我国优化政治生态环境的法治逻辑与路径*

(淮阴工学院马克思主义学院，江苏淮安223003)

关于政治生态环境的思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，对于优化我国政治生态环境具有政治引领价值。在2014年中共中央政治局第十六次集体学习时，习近平首次提出“政治生态”概念，并指出加强党的建设需要一个好的政治生态。此后他更是在不同时间和不同场合多次强调政治生态的重要性。所谓政治生态环境是指，在以中国共产党的领导为核心的政治格局中，各方面政治关系、政治要素和政治活动所形成的相互联系、相互影响、相互促进的发展状态。显然，我国目前的政治生态环境，即各种政治主体之间关系还未处于一个良性的生态循环之下，需要进一步研究揭示我国政治生态环境的法治逻辑，即它的法治基础、法律表达、制度运行的法律保障，进而建构我国政治生态的法治环境，优化我国政治生态环境的法治路径，此乃实现我国政治生态法治化目标的应有要义。应当说，习总书记提出的政治生态概念，具有极其重要的意义，它成为中国共产党面临的一项迫切又重要的任务。如何贯彻落实习近平政治生态思想，除了从思想上着手外，更重要的是需要从制度上保障，用法治的手段改善政治生态环境才是根本之道。这具有重要的理论和实践价值，因此，笔者于本文试图从法治化的角度，分析优化我国政治生态环境的逻辑与路径。

一、优化政治生态环境的法治逻辑内涵

政治生态理论研究起源于美国。在美国，最早研究该领域的学者是哈佛大学教授约翰·M·高斯(John·M·Gaus)和美国行政学家弗雷德·W·里格斯(Fred·W·Riggs)。高斯1947年发表的《政府生态学》系统地分析了行政行为应当充分考量其依存的环境因素以及环境因素对行政行为的影响。我国学者近年来也日益重视政治生态环境的研究。比如，有学者指出：“政党生态是国家政治生态的重要组成部分，它是政党政治系统中的诸要素在运行和互动，以及和环境之间所形成和显示出来的整体状态。”[注]何序哲：《优化党的政治生态建设营造良好的从政环境》，《沈阳大学学报(社会科学版)》2015年第5期。在笔者看来，政治系统中各因素之间的组合及其运行机制，离不开法治化的保障。所谓政治生态环境法治化是指，参与政治生态的各个主体的行为及其运行机制应当纳入法治的轨道，其基本内涵包括政治主体行为法治化、运行机制法治化以及运行结果法治化等三个方面。从某种意义上说，政治生态建设离不开法治的保驾护航。党的十八大以来，尽管我国加大了反腐的力度，政治生态环境明显好转，然而，长期以来，我国政治生态受到了一定程度的污染，党内不良潜规则仍然存在，党员特别是领导干部的思想政治基础并不牢固，损害了党的形象，动摇了党的执政基础。政治状态是通过政治生态来反映的，政治生态是一个国家政治长期运行的外部表象。政治生态受到污染的表象繁多，诸如“权力寻租”“庸政”“懒政”“为官不为”“买官卖官”“跑官要官”等。这些问题的存在，导致了人们对政治生态环境产生了悲观的看法。这一方面表现为非制度化的现象普遍存在。无规矩不成方圆，政治生态的优化更是如此。虽然在过去的四十年中，政治运行规则越来越完善，法治化程度越来越高，然而，在现代化的过程中，许多非制度化现象或者潜规则仍然存在，如暴力执法、选择性执法。这些非制度化现象的存在直接影响到行政管理系统的正常运行，更不用说良好政治生态的建设。 另一方面，政治生态环境的恶化表现为权力寻租产生的权力腐败。腐败是影响社会稳定的主要因素，是人民群众最关心的热点问题和焦点问题，严重威胁着共产党的执政地位和国家政权的稳定。如果这仅仅是个别行为或偶发现象，可以理解为行为个体的变异，如果腐败行为成批量出现，甚至有的地方出现系统性、塌方式腐败，则说明政治生态在某些领域、某些地方发生了变异。[注]参见高新民：《重构政治生态》，《学习时报》2015年3月2日，第 2版。造成政治运行机制存在问题的原因是多方面的，其中与运行规则尚有待进一步完善具有很强的正相关性。一方面，由于行政权力运行缺乏规范和透明的法律程序，行政系统内部权力运行基本依靠命令指示、请示报告、调查研究等来维持彼此间的关系。由于其所建立的内部规则是由政府本身或惯例形式存在的，没有严格的立法，所以存在规范性不强、透明度不高等缺陷。另一方面，正式规则下的潜规则仍然存在。如果说行政规则是明面上的正式规则，那么一些“只可意会，不可言传”的权力运行规则就是潜规则，如我们常听到的“跑部钱进”“上有政策，下有对策”等等。大量存在的“潜规则”使得行政权力的运行偏离设定行政权力的最初目的。由此可见，行政运行规则已经成为行政法治建设进程中不可绕过的重要环节，行政运行规则制定的质量和实施的水平，是判断政府是否贯彻依法行政的重要指标。[注]参见沈亚萍：《行政规则研究》，吉林大学2015年博士学位论文，第67页。尽管政治生态环境的优化与思想建设紧密相关，但是，要从根本上优化我国政治生态环境，需要法治的保障。其基本内涵包括以下内容。

(一)政治运行机制的法治化

政治生态环境恶化与政治文化的多元碰撞的交织，加剧了人们对政治运行结果的担忧。然而，从根本上说，政治生态运行机制出现的问题，主要表现在如下三个方面。一是整个政治的运行机制不顺畅。从政府运行的决策机制看，根据科学化、民主化决策的要求，政府决策前的论证制度、决策中的票决制和决策后的问责制度尚需要进一步完善。[注]参见昂永生：《试论政府运行机制创新中的薄弱环节及其成因》，《安徽农业大学学报(社会科学版)》2005年第6期。二是政府运行的协调机制有待改进。现代政府管理的本质就是协调。加强政府协调机制的建设是现代科学管理的基本要求，也是当今中国社会发展的客观要求。[注]参见张旭东：《关于新形势下完善政府决策机制的思考》，《河北学刊》2009年第3期。三是政府运行的监督机制乏力。我国的政府监督机制虽然建立了一个相对完整的体系，但体系内部仍有许多因素制约该体系充分发挥作用。因此，从某种意义上说，政治生态运行的机制是一个系统工程，从法治政府建设事业自身的内容看，单纯依靠行政机关的努力是远远不够的。法治政府建设不能仅仅看作是行政机关自身建设的一部分，而应当看作是整个国家治理现代化、法治化的系统工程。实际上，如果各级党委、人大、审判机关、检察机关对法治政府建设袖手旁观，也不可能建成法治政府。

(二)政治生态组织行为的法治化

政治生态发展的根本问题是人的发展问题，政治生态化的组织建设要以人为本。在我国政治实践中，政治生态价值标准在一定程度上出现了偏离。在经济社会和人的发展方面，政府考核评价指标过于重视经济的高速增长，忽略了社会的持续协调和人的全面发展。政府的管理手段仍然很难从传统的威权管理方式向民主化的治理方式转变，政府仍然包揽事务过多，管理职能定位尚未完全转变。在政府的行政程序上，重实体轻程序，将程序视为工具，含有较重的人治色彩。我国有几千年的人治传统，新中国建立后至今，虽然法制建设日益受到重视，依法治国也提升到了治国方略的高度，但是，在政府的行政程序上，程序的内在价值，包括人权保障价值以及权力制约价值这两个方面，并没有得到充分体现，人治现象仍很严重，而且在价值取向上重权力轻责任。我国实行的科层制政治结构体制，下级往往只对上级服从和负责，加之行政绩效评价体系尚未健全，责任的不明确，导致了责任与权力的分离。[注]参见王飞、唐美红：《浅析当代中国政治生态建设得与失及路径设计》，《天水行政学院学报》2016年第4期。

(三)政治运行结果的法治化

政治运行结果与一个社会的政治生态的建设能力呈正相关性，政治生态的建设能力的提升与政治运行的法治化形影相随。构建一个良好的政治生态是一个长期持续建设的过程，离不开每个党员干部、广大人民群众的共同努力，必须多管齐下、多方参与、综合治理。因此，政治生态环境的优化需要解决两个基本的前提性问题。一是政党领导体制的权责范围必须是清晰的。然而，目前存在的党政关系、权责不明现象表明，我国党政体制亟待改善。同级党委直接指挥政府，官僚主义严重，党干预政府工作，并且在政府工作中起决定作用，政府逐渐变成了一个执行部门。二是体制机制不能偏离法治精神和道路。政治生态建设是一项系统的、复杂的工程，需要健全的体制机制予以保障。然而，很多地方的政治生态建设，没有建立健全相关的法律机制，而且改革、发展与法治的关系没有理顺，配套制度也不完善，特别是面对全面深化改革的新要求，还没有主动适应，没有形成良好的法治环境，改革、发展与法治的关系亟待理顺。

通过上述分析可见，我国优化政治生态环境需要法治化的保障，良好的政治生态离不开健全的法治体系，这是由政治运行机制、政治组织行为以及政治运行结果离不开法治化保障的客观规律所决定的。

二、优化政治生态环境的法治逻辑分析

从前述分析可知，所谓政治生态就是政治系统中的诸要素在运行和互动中所形成和显示出来的整体状态。这种整体状态有好有坏(形成生态或非生态状态)，当政治生态中的各要素由消极要素变为积极要素，各要素间处于协调共生、和谐互补的动态平衡状态时，这种政治状态就属于优良政治生态，或者叫生态化政治(生态政治)。因此，生态政治概念其实反映的是政治生态发展到一定阶段，并已经达到理想状态和生态化了的政治状态。[注]参见夏美武：《当代中国政治生态环境研究——基于结构功能分析视角》，苏州大学2014年博士学位论文，第16页。正如前述，良好的政治生态，离不开健全的法治体系。建立什么样的法治逻辑结构体系，以优化政治生态环境，是一个复杂的问题，是我国建设社会主义法治国家必须厘清的问题。在笔者看来，我国优化政治生态环境的法治逻辑体系，至少要回答四个层面的问题：一是明确定位优化政治生态环境法治逻辑的政治属性，即如何准确定位优化政治生态环境的法治逻辑的社会主义属性，如何准确处理党的领导、依法治国与人民民主的关系；二是准确把握优化政治生态环境法治逻辑的法律属性，即建立什么样的法治体系，以确保政治生态环境的优化；三是准确把握优化政治生态环境法治逻辑的道德属性，即准确处理属于“义务的道德”的国家法与属于“高尚的道德”的党规党法之间的关系；四是准确把握优化政治生态环境法治逻辑的保障基础，即准确处理优化政治生态环境法治体系与法治监督体系之间的关系，为政治生态环境优化提供制度基础。

(一)处理好政治与法治之间的关系

如何准确定位优化政治生态环境的法治逻辑的社会主义属性，如何准确处理党的领导、依法治国与人民民主的关系，这是构建优化政治生态环境法治体系的逻辑大前提。这从优化政治生态环境法治逻辑的政治属性看，就是要明确优化政治生态环境法治逻辑的社会主义方向，就是要把坚持党的领导和坚持社会主义方向统一到法治的逻辑中去。政治属性是我国构建优化政治生态环境之法治逻辑结构的鲜明特征。法治作为一种治国方略，带有明显的政治属性，在当代中国，就是要正确处理好法治与党的领导、中国特色社会主义方向之间的关系。这既是优化政治生态环境法治逻辑结构的前提条件，也是优化政治生态环境之法治体系的重要内容。对此，党的十九大报告明确强调，推进全面依法治国，必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，就是坚持党的领导、中国特色社会主义制度和中国特色社会主义法治理论。这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。这一点与西方的法治思想具有本质的区别。也许在某些人看来，法治可以脱离政治而存在，可以脱离政党的意志，表现为在法治领域，否定党的领导，甚至否定中国特色社会主义方向。这些思想不仅与中国特色社会主义治国方略格格不入，而且碰触了优化政治生态环境的“红线”。因此，准确把握优化政治生态环境法治逻辑的政治属性，要明确党对法治建设的领导地位，因此，党的十九大报告提出要深化依法治国实践，成立中央全面依法治国领导小组，这是在更大范围和更高层次上加强了对法治中国建设的统一领导，这也是保证优化政治生态环境法治逻辑的中国特色社会主义方向的根本保证。

(二)处理好法治体系与法治自身规律之间的关系

构建优化政治生态环境法治逻辑必须处理好法治体系与法治自身规律之间的关系。也就是说，要准确把握优化政治生态环境的法治逻辑的法律属性，即建立什么样的法治体系，以确保政治生态环境的优化。从近几年的反腐经验来看，如果一个地方的领导干部缺乏政治原则，不讲党性，权权交易，权色交易，政治上的潜规则盛行，势必导致一个地方的政治生态腐化。党的十八大以来，党中央查处的诸多大案要案就充分证明了，一些领导干部手握人民赋予的权力肆意妄为，建立以权力为轴心的利益集团，极大地败坏了党和国家的形象，腐化了党的政治生态。因此，优化政治生态环境本质上就是要规制权力，打造法治政府、法治国家、法治社会。通过法治的方式，优化政治生态环境和构建优化政治生态环境的法治逻辑，其内涵包括以下几个方面。首先，明确法治的本质是什么，或者说法治的对象是谁的问题。这说到底就是要约束公权力，规范公权力机关的行为，法治的本质对于公权力来说要体现“法无授权不可为、法定职责必须为”的价值理念。其次，要实现依法治党、依法执政与依法治国的统一。中国共产党作为依法治国的重要主体，一身兼二任，既是执政党也是领导党，自身要构建与完善以党章为核心的党规党法体系，在法治的体系和框架下，实现依法执政与依法治国的统一，着力打造法治政府，实现依法行政。法治政府建设是法治国家建设的重点。坚持依法行政，就是要把行政立法权、执法权、自由裁量权以及行政审批权置于法治的笼子里，着力破解“依权不依法”的难题，特别是要实现政府职能转变到位，解决职责权限划分不清晰、权责不统一与不匹配的问题。最后，优化政治生态环境的法治逻辑，重点是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系。党的十九大报告明确提出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，包括形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。

(三)处理好法律体系与党内法规体系之间的关系

党的十九大报告明确提出党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的内在组成部分。由此可见，虽然党规党法不纳入国家制定法的范畴，但也属于法治体系的范畴。同时，在当前背景下，我们应当充分认识到党内法规对于加强国家政治生态环境建设的价值与意义。党规党法是指由党的中央及其所属部门制定的用以规范党组织的工作、活动和党员行为的各类规章制度的总称。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国共产党作为执政党直接决定着法治国家、法治政府、法治社会三位一体法治目标能否实现，其中党规党法发挥着重要的作用，通过其规范和引领，保证了中国共产党领导的规范化和法制化，与社会主义法律体系一道，为营造良好的政治生态环境以及良好的法治环境提供了基础保障。然而，我们也要清楚地认识到，社会主义法律体系与党内法规体系有其不同的调整对象以及实施运行机制，在构建良好的政治生态环境方面，必须处理好两者之间的关系。一方面要准确把握两者在调整对象以及实施机制上的区别，党内法规的调整对象是中国共产党全体党员，而法律调整的对象是全体公民，与国家法律相比较，党内法规在道德、伦理层面给全体党员提出了更高的要求，有助于政治生态环境的改善。在实施机制上，与国家法律相比较，国家法律体系的实施有一套相对成熟的实施机制，特别是有较为完善的程序规范保障，而党内法规体系的实施，在实施机制上其程序的规范性相对宽松，但是其实施过程中的效率性也得以体现出来，有利于惩治遏制党内腐败行为、不规范行为，有利于改善党内政治生态环境。另一方面，我们也要认识到，党内法规对法律体系的建构性意义，要适时将有些党规党法转化为国家法，将党规党法转化为社会全体成员的行为准则。中国共产党作为执政党，其最基本的执政方式就是将党的主张通过法定程序上升为国家意志，从国家法律与制度层面保证党的路线方针政策的落实，通过法定程序将党的执政理念内化为国家法的精神。

(四)处理好法治体系与法治监督体系之间的关系

法治监督体系在优化政治生态环境方面具有举足轻重的作用，只有构建疏而不漏的权力监督体系，真正实现把权力关进笼子里的目标，才有可能为营造良好的政治生态环境提供制度保障。处理好法治体系与法治监督体系之间的关系。一方面，要加强宪法实施和监督工作，推进合宪性审查工作。一切政党、组织和个人都要以宪法为根本活动准则，履行维护宪法尊严、保障宪法实施的职责。因此，要构建与完善全国人大宪法与法律委员会的监督机制，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。另一方面，要建立统一权威的监督机构，推进国家监察体制改革，有效实施我国《监察法》。如果对依法履行公职的人员的监督，监察力量不够集中，势必难以形成合力。党的十九大报告提出，要深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，各级监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。按照十九大报告的部署，2018年全国人大制定通过了我国《监察法》。我国《监察法》规定了行使监察权应遵循的原则，明确了监察对象的范围，依法赋予监察委员会监督、调查、处置职权以及其可采取的谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二项相关措施。我国《监察法》的制定和实施，对于改善政治生态环境具有积极作用。

三、优化政治生态环境法治路径的现实选择

通过上述分析，可见优化政治生态环境法治保障体系是一个复杂的系统工程，其路径的选择也是艰难的。政治生态环境法治路径的现实选择，一方面要实现政治运行机制、政治运行行为的法治化，另一方面，必须构建完善的党内法规体系和实施体系，更重要的是，要处理好国家法治体系与法治监督体系之间的关系。因此，优化政治生态环境的制度保障需要从党内和党外两方面着手，在党内就需要加强党法党规的建设和完善，在党外就需要国家加强法律法规的建设，共同净化党内政治生态环境。但是，着眼于当下，必须从五个层面做出相应的路径选择。

(一)优化政治生态环境中权力主体的运行机制

政治生态环境是各个要素的有机结合，需要优化参与政治运行的主体之间的关系，为政治生态环境的优化创造体制保障。优化政治生态环境的运行机制，首当其冲的问题是，理顺政治运行机制，处理好人大、政府、司法机关以及监察委员会之间关系。优化政治生态环境需要理顺政治生态运行机制，它与法治政府的构建息息相关，优化的政治生态环境本质上是一个打造法治政府的过程。从法治政府建设事业自身的内容看，单纯依靠行政机关的努力是远远不够的。法治政府建设不能看作是行政机关自身建设的一部分，而应当看作是整个国家治理现代化、法治化的重要内容。实际上，如果各级党委、人大、审判机关、检察机关、监察机关对法治政府建设袖手旁观，也不可能建成法治政府。优化政治生态环境，必须重视党的领导，因此《法治政府实施纲要(2015年-2020年)》明确提出，在党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导下，各级政府及其部门党组要切实履行主体责任，主要负责人是第一责任人，对本级政府本部门党风廉政建设负总责；认真执行向本级人大及其常委会报告的工作制度，接受询问和质询制度，报备行政法规、规章制度；认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见，及时研究办理人大代表和政协委员提出的意见和建议，切实改进工作；健全知情明政机制，政府相关部门向政协定期通报有关情况，为政协委员履职提供便利、创造条件；支持人民法院依法受理行政案件，健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效裁判；检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合。在现阶段，要着重解决两个问题。一是如何发挥人大宪法与法律委员会在优化政治生态环境中的作用。2018年通过的宪法修正案将人大的法律委员会变更为宪法与法律委员会，由此发出一个明确的信号，就是要重视宪法与法律的实施，要推动合宪性审查制度，那么，宪法与法律委员会如何运行，合宪性审查将面临制度上的构建难题，其审查对象、方式以及相应的责任都需要明确的方案，这些对于改善政治生态环境具有重要的价值。笔者认为，在审查对象上，一切政治主体及其行为都应当接受宪法的审查，这是因为，我国宪法明确规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。为了推动宪法的实施，接受宪法审查的对象应是广泛的。在审查方式上，应当建立以书面审查为主的方式，必要时可以进行听证审查程序，为宪法与法律委员会开展合宪性审查设置必要的程序保障。二是如何规范监察委员会在优化政治生态环境中的运行机制。新修改的宪法明确了监察委员会的宪法地位，形成了人大统摄下的“一府两院一委”新政权组成形式。为了发挥监察委员会在优化政治生态环境中的作用，新颁布的《监察法》明确了其监察范围，监察机关是对国家公职人员进行监督的机关，因此，监察的范围是非常宽泛的，具有对握有权力的主体的震慑作用，有利于政治生态环境的优化。但是，我们也要清楚认识到，监督者本身也应该接受监督。如何设计对国家监察机关及其工作人员的监督机制呢？根据我国的法律监督体制，这种监督应包括人大及其常委会的监督、公民的监督、新闻媒体和社会舆论的监督，以及国家监察机关的自我监督。

(二)以法律体系的思维构建完善的党规党法体系

党规党法体系是社会主义法治体系的主要组成部分，党的十九大报告对此作出了明确的宣示。但是，党规党法的体系化以及实施是当前面临的突出的问题。比如，如何构建一个完善的党规党法体系、党规党法如何适用等问题都必须给予明确的回答。笔者认为，完善党规党法体系，以法律体系化思维为价值取向，发挥其对优化政治生态环境的作用是必不可少的。全面从严治党是中央做出的战略决策，党内法规的健全与完善是实现全面从严治党的依据。党内法规在优化政治生态环境中主要包括四个方面的功能。一是规范功能。这是指党内法规对全体党员以及各级党组织的指引作用，包括确定的指引、有选择的指引。按照确定的指引和有选择的指引分类，党内规范可以分为权利性和义务性两种。这两种规范分别代表了党内法规的规范性指引的两种指引形式。义务性规范代表确定的指引，是指党法党规明确规定，党员应该这样行为或不应该这样行为，如果违反这种规定，就应承担某种否定性的党内法规责任。授权性规范代表一种有选择的指引，是指党法党规明确规定党员可以这样行为，将带来某种肯定性的结果。二是评价功能。评价功能是指党内法规具有判断、衡量党员行为是否合法或有效的评价作用。在评价党员行为时，党法党规必须有一定的、客观的评价准则。党法党规是党内一个重要的普遍的评价准则，即根据党法党规来判断党员行为是否合法。作为一种评价准则，党法党规应该具有比较明确、具体的特征。三是预测功能。预测作用是指党法党规有可预测性的特征，即依靠党内规范，党员可以预先考虑到党员以及党的各级组织相互之间将如何行为。预测作用的对象是党员相互的行为，包括各级党组织的行为。四是强制功能。党规党法的作用在于制裁、遏制违反党规党法的行为。其强制功能不仅在于制裁违规行为，而且还在于预防党员违法犯罪行为，让党员以及各级党组织在法的规范框架下活动，以利于生态环境的优化。如果以这样的逻辑评判目前的党规党法体系，我国党规党法体系应当具有法律规范的逻辑结构，才能发挥其规范、评价、引领以及强制功能，但是，目前我国的党法党规体系还不够详细全面，未能形成一般意义上的法律规范体系与规范逻辑结构。例如，《中国共产党纪律处分条例》中的规定定性多于定量，没有形成严格意义上的法律规范逻辑结构，不利于明确职权行驶范围、权责的分配以及相应责任的追究。因此，优化政治生态环境的法治保障，应当完善党规党法，以体系化思维发挥其对优化政治生态环境的作用。一方面，要构建以党章为统帅的党法党规体系。笔者的设想是，党法党规体系的构架应当依据现行的党法党规按照不同的分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。这个体系由党章、中央机构以及省级地方党组织制定的党内规范性文件组成。党章在整个体系中处于核心地位，要构建党内法规的冲突解决机制，党的各级组织应当建立党法党规审查机构，作为冲突解决机制的主体有权对党法党规适用过程中的冲突做出裁决。另一方面，要完善与构建具有可操作性的党内法规规范结构。从法的规范结构看，从法的制定和法的实施的角度考量，法律规范通常由三个部分组成，即假定、处理、制裁，三者构成了法律规范的三个要素。党内法规也一样，应当参照法规范的基本要素，逐步形成严格的党内法规规范的逻辑结构，明确每一个党内法规范的适用条件，而适用这一党内规范的这种条件就称为假定。同时，应当明确行为规范本身的基本要求，即行为标准，规定党员以及各级党组织应当做什么、禁止做什么、允许做什么。这是党内法规范的核心部分，是规范的主要内容，规定了党员的权利义务的部分，指明了党员行为的方式和尺度。党内法规对党员行为的调整，应当从“行为标准”中体现出来的，是党内立法的直接目的。因此，“行为标准”部分是法律规范中最基本、最核心的组成部分。法律后果是党内法规规范结构不可或缺的部分，是指党内法规范中规定的党员在作出符合或违反党内规范的行为时可能引起的法律后果部分，包括肯定式后果，即对合规行为的允许、确认、保护和鼓励等，也包括否定式后果，是对违法行为宣布无效、撤销以及给予党纪制裁。只有这样的党内法规范结构，才能为优化政治生态环境提供可操作性的依据。显然，党内法规范体系要实现上述目标，需要进一步加强党内法规范体系的理论与实践研究。

(三)构建完善的国家行政权力运行程序

优化政治生态环境的本质是把权力的运行关进制度的笼子里。尽管我国行政法律体系日益完善，但是，我国行政权力运行的程序还没有实现法治化。因此，完善国家行政法律体系，应当及时制定行政程序法以优化政治生态环境。法律体系的完善是一个系统工程，其中，行政程序法的制定对于优化政治生态环境具有举足轻重的作用。这是由行政程序具有独立的权利保障价值以及权力制约价值所决定的。因此，优化政治生态环境，必须坚持用制度管权、管事、管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。起草法律法规规章和规范性文件，要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求，切实把权力关进制度的笼子。同时必须加强行政程序制度建设，严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。政治生态环境的破坏本质上是权力的滥用。因此，为了防止权力被滥用，保障行政相对人有效地参与行政管理，对行政过程实施有效监督，在行政立法、行政执法、行政司法等领域应当建立一系列行政程序制度，使行政权力的行使受到法律程序的规范和制约成为必然要求。这些程序的设置不能错位，不能将人民群众置于对立面，因为行政程序对于行政相对人来说是权利，对行政主体而言是责任、义务，行政主体必须为之，不为则属违法，应被追究相应的责任。所以应该为行政程序设立统一的程序原则和基本制度，通过统一原则和相关制度来增加行政过程的公开性，保证行政管理过程的透明性，确保行政程序的稳定性，提升行政过程的科学性和协调性。这样才能使政府行政系统在公平正义的行政程序的规制下，与政治生态环境平衡发展。[注]参见齐晓耘、谭四红：《政府行政程序法定化的政治生态环境分析》，《武汉科技大学学报(社会科学版)》2007年第6期。良好的政治生态环境需要阳光的滋润，一个高效廉洁的政府需要程序的规制，其必然的要求就是行政程序中做到过程的公开透明、公众参与。如何打造在阳光下运行的政府呢？在笔者看来，从程序的角度，就是行政主体在行使行政权力的过程中，做到政府信息的公开，让行政权力在阳光下运行，加强行政程序制度建设，严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限，让公众知晓政府机构的职权范围、活动方式和相应的法律制度。然而，目前我国还没有制定统一的行政程序法典，在行政程序立法上，仅有国务院制定发布的《政府信息公开条例》以及地方各级政府制定的政府信息公开管理办法，不利于从整体上规范行政主体的活动方式。尽管世界各国制定行政程序法典的经验表明，制定行政程序法是一个艰难的过程，美国、日本、韩国等国家都经历了几十年的立法上的探索，但是，我国在行政程序上的理论与实践探索也已经走过了二十余年的历程，应当说已经具备了制定行政程序法的条件，国家应当适时出台行政程序法典，不仅是完善中国特色社会主义法律体系的要求，也是规范行政权力，优化政治生态环境的必然选择。

(四)构建完善的国家法治监督体系

优化政治生态环境离不开法治化保障，因此，构建良好的法治监督体系是优化政治生态环境的关键。同时，法治监督体系是法治体系的有机组成部分，因而优化政治生态环境必须完善法治监督体系，强化对行政权力的制约和监督。对此，党的十九大报告明确指出，法治监督体系是构建中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。这是因为，科学有效的行政权力运行制约和监督体系的基本形成，不仅是惩治和预防腐败体系的需要，更是优化政治生态环境的法治保障。从总体上看，完善法治监督体系，就是健全行政权力运行制约和监督体系。政治权力应自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督。从制度层面看，就是要坚持用制度控制政治权力，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。我国已初步构建了法治监督体系，但是，我们更要着眼于现实层面，完善法治监督体系，真正实现把权力关进制度笼子的目标。从现实层面看，完善法治监督体系，目前当务之急是要做好以下二项工作。其一，要进一步完善我国《行政诉讼法》，扩大行政诉讼的受案范围，准确定位行政诉讼功能模式，“在客观法秩序模式下，行政诉讼受案范围的基本逻辑，就是假定一切行政行为可以接受司法审查为原则，其最大化的结果就是被诉的行政行为与起诉人是否有利害关系无关，对行政行为是否遵守所有与行政行为相关的法律规范进行完全的司法审查。我国《行政诉讼法》应当立法明确双层结构的受案范围标准，假定行政行为可以审查标准，立法排除司法审查的例外范围。”[注]邓刚宏：《行政诉讼受案范围的基本逻辑与制度构想》，《东方法学》2017年第5期。其二，要加强关于监察法实施的研究。我国《监察法》“总结了党的十八大以来反腐败的经验，巩固了国家监察体制改革的成果，完善和创新了国家监察制度，对于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的中国特色国家监察体系，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，是新时代党和国家自我监督的重要规范”。[注]马怀德：《监察法:新时代党和国家自我监督的重要规范》，《紫光阁》2018年第4期。不过，自我国《监察法》颁布以来，其实施中不可避免地遇到一些问题，突出表现为如何处理打击腐败与人权保障之间的关系问题。事实上，一些学者在我国《监察法》实施前，表现出担心监察法如何保障被监察对象的权利保护问题。比如，有学者认为，我国香港地区廉政公署经历了从扩权到控权的历史变迁，其承载的价值也从最初以犯罪控制为主导转变为日益注重正当程序。在平衡这两种诉讼价值的过程中，香港地区廉政公署逐渐形成了静态控权与动态控权两种模式。前者基于权力法定原则，通过立法明确界定香港地区廉政公署调查权的适用范围、条件、程序等，在授权的同时实现控权。后者基于权力制衡原理， 通过司法权、检控权、犯罪嫌疑人诉讼权利，实现对调查权的动态制约。前者是后者运行的基础，后者是前者发挥效果的保障。我国的国家监察立法可借鉴香港地区廉政公署调查权的控权经验，坚持打击腐败与保障正当程序和人权相结合的目标，确保监察委员会的必要职权，同时强化对监察权的监督、制约，实现对权力运行的静态控制与动态控制。[注]参见阳平：《论我国香港地区廉政公署调查权的法律控制——兼评〈中华人民共和国监察法(草案)〉》，《政治与法律》2018年第1期。在我国《监察法》实施以后，人大对监察委员会的监督缺少有效的方法和措施，对监察权的制衡不足，容易发生监察行为对被监察对象的合法权益的侵害。

(五)构建有序的民主参与制度

政治生态环境的优化需要公众的参与，需要选举民主、协商民主、参与民主的法律制度完善。正如有学者认为，当代中国民主政治建设需要法律和制度的保障。人们在国家中的地位，同这种地位相适应的各项权利，行使这些权利所应遵循的原则和程序，以及制裁侵犯人民民主权利行为的方式和途径，都需要通过法律来确认和规定，并通过国家的强制力保证实施。[注]参见李新、赵连章：《当代中国民主建设的政治生态环境论析》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。选举民主、协商民主、参与民主的法律制度完善与其字面表达一样需要从这三个角度去审视。从选举民主的角度看，选举民主是现代民主国家及其宪法具有合法性、正当性的基础。可以说，没有选举民主，就不是民主国家，就没有真正体现民意的宪法及其选举制度，在这个意义上，我国选举制度的完善任重而道远。从协商民主的角度看，我国宪法明确规定了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度作为基本政治制度，然而，这并不等于是严格意义上的“协商民主”。从理想角度而言，在我国的政治生活中，协商民主不仅是我国各民主党派和无党派人士政治协商、参政议政的重要民主形式，也应当是有关政治主体参与政治运行的重要形式，是对选举民主的重要补充，但这种操作层面的“协商民主”形式，在我国法律体系中，还缺乏规范性的国家制度安排。从参与民主的角度讲，在当代中国，首要的问题是，形成网络民意有序表达机制，渐次推进有序的民主参与，形成人们的心理认同是必不可少的。如果一个国家的人民没有从心理、思想、态度和行为方式上经历一个民主观念的转变，没有对其国家政治生态的认同，那么，一个国家政治生态的健康发展的局面是难以形成的。因此，从上述三个层面上说，构建良好的选举民主、协商民主、参与民主的机制是优化政治生态环境的重要环节。