加强基层党组织党内规范性文件的备案审查工作

胡 菁

（中共南昌市委党校，江西 南昌 330031）

习近平总书记在十九大报告中指出：“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。这是新时代加强党的全面领导，实现依法执政的重要部署。中国共产党作为执政党，要实现依法治国，国家法律与党内法规两者缺一不可，“国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。”。因此，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，加强党内法规的备案审查工作，实现党内法规与国家法律的协调一致，是全面推进依法治国的关键环节。2013年5月27日，中共中央颁布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《规定》）。对党内法规和规范性文件的备案工作提出了具体要求，标志着党内法规的备案审查制度正式建立。随着各级党内法规和规范性文件备案审查工作的开展，2017年6月25日，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确提出要“完善备案审查制度”，对加强党内法规和规范性文件备案审查提出了新的要求。

一、党内法规和规范性文件备案审查制度的重要意义

1.对党内法规和规范性文件的备案审查，体现了依法治国的总体目标。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。其中，完善的党内法规体系成为中国特色社会主义法治体系的五大内容之一。党内法规在党的各级党组织中具有普遍适用性，对党组织和党员具有约束力，涉及党和社会发展的各个方面。按照十八届四中全会提出的“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”要求，党内法规作为规范性文件，在逻辑上必须纳入备案审查范畴，以保证其在宪法、法律之下，不与宪法、法律相抵触，从而保证法治体系的协调一致。

2.对党内法规和规范性文件的备案审查，体现了从严治党的总体部署。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是长期执政党。治国必先治党，治党务必从严。要从严治党，离不开完备的党内法规制度作保障，这是衡量政党执政水平高低的重要标志。党章作为党内法规的基础，所有的党内法规，都必须符合党章的要求，都必须与党的价值要求一致，这都需要备案审查制度作为保障。

3.对党内法规和规范性文件的备案审查，体现了“四个意识”的总体要求。2016年颁布的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中强调：“全党必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。”党内法规和规范性文件作为各级党委管理党务的重要依据,也必须时刻与中央的大政方针保持一致，以保障全党上下的统一性，立法过程中的备案审查制度也为此提供了保证。

二、基层党组织党内规范性文件备案审查工作存在的问题

1.审查制度依据不够统一。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规包括中央制定和中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定的党内法规。这就意味着，省级以下党委不能制定党内法规。同时，根据《规定》第二条：本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件。由此看来，《规定》把省级以下的规范性文件排斥在备案审查的范畴之外。而在实践中，规范性文件一般是指各级党委政府在履行职责过程中形成的具有约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央和省、市委决策部署以及指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。实践中，大量党内规范性文件集中在省以下的市、县、区等各基层部门。对于这部分规范性文件的备案审查，缺乏统一的制度依据。通常由各省、自治区、直辖市自行比照《规定》来制定各自的备案审查制度。各地采取的方式也各不相同，比如说2017年新疆维吾尔自治区制定了《新疆维吾尔自治区党内规范性文件审查办法》，而湖北、广东则印发了《关于加强党内法规制度建设的实施意见》，其中对备案审查工作做出了一些规定。在市一级层面，各地做法也不一样。甘肃省金昌市于2015年制定了专门的《金昌市党内规范性文件备案制度》，淮南市则用通知的形式，发布《中共淮南市委办公室关于进一步加强党内规范性文件备案工作的通知》。不同部门制定的各类审查规范，备案审查的范围、程序等各不相同。

2.审查内容规定不够明确。根据《规定》第七条对审查标准的规定，党内法规和规范性文件主要进行六个方面的审查。概括起来分为：合法性审查，即审查文件是否同宪法和法律法规不一致，是否同上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与其他同位规范性文件对同一事项的规定相冲突；合理性审查，即审查文件规定的内容是否存在明显不当；政治性审查，即审查文件是否同党章和党的理论路线方针政策相抵触；程序性审查，即审查文件是否符合制定权限。虽然《规定》中有明确规定，但是在实际操作中，关于“明显不当”、“与路线方针政策相抵触”，各地审查机构并未有明确规定，实践中依靠审查人员的个人理解，而要审查是否“与宪法”相冲突，就势必要对宪法做出较权威的解释，但实际上，除了全国人大及其常委会之外，其他机构并无宪法解释权。

3.审查人员专业性不足。根据我国对于各类法律法规、规章、司法解释和规范性文件“有件必备、有备必审、有错必究”的要求，党内规范性文件审查也要实现全覆盖。在实际操作中，基层规范性文件备案审查工作一般由党委办公厅或办公室负责。如甘肃省民乐县《党内规范性文件备查制度》中第五条规定：“县委办公室承办党内规范性文件备案工作，并明确专人承办具体事务。”这样的作法在基层较为普遍，但难以保障党内规范性文件审查的专业性要求，同时也缺乏与其他同级专业部门如人大备案审查部门的联动机制，容易使备案审查工作出现“备而不审”的情况，备案审查流于形式。

4.审查机构制度不完善。根据《规定》，党内法规和规范性文件审查采用的是制定部门主动报送，再由审查机构进行备案审查的制度。在现实中，一是审查部门缺乏审查动力。审查只是作为规范性文件制定过程中的一个部分，由制定部门报送，属于主动审查范畴。而对于不报送审查的，则未有惩罚性规定。《规定》第十二条中规定：对备案工作成绩突出的单位和个人按照有关规定予以表彰”，“对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题可以在一定范围内通报”。也就是说，现有的党内规范性文件审查制度只规定了正向激励措施，而缺乏相应的义务规则和惩戒机制。二是审查程序的启动方式单一，只能由审查机关主动发起。而实际上大量基层党内规范性文件对党组织和党员行为进行了规范，有很多可能涉及人民群众切身利益。作为相对人，如果对党内规范性文件有异议，则无渠道推动审查机关进行审查。三是对审查结果缺乏反馈机制。《规定》只规定了审查机关的审查义务，对于发现的问题，根据《规定》第十条，只能“建议制定机关自行纠正”或者“提出予以纠正或者撤销的建议”，对于审查结果，制定机关未有反馈机制。是否纠正、在多长时间内进行纠正，并未有规定。

三、全面推动，进一步完善基层党组织党内规范性文件的备案审查工作

对党内规范性文件进行备案审查，是我国法治建设的重要组成部分，是党实现依法执政的重要保障。在现实层面，大量党内规范性文件出自基层，直接对社会经济事务进行调整，直接与人民群众利益息息相关。因此，必须全面推动基层党组织党内规范性文件备案审查工作。

1.明确备案审查范畴。首先，扩充党内规范性文件概念外延，从制度依据上完善党内规范性文件的范畴，把大量省级以下党组织制定的规范性文件纳入概念范围内。凡是由党的各级组织依程序制定的，具有普遍适用性，可以反复适用的规范性文件，除符合《规定》第二条规定的排斥条件外，均应当纳入党内规范性文件范畴，由相应部门对其进行备案审查。其次，对于基层实践中经常出现的党政联合发文明确审查范畴，党政联合发文是指以党委与政府，或者党委工作部门与政府工作部门的名义联合制发规范性文件。虽然国家已经通过各种制度进行限制，但在实际中，地方党委为了表达和传递对某项工作的重视，往往将本由政府规定的一些事项，采用联合发文的方式，转化为党内文件，实践中也往往被纳入党内备案审查范围。这类文件大部分内容事关行政事务，并非单纯对党组织和党员行为进行调整。而党内的备案审查部门对行政事务规定的审查能力则相对薄弱。因此，应当从制度上明确，党政联合制定的规范性文件 “哪些由党委进行备案审查，哪些依法由人大常委会实施，哪些由政府负责”。

2.完善备案审查制度。对于基层党内规范性文件，各地出台的审查办法一般规定得比较笼统，可操作性不强，需要完善具体流程、落实相关制度。一是细化备案审查流程。对于党内规范性文件的报送、登记、审查、监测、反馈等，制定详细的流程，建立备案审查登记制度，对于进程和流向实现全程可控，严格时间节点，推动审查效率。如中共民乐县委《党内规范性文件备案制度》规定：“依照本制度应当备案的党内规范性文件，自发布之日起15日内由制定机关报送县委备案”，“县委办公室应当在收到报送备案的党内规范性文件后15日内完成备案审查”。对于每个时间节点进行规定，有利于备案审查制度的落实。二是明确审查反馈机制。对于审查部门的审查意见，出具正式审查意见书，规定明确的反馈机制。对于未在规定时限内进行说明的部门，要加大考核力度。三是推行“前置审查”制度。前置审查又称合法性前置审查。是近年来各地政府在行政性法规立法过程中采用较多的制度，指在法规提交审议前，组织专门机构对其进行前置审查。例如成都市天府新区管委会《关于贯彻落实〈四川省行政决策合法性审查规定〉的实施意见》中规定,“行政决策事项未经管委会法制机构合法性审查或者经审查不合法的，不得提交有关会议讨论。”这种方式有利于提高立法质量，提高立法效率，保障相对人权益。党内规范性文件的立法也可以借鉴此做法，在制定过程中就由本级党委相关处室对其合法性主动进行前置审核，与立法后的备案审查实现互补。四是强化责任追究。对于党内规范性文件的制定、审查建立相应的责任追究制度。对相关部门明确责任，对于制定和审查中出现的问题进行追责，保证备案审查的落实，防止“备而不审”。

3.加强审查主体建设。一是建设专门的党内法规备案审查部门。从编制人员上给予支持，健全工作机制，从制度上保障备案审查工作的开展。同时，加强对审查人员的专业性培养，提升审查质量。二是建立部门联动机制，充实审查主体。我国现行的是各自制定各自审查的制度，人大、党委、政府分别对各自制定的法律法规、规范性规定进行审查。各地在进行备案审查的过程中，一般会联合相关同级部门进行审查，但是较少联合人大或政府相关部门进行审查，容易造成立法冲突。而实践中，相对于党委的法规部门，地方人大在法规的制定、审查等方面都具有相当丰富的经验，能够提供专业性的意见。因此，应当建立备案审查联动机制，及时梳理不同层级、不同类型的党内法规和规范性文件之间的关系，定期或不定期通报备案工作开展情况。只有联合各方形成合力，才能保证基层党组织党内规范性文件的备案审查质量，实现依法执政。