、废水、固废均对其不造成影响。同时对项目周边的村民委员会进项调查，泉岭乡梁东村民委员会、何桥村民委员会及架桥镇彭宗村民委员会均表示项目未对村民生活、生产带来影响。

2016年7月，项目获得环保局验收通过，正常进入生产。发电厂运营过程中也有公众通过信访的方式反映泉岭垃圾焚烧厂无环评手续、排放恶臭气体，南昌市城市管委会迅速回应，指出该项目已获省环保厅环评批复，并完成了江西省环境保护科学研究院的环境影响评价工作。信访反映的排放恶臭气体属实，但排放值满足国家的相关标准。同时对采取的处理和整改措施向公众详细说明。

2.南昌市固废处理循环经济产业园垃圾焚烧发电项目

南昌市固废处理循环经济产业园垃圾焚烧发电项目2016年开始规划，选址位于南昌市麦园固废处理循环经济产业园，项目总投资约120000万元，占地约135.75亩，预计2018年建成，建成后将成为南昌市第二个生活垃圾焚烧发电项目。建成后日处理生活垃圾可达2400吨/天，年发电量可达3.092×108千瓦时，服务范围包括南昌市中心城区、红谷滩区、新建区、湾里区、经开区、安义县。

项目规划阶段也有居民上访的情况，并通过建立微信群、QQ群、在网络社区里发公开信、举牌、拉横幅等方式反对垃圾焚烧厂的建设。政府及时回应公众的意见，采取包干到户，领导谈心的做法，分配干部到每家每户去做工作，化解了公众的担忧，使公众的不满与担忧没有进一步扩大化。项目环评按照“建设单位委托——文件资料研究——环境现状调查——项目工程分析——环境影响评价——公众意见征询——环境影响报告书编制——相关部门审查——上报审批”的程序进展，完善各种技术要求，选用具有国家甲级环评资质的环评机构。在民意征集阶段，2016年11月进行了公众参与的第一次公示，2017年1月进行了环评的第一次公示。2017年2月14日，进行了环评的第二次公示。2017年2月进行了公众参与的第二次公示。

麦园垃圾焚烧厂在建设过程中也引起附近居民的一些不满，2017年6月9日有居民向南昌市环保局发信访信件，对选址合理性表示怀疑，并指出南昌水业集团环保能源有限公司对南昌市具体情况不熟悉，对其作出的环境影响报告书存疑，而且该公司对管理垃圾焚烧厂的能力持怀疑态度。2017年6月12日南昌市环保局作出回复，因提交的环境影响报告书材料未齐全，待其环境影响报告书通过评估、项目通过社会稳定风险评估后以公示的方式向公众回应。

目前，麦园垃圾焚烧发电厂处于初期建设阶段，前期的规划阶段中政府做了很多民意收集与公众沟通工作，化解了垃圾焚烧厂项目的邻避效应。

（二）南昌市生活垃圾焚烧发电项目建设过程中邻避效应的化解

南昌市的生活垃圾焚烧发电项目与国内其他城市相比是启动较晚的，在如今涉环保项目建设中邻避冲突多发的情况下有效地化解了邻避效应，有许多值得借鉴的做法。

1.做好与公众的沟通工作

保证公众的知情权是化解邻避效应、避免邻避冲突的前提，纵观近年来发生的邻避冲突大多与政府的信息公开不够、忽视与公众的沟通有关。垃圾焚烧厂的环评结果向社会公示，在沟通方面，不仅要保障公民的知情权，还要保障公民的参与权。南昌市垃圾焚烧厂项目规划过程中能够注重民意收集，通过环评公示、公众参与公示等方式向公众公开信息，鼓励公众通过各种途径提出意见和建议。在面对公众的质疑与不满时及时采取应对措施，有效化解了公众的质疑。在项目运行阶段吸纳公众参与监督，如麦园垃圾焚烧发电厂项目确保投产后，厂区的LED显示屏会实时发布、更新垃圾焚烧后排放的氯化氢、二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、烟尘等烟气数据，同时公布国家标准，使公民可以对比、判断厂区排放的烟气是否达标。同时，规定公民可以随时预约参观，垃圾的焚烧过程向公众开放。

2.完善技术标准

公众对涉环保类邻避设施的抵制很大程度上是因为对现代治污、控污技术的担忧，技术的不确定性使得公众对项目可能造成的损失预期大大增加。我国已经有很多城市建立了垃圾焚烧厂，技术方面已经越来越成熟。南昌市的垃圾焚烧厂项目在规划阶段已经到其他城市进行考察，学习先进的技术和管理经验。垃圾焚烧厂配备先进成熟的技术和设备，执行严格的国家技术标准要求，同时向社会公布使用的技术标准，降低公众对未来环境风险的估计。

3.做好应急预案

即使有成熟的技术也依然存在环境风险。垃圾焚烧不仅会产生废气、废水、固化物等，还会产生一种致癌物质二恶英，这也是居民最担心的东西，一旦发生管理或操作上的失误，发生污染泄露将会给附近居民带来不可挽回的损失。要打消公众这方面的顾虑则需要证明即使发生了类似的事故，相关部门也能很好的应对。泉岭垃圾焚烧厂项目为预防垃圾贮坑恶臭气体泄露和污染治理设施失效等事故的发生，确保垃圾贮存池和垃圾输送系统采用负压方式运行，垃圾渗滤液处理构筑物均加盖密封处理，建成3套生物降解恶臭处理装置等。同时编制《南昌泉岭生活垃圾焚烧发电厂环境突发事件专项应急预案》、《南昌泉岭生活垃圾焚烧发电厂渗滤液环境事故处置预案》、《南昌泉岭生活垃圾焚烧发电厂环境保护管理制度》等。做好这些应急预案使公众看到政府严格管理、严格执行标准的决心。

（三）南昌市生活垃圾焚烧发电项目建设过程中邻避效应化解中的不足

南昌市生活垃圾焚烧发电项目从规划到建设、运营各个阶段都做了很多有效的工作，包括考察其他城市成功的做法，做好规划、完善相关技术、注重与公众沟通等，有效化解了邻避冲突。但具体的做法中也存在一些不足之处。

1.决策机制有待完善

一项邻避设施的建设涉及到多种利益相关者，每个利益相关者都有参与决策的需要。南昌市垃圾焚烧发电项目的决策过程中利益相关者的参与还是不够全面的，主要表现在两个方面。第一、决策权主要掌握在市级政府层面，下级政府的参与有限。如泉岭垃圾焚烧厂的选址位于进贤县，麦园垃圾焚烧厂的选址位于经开区，但垃圾焚烧厂的选址及建设的规划都是由市级政府作出的，进贤县政府及经开区政府的参与有限。公众在表达意见和建议、选择和政府沟通的时候一般先从基层政府开始，这样，在后续的与公众的沟通过程中基层政府发挥的作用便会受到限制。如公众向没有决策权的政府或部门反映，在得不到满意答复的情况下就可能积累不满。第二、决策过程中公众的参与有限。南昌市垃圾焚烧厂项目的决策采用的是自上而下的决策方式，决策主要是由政府作出，其他社会主体，如社会组织、公众、市场主体等参与不够，垃圾焚烧厂的选址标准不明确。

2.沟通不够全面

南昌市生活垃圾焚烧发电项目主要通过媒体宣传，网上公示、收集意见的方式，所以难免有些居民信息了解得不够全面。如有对南昌市经开区的居民采访，反映没有带业主去看选址，了解设备及设备的运行情况。我国政府与公众的沟通主要是以“教育、劝说、通知等单向的信息传递作为沟通的主要手段，且只有当面对居民大规模集中反对时，才被动地采用协商、听证等方式同公众对话”。[5]南昌市垃圾焚烧厂项目中政府与公众的沟通方式还主要以单向沟通为主，主要采用通知、教育、劝说的方式说服公众接受垃圾焚烧厂项目的建设。

3.公众参与不够深入

我国邻避设施建设过程中公众的参与普遍不足，某些地方政府完全忽视公众的参与，在项目建设时才被公众知晓，这样，马上激起公众的担忧与恐慌，公众以各种形式表达反对，甚至引起大规模的冲突，最终项目被搁置或改迁；即使在那些注重公众参与的地方，参与的程度也不同。我国目前邻避设施选址大多遵循“决定——宣布——辩护的模式”，[6]决定选址在什么地方由政府决定，然后向社会宣布，给公众提出意见和建议的机会，而政府主要是对决策进行辩护，以公益性、技术安全性劝解公众接受选址。南昌市两个生活垃圾焚烧发电厂项目的选址也符合这个模式，前期的选址决策阶段缺乏公众的参与，是在选址确定以后向社会公示。

三、涉环保项目邻避冲突的化解路径探析

涉环保项目的建设是符合公共利益的，所以决策具有必然性。而邻避冲突不仅对社会造成经济、财产损失，而且会损害政府的公信力、破坏社会稳定，所以如何化解邻避效应、避免邻避冲突的研究至关重要。

1.完善沟通：重构政府与公众间的互信

邻避效应演化为邻避冲突的一个重要原因是没有做好与公众的沟通。邻避冲突发生的起因往往是政府和公众之间的互信出现问题：一方面政府在项目规划阶段没有做好与公众的沟通，很多项目直到开工建设阶段才被公众知晓，这样没有给公众接受的缓冲时间；另一方面，公众对地方政府存疑，对环评结果、降污技术有疑虑，即使政府反复说明邻避设施的污染在可控范围内，公众始终无法完全放心。公众对政府的不信任进而会积累对专家的不信任，认为专家只会为政府发声，从而不认可环评报告、不认可项目的环境可行性分析等。

重构公众与政府的互信关键在于做好沟通与参与，让公众的意见能够被政府所听到。南昌市垃圾焚烧发电项目建设过程中注重与公众的沟通，对项目的环境影响进行了详细的说明，包括项目施工阶段和运营阶段对附近居民可能产生的影响，采取的治理技术，及项目建设的可行性与必要性进行公示，让公民可以通过电话、电子邮件或信件的方式提出意见和建议。

沟通过程中政府应转变认识。首先，要认识到沟通对于化解邻避冲突的重要性，积极主动地与公众沟通，建立完善的沟通机制，扩大沟通渠道、丰富沟通方式。其次，改变单向的沟通方式，在沟通过程中注重与公众的互动。同时要认识到多数的同意不等于达成了共识，因为邻避设施的负外部性的影响是在一定范围内的，利益受损者与整个区域相比只占少数部分，而正是这一小部分居民的态度对项目能否顺利进行起着决定性的作用。

2.畅通参与渠道

居民对涉环保项目的怀疑主要来自两方面：对政府宣传的控污技术的怀疑；对政府监管能力的怀疑。要打消公众的这些疑虑关键要扩大参与，让公众切实看到技术的安全可控性、看到政府严格监管的决心，并让公众能够参与到监管的行列中。公众的参与主要分为两个阶段：项目规划阶段的参与；项目运行阶段的监督。项目规划阶段需要制定规范的邻避设施选址标准，获得公众认可后吸纳多元的利益相关者参与选址决策，建立多元主体平等协商的决策机制。项目运行阶段扩大公众的参与有利于解除公众对项目后期管理不善，标准不严的后顾之忧。一些地方政府把邻避设施的选址完全看作技术性的问题，环境影响评价、环境风险评估、环境承载力评估等都需要专业的技术人员来做，从而很容易忽视公众的参与。

公众的参与包括制度化的参与和非制度化的参与。建立各种公众参与的方式和制度是确保公众理性参与的前提，而当制度化的参与渠道闭塞时，公众的意见得不到表达，积累到一定程度时就会借助非制度化的参与渠道，更严重的就会以冲突的形式表现出来。政府的邻避设施决策过程中需要拓展公众参与的途径与参与方式，除了常见的公示——反馈的参与，还需要健全民意征集机制，完善听证会程序等，确保公众有制度化的参与渠道。

3.完善补偿机制建设

涉环保项目的建设在某种程度上是以项目附近居民的利益损害换取公益，因为涉环保项目的潜在负外部性由项目附近的居民承担，但收益由大区域内的居民共享，环境的收益与成本之间是不对等的。完善补偿机制即是为平衡环境收益与成本之间的对比，通过经济补偿减少邻避设施附近居民的成本，从而减少居民的抵制行为。我国一些城市已经建立了邻避设施的补偿机制，如广州市已经出台了《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》，规定对“对进入市属终端处理设施的生活垃圾，缴纳生态补偿费”，按照75元/吨的标准向生态受损区进行补偿。此外，东莞、南京等地区也出台了相应的垃圾处理生态补偿规定。目前，南昌市还未有相关的垃圾处理的补偿机制。

邻避设施建设过程中政府、企业、居民是三大主要的利益相关者，其中，政府是权力机关，政府的决策直接决定谁是利益受益者、谁是利益受损者。邻避项目应该建立收益区域向利益受损区域补偿的机制，补偿的标准和补偿的方式应根据不同地区的具体情况设定。