依法立法的理念与制度设计*

(华东师范大学立法与法治战略研究中心，上海 200062)

一、新时代的立法新理念：依法立法

党的十九大报告明确提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”十九大报告将“依法立法”与“科学立法、民主立法”相提并论，作出十二字并列之表述。这是一种新的提法。在此前，“科学立法、民主立法”是相提并论的。从时代发展看，党的十九大报告所作的十二字新概括，实际上是“依法立法”作为一种新理念在新时代立法活动中应有地位和作用的体现。

在立法理念和原则上，人们此前较多关注和倡导的是“科学立法”和“民主立法”，现在将“依法立法”与前两者一同提出，反映了全面依法治国的深入推进，对新时代法治建设特别是对立法活动及理论研究提出了新要求。

(一)“依法立法”为什么是新理念

1.具有理论基础

党的十九大报告所提炼的“依法立法”新概括，实际上是“依法立法”作为一种新理念在理论研究成果上的概括总结；这一概括提炼，并不是随机和随意的，其离不开此前理论研究的积累，它是有前期理论研究基础作为铺垫的。

以此前理论研究的中心问题即立法基本原则的理论研究为例。“依法立法”作为一种新理念，同时也是一项新的立法基本原则，与“科学立法、民主立法”立法理念和基本原则相提并论，是对我国立法基本原则研究的理论丰富和拓展完善。立法基本原则有层次和种类之区分，其中立法总的基本原则是中央和地方立法均需遵循的原则。在当代中国，学术界对中国立法总的基本原则形成了较为一致的看法，即当代中国立法需遵循的基本原则包括：“一是法治原则，二是民主原则，三是科学原则。”[注]周旺生：《立法学》(第二版)，法律出版社2009年版，第73页。其中，法治原则从广义上理解，还包括了立法的宪法原则，即立法应当以宪法为依据或不得同宪法相抵触。因此，学界也有将中国立法的宪法原则单独作为一项立法基本原则的观点，以此突出宪法作为根本大法的地位和作用。不管是从广义角度还是从狭义角度看，当代中国立法的“法治”原则，是与近些年我们倡导的“科学立法”和“民主立法”两大原则并列的立法基本原则，这也是长期来学术界理论研究的一个良好成果积累。

党的十九大报告将“依法立法”与“科学立法、民主立法”并列提出，是对此前我国学术界关于立法基本原则理论研究成果的采纳和吸收，并在概念上作了“依法立法”的新提炼。依法立法，蕴含了根据我国《宪法》和《立法法》等依据、遵循立法权限和程序、维护国家法制统一等核心要素成分。因此，依法立法基本原则的提出，丰富和完善了当代中国立法的基本原则，使得立法基本原则更加系统化、更加完善，也使得对立法基本原则的理论研究更加深入、更加丰富地得到发展和推进。

当代中国立法活动的民主原则，通常是指立法权在根本上属于人民，人民是立法的主人，立法的内容应具有人民性，立法的过程和程序应民主，保障人民参与立法及立法应反映民意。立法民主原则的实践表现，就包括了“立法应当体现人民的意志、立法应当发扬社会主义民主、要保障人民通过多种途径参与立法活动”等内容。[注]朱力宇、张曙光主编：《立法学》，中国人民大学出版社2009年版，第66-67页。当代中国立法的科学原则，通常指应将立法视为科学活动，立法遵循科学原则，立法尊重自然规律、社会规律和立法本身的发展规律，立法合乎国情地情，建立科学的立法权限划分和立法运行的体制机制等。关于立法科学原则的实践表现，就包括了“转变立法观念和立法模式、研究制定科学立法的发展战略和实施规划、强化人大及其常委会的立法职能、完善立法程序、提高立法技术”等内容。[注]李林：《推进科学立法， 完善分配正义的法律体系》，《中国人大》2014年第8期。党的十九大提出“依法立法”，是对立法“法治原则”的肯定和丰富，是对当代中国立法基本原则系统化、整体化研究成果的肯定和吸纳，并作出时代性前瞻性的理论概括。

依法立法基本原则与依法治国进程中的相关提法是相协调、相对应的。党的十六届四中全会提出：“通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党。”十六届四中全会对党的执政提出了科学、民主、依法三个方面的时代要求。在新时代，科学执政、民主执政、依法执政构成党的执政方式的三个基本要素，三者的关系是辩证统一的。科学执政是基本前提，民主执政是本质所在，依法执政是基本途径，三者相互联系，有机结合。与此同理，近些年对党和政府决策，也提出了科学决策、民主决策、依法决策三个方面的时代要求。

与此相应，在改革开放已走过40周年，在全面依法治国走向深化的新时代，科学立法、民主立法也需要与依法立法有机结合、相提并论，并与科学执政、民主执政、依法执政、科学决策、民主决策、依法决策等重要提法相协调、相对应、相呼应。这也就是将此前已取得共识的相关理论研究成果，在继承中赋予新的时代内涵，若干提法相辅相成，形成理论研究前期成果和后期成果之间继承创新、推陈出新之良好互动。

2.具有实践基础

“依法立法”新理念的提出，是新时代深化依法治国实践的需要，也是新时代继续推进科学立法、民主立法的需要，并且是科学立法、民主立法的重要保障。“依法立法”的提出，具有较好的实践基础。

从实践基础看，“依法立法”经历了一个从观念到实践逐渐演进和转化的进程。在相当长的时期内，我国立法基本原则通常是以观念形态存在于法学教材和相关立法活动中。2000年通过的我国《立法法》(以下简称：旧《立法法》)，实现了我国立法基本原则由观念形态和理论成果层面向法定正式制度层面的转变。旧《立法法》在总则中明确肯定了中国立法的法治原则、民主原则和科学原则。2015年修改后的我国《立法法》(以下简称：新《立法法》)，重申了以上立法基本原则。新《立法法》第四条明确了立法的法治原则，该条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”新《立法法》第五条明确了立法的民主原则：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”与此同时，该法第六条也肯定了立法的科学原则：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”

由此可见，自2000年以来，新《立法法》和旧《立法法》在总则中确立的中国立法的法治原则、民主原则和科学原则，是中央和地方立法实践均需遵循的法定基本原则，也是“依法立法”新理念在实践中得以贯彻落实的基本法律保障。实际上，在2000年之前，“依法立法”的理念在我国立法实践中，也是有所体现的。并且，自进入21世纪以来，“依法立法”的理念在我国立法实践中已经更多地得到体现并加以运用。用比较的眼光看，近些年，民主立法原则和科学立法原则较受各方面关注，也为社会各界所知晓和得到较多落实。体现法治原则的“依法立法”，尽管在新《立法法》和旧《立法法》中是与民主、科学立法基本原则并列的基本原则，然而在公众知晓度、贯彻落实等方面受到的重视仍然不够，而且理念转化为实践的道路也颇为曲折。

因此，党的十九大将“依法立法”与科学立法、民主立法相提并论，弘扬依法立法新理念，对于全面落实新《立法法》的原则，系统地引领和指导新时代立法活动，维护社会主义法制的统一和尊严，深入推进依法立法，具有重要的时代价值，同时，对于总结实践中“依法立法”的经验并在顶层设计上作出肯定和保障，用来更好地促进科学立法、民主立法，其也是具有重要价值的一个战略设计。

3.小结

综上所述，“依法立法”作为新理念，无论从理论研究基础还是实践发展基础看，都不是无源之水，而是同步于时代的发展，一步步积累、一步步前行、不断深化、不断丰富，最终水到渠成而提炼概括得出的结论。有鉴于此，党的十九大结合中国特色社会主义进入新时代的新情况新形势，提炼总结出“依法立法”新理念并写入十九大报告，正是回应了当今时代潮流发展之理论呼唤，也回应了深化依法治国实践大趋势之内在需求。这一新理念，可谓新时代的使命召唤使然，并将担当新时代的使命和重任。

(二)“依法立法”的作用和地位

党的十九大报告提出“依法立法”，相对于此前“科学立法”与“民主立法”相提并论的认识，是理论上的深化拓展和实践中的经验总结，反映了“依法立法”新理念不同于“科学立法”和“民主立法”理念的特殊之处。以下笔者从“依法立法”的作用和地位两个方面，对“依法立法”有别于“科学立法”“民主立法”之处作一探讨。

1.“依法立法”的作用

关于“依法立法”的作用，结合党的十九大精神和此前的理论研究成果，可以将其总结为以下几个方面。

一是“依法立法”有助于树立宪法、法律的权威，从而更好地保障法治中国建设。“依法立法”，强调要在宪法、法律规定的范围内行使立法职权，不能超越法定的权限范围随意立法。因此，树立依法立法的理念并努力转化落实，将有利于维护宪法、法律的权威，促进和保障法治中国建设。

二是“依法立法”有助于保障依法执政、依法行政、公正司法，提升依法执政、依法行政、公正司法的能力与水平，从而更好地服务全面依法治国。党的十九大报告提出，坚持全面依法治国，就要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。坚持全面依法治国，要立法先行，而“依法立法”又是前提，只有“依法立法”做到位了，党依法执政、政府依法行政等才能得到有力保障，才不会偏离法治轨道，依法执政、依法行政、公正司法的能力和水平有望得到提升，全面依法治国也将得到深入发展。

三是“依法立法”有助于保障改革开放继续推进并在新的历史起点上再创辉煌。我国波澜壮阔的改革开放已走过四十年。四十年再回首，改革开放需要再出发，这已成为当下举国上下的共识。“依法立法”，有助于坚持全面深化改革并推进改革开放沿着于法有据的轨道有序前进。

四是“依法立法”有助于提升立法质量并推进立法工作朝着更高质量的方向和目标迈进。“依法立法”是形成良法善治的必要条件。没有“依法立法”作为保障，良法善治可能难以达致预期目标。“依法立法”，对于促进良法的产生并用以指引、规范社会关系的有序运转、和谐发展，对于提升立法质量并更好地调整社会关系，保障经济社会发展更有质量，都具有十分重要的时代价值。

2.“依法立法”的地位

关于“依法立法”的地位，结合党的十九大精神和此前的理论研究成果，可总结为以下几方面。

一是“依法立法”理念及其原则化是立法基本原则的题中应有之义。十九大报告将“依法立法”与“科学立法、民主立法”相提并论，还原了“依法立法”作为立法基本原则的应有地位，也使得新时代的立法基本原则更加系统化、全面化。

二是“依法立法”理念及其实施是构建和完善中国特色社会主义法律体系的应有之义和基础性保障。中国特色社会主义进入新时代，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成并需要继续完善。要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，首先要抓好“依法立法”这一初始环节。也就是说，只有严格依照宪法、法律的指导精神和相关规定来开展各层级、各类型的立法，由这些立法成果所共同组成的法律体系才会内在一致、整体和谐，法律体系也将趋于完善。或者说，该法律体系需要达致这样一种整体和谐的状态：“法律规范之间存在着纵向的等级从属关系，下级的规范不得与上级的规范相冲突，属于同一法律部门的法律规范之间层次分明、位阶有序，上下左右相互衔接，紧密配合。”[注]朱景文主编：《中国特色社会主义法律体系的形成与完善——结构、原则和制度阐释》，中国人民大学出版社2013年版，第3页。因此，“依法立法”在完善中国特色社会主义法律体系中具有重要的基础性保障地位。

三是“依法立法”理念及其实践化是改革开放与发展的应有之义和依据保障。我国的改革开放已经进入深水区，在整个改革过程中，都需要发挥法治的引领和推动作用。要发挥好立法的引领和推动作用，“依法立法”理念及其实践化需要贯穿立法活动的全过程，并有机融入到各项立法活动中。这样，就能“为统筹推进法治改革和法治发展，为加强法治‘供给侧改革’，提高立法质量，出台更多良法，修订或废止依然存在的‘劣法’‘闲法’‘恶法’”。[注]张文显：《创新发展中国特色社会主义法治理论的四点认识》，《法制日报》2018年5月9日，第9版。2014年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上提出的“凡属重大改革都要于法有据”的要求，其实也是改革深化发展对宪法、法律依据的内在需求，并为近几年的改革探索实践所重视和得到遵循。据此，“依法立法”理念及其实践需要有机融入于各项立法活动中，并成为我国改革发展的重要依据保障之一。

四是“依法立法”理念及其规范化是构建和完善我国立法体制的应有之义和规范保障。我国立法体制的形成、发展，需要通过“依法立法”理念及其规范化来推进落实，不断趋向完善。尤其是，2015年我国《立法法》修改后，一大批设区的市拥有了立法权，立法权主体数量大大增加。对各类立法主体而言，是否按照“依法立法”理念及其规范化去运作，是否有序推进设区的市立法工作，直接关系到我国立法体制内部是否和谐、协调。

五是“依法立法”理念及其遵循是维护宪法权威和国家法制统一的应有之义和必要保障。“依法立法”理念内涵丰富，包含了有权主体依照法定权限立法、依照法定程序立法、立法活动接受合宪性合法性审查监督、立法有章可循并依法有为、维护国家法制统一等内容。这些内容内涵丰富，需要在尊重依法立法理念并使之转化为具体立法活动的过程中，通过维护宪法权威和国家法制统一的鲜明立场及行动导向，努力彰显其立法准则和保障之重要地位。

二、新时代推进“依法立法”的制度设计及走向

(一)“科学立法”“民主立法”“依法立法”的制度需求及走向

在党的十九大将“依法立法”与“科学立法”“民主立法”相提并论之前，一直都是“科学立法”与“民主立法”之间“双轮驱动”，并在作用上相辅相成。“科学立法”与“民主立法”作为两大立法理念和原则，在制度需求上，呈现出如下发展走向和趋势。

“科学立法”，其理念外化之核心内容，是要求立法尊重经济社会发展和法律所调整社会关系的客观规律，要求立法遵循立法活动自身发展的规律，要求运用好立法技术，要求经历完备的立法程序，努力实现立法活动的科学化。

“民主立法”，其理念外化之核心内容，是要求立法以人民为中心，立法要尊重民意并充分反映民意，要求立法维护广大人民群众的利益，要求开门立法，要求扩大社会公众的立法参与，要求立法公开征求各方面意见并反馈其意见吸纳情况，要求法律能够形成最大公约数，获得更多的社会共识，从而更有利于法律的实施。

与此相应，“科学立法”在制度需求上，在实践推进中，呈现出以下几点发展趋向。一是以习近平中国特色社会主义思想为指导推进立法体制完善。二是在制度建设上努力克服部门保护主义、地方保护主义带来的立法狭隘主义、利己主义弊端。三是在体制机制上明确各有权立法主体的立法权限及范围。四是大力健全立法程序和规范的运行机制。五是需要综合运用制定、修改、废止、解释多种形式，增强立法活动的科学化。六是加强中央和地方的重点领域立法，及时反映经济社会发展的客观规律及其制度需求。

与此相应，“民主立法”在制度需求上，在实践推进中，也呈现出以下几点发展趋向。一是开门立法的观念及落实越来越得到普及和推广。二是立法为民、立法以人民为中心的指导思想逐渐融入日常立法实践中。三是立法集思广益、广纳民意的制度机制建设不断加强。四是扩大公众立法参与的渠道和平台，其趋于多元化，并且公众参与立法的热情得以提高。五是立法协商、立法咨询、立法听证、立法论证等方式得到综合运用，民意的吸纳更加多元和充分。

就“依法立法”这一新理念和新原则而言，其理念外化之核心要求，在制度需求走向上，也预计将呈现出以下几点发展趋势。一是在党的领导下推进“依法立法”，党领导立法，党也要依法领导立法；二是有权主体按照法定的立法权限立法，既不能不作为，也不能乱作为。三是有权主体按照法定的立法程序立法，遵守立法程序成为立法之必备。四是立法的合宪性与合法性审查日益受到关注，制度机制建设得以推进。五是以人民为中心、以人大立法监督为核心的立法监督制度不断推进，注重形成各方面合力，相关制度建设得到加强。以下笔者就“依法立法”的理念外化及其制度需求的发展走向，择要作出探讨和论述。

(二)推进“依法立法”需坚持和完善党领导立法的相关制度

1.党的领导与立法建设

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”社会主义法治建设，社会主义立法建设，都必须坚持党的领导，“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。在社会主义立法活动中，坚持党的领导，是一项根本性要求。不能把党的领导与社会主义法治建设(包括立法建设)对立起来，从而得出诸如“党大还是法大”这类似是而非的伪命题。

2.党的领导与“依法立法”原则

坚持党对立法的领导，是一项根本性原则要求，也是做好各项立法工作的根本保证。对此，我国最新的宪法修正案作了明确和强调。2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法修正案，其第一条确认：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”在新时代，立法要遵循“科学原则”“民主原则”“依法立法”原则。与此相应，就党领导立法的基本原则而言，也需遵循“科学原则”“民主原则”“依法立法”原则。就“依法立法”原则而言，在坚持党对立法领导的前提下，也要求党依法领导立法。也就是说，党的领导与遵循“依法立法”理念及原则，是紧密联系和辩证统一的。

3.通过国家政权依法领导立法

中国共产党作为执政党，将其有关政治、经济、文化、社会、生态文明领域的大政方针和政策主张，向代表人民意志的国家权力机关提交，由国家权力机关代表人民作出决定，将党的意志和主张上升为国家法律。这一过程，就是党通过国家政权领导立法活动的过程。一般说来，只有由国家权力机关通过的法律，才能成为执政党执政的依据。这是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的体现，也是党通过国家政权依法领导立法的体现，是党依法执政的题中应有之义。以下，笔者就推进“依法立法”进程中如何完善党领导立法在制度层面作一探讨。

(1)推荐和选派党员依法进入人民代表大会

党依法领导立法，首要是在人民代表大会制度框架内依法领导立法。这也是党在法治框架下执政和治国理政的方式选择。因此，坚持和改善党依法领导立法，首先需要通过人民代表大会来实现。特别是，中国特色社会主义进入新时代，在新的历史条件下，党需要从过去的对党员、党组织乃至在组织上没有隶属关系的国家政权机关、人民团体等的直接领导，转变为政治领导和组织领导，即通过推荐优秀党员依法进入人民代表大会，并在人民代表大会之中发挥积极作用并贯彻落实党的立法政策和主张，这就是依法领导立法的一个体现。这不仅没有削弱党对立法的领导，而且使党领导立法的合法性得到增强，贯彻党的大政方针所遇的阻力也随之减少，从而有利于推进“法治中国建设”。正如有学者指出的：“落实‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的要求，是不断加强和改善党的领导的一条重要途径。这一原则意味着，党要处理好同国家机关和其他组织之间的关系，特别是党同权力机关、行政机关、监察机关与司法机关的关系。”[注]韩大元：《论党必须在宪法和法律范围内活动原则》，《法学评论》2018年第5期。

(2)选派优秀党员从事人大立法工作

党依法领导立法，很重要的一点就是依法广泛动员人民群众通过选举产生各级国家权力机关，选派优秀的党员依法通过选举进入各级国家权力机关；在各级人民代表大会的代表构成中，保证有一定比例的党员专家代表，对开展立法、党领导立法，都是有益的。为此，党选派优秀党员依法进入各级国家权力机关，注重选派懂立法、专家型的优秀党员进入国家权力机关从事立法工作并形成制度，是有重要意义的。长期以来，我国人大代表兼职的现象比较突出。人大代表要具备专业知识，要有充分的时间投入本职工作，要开展专业性的立法审议等工作。这些，都对人大代表的专职化提出了要求。因此，由执政党积极推荐懂立法、专家型的优秀党员当选人大代表及成为人大专门委员会委员，有助于使他们在参与立法时发挥其专业所长，也有利于将党的政策主张规范化、专业化、技术化地转化为预期中的法律规范。

(3)推荐和选派党员担任各级人大的主要领导人

中国共产党推荐和选派党的优秀领导干部依法进入各级人民代表大会，担任重要职位特别是主要领导职位，是加强和改善党对立法领导的重要保障。从实践层面看，党历来重视选派优秀领导干部依法进入人大担任领导职务，并通过他们的履职行为，积极贯彻执行党的大政方针和政策主张。

4.党依法领导立法需要制度化和法治化

党领导立法与党依法执政一样，既是政治行为，同时也是法律行为。因此，党领导立法的制度化规范化建设，是党依法领导立法的题中应有之义，需要制度先行、建章立制、有章可循、有序推进。在新时代，要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党和国家政权机关的关系。党的领导应该是高瞻远瞩的战略领导，是总揽全局的大局领导，是组织协调重要关系的原则领导。在2018年8月24日召开的中国共产党中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平同志总结指出：“要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，继续推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党提供长期稳定的法治保障。”[注]新华社：《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议》，《人民日报》2018年8月25日，第1版。据此，党依法领导立法，需要按照党总揽全局、协调各方的原则，通过党的路线方针政策对立法工作进行政治领导，确定人大立法的原则和方向，同时，推进党的领导制度化、法治化，支持人大依法履行国家权力机关的职能，通过法定程序，使党的主张成为国家意志，成为全民一体遵守的法律。与此相应，如何推进党依法领导立法的制度化、法治化，是新时代完善党领导立法需要研究的重要时代课题。

(三)推进“依法立法”需完善立法主体权限和程序的制度设计

贯彻落实“依法立法”基本原则，需要对立法工作的体制机制加以完善，进一步明确各类立法主体的权限及其范围，特别是，需要对人大和政府两大立法主体在立法中的角色作出明确定位及分工，从而实现党的十九大报告所提出的“推进科学立法、“民主立法”、“依法立法”，以良法促进发展、保障善治”之目标。

1.“依法立法”需完善“人大主导立法”的制度设计

关于人大和政府在立法中的角色和定位，党的十八届四中全会提出要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”， 党的十九大报告则再次明确要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。据此，就“依法立法”而言，首先，要求人大要依法立法；其次，要求人大的立法要积极作为，要主导立法。基于此，也相应要求在立法权限和程序的制度设计上，要向着有助于人大主导立法的方向发展演进。为此，党的十九大明确要求：“支持和保证人大依法行使立法权。”

在新时代，“依法立法”需要朝着加强“人大主导立法”的走向进行制度设计，这是由我国人大的地位与性质以及立法权的属性所决定的，也是完善中国特色社会主义法律体系和深化依法治国实践的需要，并有助于以良法促进发展、以良法保障善治。

2.“依法立法”需要加强防止政府任性立法的制度设计

对有立法权的各级政府而言，政府“依法立法”需要注意的关键有以下几方面。

一是不超越自身立法权限的制度设计。例如，新《立法法》第八条明确的“下列事项只能制定法律”的立法事项属于法律保留领域，不得由政府以行政法规、规章等予以规范。又如，新《立法法》第九条指出的“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”属于法律绝对保留领域。各级有立法权的政府立法，在制度总体设计和具体立法条款设置上，都不能超越这些事项限制而越权立法，从而违背“依法立法”的理念和初衷。

二是不能制定与法律、行政法规相抵触、相矛盾的制度设计。例如，在政府立法中，须遵循《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律的基本原则和具体规定，不能简单地从自身管理方便和谋求部门利益上做文章，主张处罚越多越好、罚款越高越好，甚至将此前的弊端沿袭到新时代，从而直接或间接地抵触“依法立法”的理念和法律、行政法规的精神及具体规定。

三是不得出台减损公民等主体权利的制度设计。新《立法法》第八十条规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”新《立法法》第八十二条规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”这些由新《立法法》提出的新要求，实际上是“依法立法”理念的具体落实，并对防止政府立法任性，坚持以人民为中心，维护公民、法人和其他组织的权利，提供了依据保障，并指明了制度设计的发展趋势和走向。

(四)推进“依法立法”需“以人民为中心”完善立改废释制度

推进“依法立法”，需要“以人民为中心”完善立改废释制度，统筹法律的制定、修改、废止、解释等系列制度，加强这些制度的协调，发挥其合力作用。“依法立法”，不能简单地理解为只是立新法，还应包括依法修改现行法律、依法废止法律、依法解释现行法律，以此形成系列性的制度设计，体现以“以人民为中心”的思想，促进良法善治。

首先，就依法立新法而言，需要在制度设计上贯彻“依法立法”理念，坚持“以人民为中心”的导向，积极编制立法规划、计划，并适时出台相应的法律、法规、规章。

在上述方面，仍有大量的完善化工作需要推进。其中，依法立新法之后，还有大量的配套立法工作需要跟进和完善。例如，在依法制定的法律、行政法规、地方性法规中规定了需要制定配套的实施性政府规章来细化落实。这就对如何解决当下法律、行政法规、地方性法规配套立法的滞后难题，提出了制度设计需求和具体指向。正如有学者提出的：“党的十九大报告明确提出‘依法立法’，这意味着我们要以宪法、监察法等法律为指引，进一步建立健全法律体系，特别是加强相关配套制度和实施细则的制定完善，增强法律的指引性和可操作性，确保监察等各项工作有法可依、有章可循。”[注]姜明安：《让宪法法律融入百姓生活》，《人民日报》2018年3月21日，第17版。

其次，就依法修改、废止、解释而言，需要在制度设计上贯彻“依法立法”理念，坚持“以人民为中心”的导向，立足国情地情，及时开展法律、法规、规章的修改、废止、解释，以及时有效的制度供给，适应新时代的发展需求。 不管是依法立新法还是依法修改、废止、解释，其制度设计的完善化走向，都要坚持“以人民为中心”的导向。正如有学者总结指出的：“立法应当充分代表民意、体现民利、反映民情，公平公正地解决社会问题、分配社会利益，防止立法中的部门保护主义、地方保护主义和立法不公，防止把畸形的利益格局或权力关系合法化，警惕立法权力滋生的腐败，从制度和规范的源头上维护人民利益。”[注]李林：《推进科学立法, 完善分配正义的法律体系》，《中国人大》2014年第8期。从发挥合力作用的趋势看，还需要依靠党总揽全局、协调各方的领导，在人大、政府立法的起草、论证、协调、审议等重要环节上，贯彻“依法立法”理念，推进立改废释一盘棋的制度群整合建设，注重制度的统筹设计，将地方和部门利益的反作用力和负面影响减少至最小，提升人民的获得感，更好地保障人民的利益，体现“以人民为中心”的导向，推进“依法立法”和“法治中国建设”。

(五)推进“依法立法”需统筹立法引领与立法监督的制度设计

贯彻“依法立法”的理念，既要充分发挥“依法立法”先行先试、引领带动、规范保障的积极作用，不能立法不作为，也要防止立法任性、立法乱作为、立法越权等情况的蔓延，加强立法监督的制度设计，做好统筹安排和兼顾。也就是说，在新时代，推进“依法立法”，在实践中需统筹完善立法引领与立法监督的制度设计，将“依法立法”的积极作用发扬光大，将“依法立法”的消极作用尽可能地减少。

首先，推进“依法立法”，需充分发挥立法在引领、推动、促进、保障经济社会发展中的积极作用，在制度设计上及时提供“制度供给”。在新时代，贯彻“依法立法”的新理念，需要中央和地方有权立法主体发挥立法积极性能动性，依照法定职权和程序，适时立法，引领、推动、促进、保障经济社会相关领域的发展，促进依法治国，“促进国家治理体系和治理能力现代化”。在促进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，地方治理的时代需求只增不减，量大面广，这也是新《立法法》赋予设区的市制定地方性法规和地方政府规章的重要原因之一。目前，享有地方立法权的主体除了原有的31个省、自治区、直辖市和49个较大的设区的市以外，还有新《立法法》赋予立法权的240多个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市，总数量上增加了至少274个有地方立法权的城市。因此，从趋势上看，这些各类立法主体需要积极作为、依法有为、依法立法，为地方治理提供有力的法治保障特别是地方立法制度保障，及时提供“制度供给”，并在制度设计上作出导向指引。

其次，推进“依法立法”，需加强立法监督，防止立法任性、立法乱作为、立法越权等消极作用的出现和蔓延，在框架设计上扎牢“制度笼子”，提供明确的导向约束。在新时代，贯彻“依法立法”的新理念，除了需要发挥积极立法能动性，为引领发展、保障治理提供有效的制度供给以外，还要加强立法监督，防范立法任性、立法乱为等“不依法立法”的弊端滋生和蔓延。“各有关机关都必须在宪法、法律规定的范围内行使职权，不能超越法定的权限范围。国家机关超越法定权限的越权行为是违法的、无效的。”[注]张鸣起：《推进科学立法民主立法依法立法》，《法制日报》2018年2月7日，第9版。

因此，从走向上看，如何“铸牢制度的笼子”，将立法任性、立法越权等消极因素纳入法制化约束轨道，建章立制，加强备案审查等立法监督工作，也是制度设计的完善化发展走向。在以上这些弊端表现方面，相对于中央立法层面“不依法立法”的弊端，地方立法层面因立法主体多、立法类别多元、立法直面基层、立法数量庞大等因素的综合作用，“不依法立法”的弊端更为突出、更加常见，甚至有“法不责众”的自我放松意识和不正确认知，影响和制约了“依法立法”理念的贯彻落实，需要在制度约束上予以健全完善。因此，以下笔者着重对地方立法层面“不依法立法”的问题进行阐述，并对相关制度设计的完善进行探讨。

三、新时代推进地方“依法立法”的制度完善思考

(一) “依法立法”需发挥中央和地方两个积极性

在新时代，只有发挥中央和地方两个主体“依法立法”的积极性主动性，才能更好、更全面地推进依法治国，促进国家和地方治理体系和治理能力的现代化。

1.“依法立法”需提供中央立法“顶层设计”上的制度供给

中央立法是面向全国范围的，法律、行政法规、部门规章是适用于全国各地的，通常涉及全面推进依法治国的“顶层设计”，对相关领域立法的指导思想、立法原则、立法框架、立法基本要求等提供原则和方向指引，并提供基本制度供给。这是中央立法发挥积极性和独到作用的方向性体现。

从党的十八大以来中央立法的发展情况看，涉及“顶层设计”的制度供给在数量上越来越多。以法律层面的制度供给为例。“立法工作在过去5年取得了历史性成就。全国人大常委会法工委副主任许安标说，经济、政治、文化、社会、生态领域一批重大立法项目相继出台，保障宪法实施的法律制度不断健全，国家安全法律制度体系基本确立，制定了民法总则，民法典编纂工作取得重大进展。截至2018年2月底，十二届全国人大及其常委会制定法律25件，修改法律127件次，通过有关法律问题和重大问题的决定46件次，作出法律解释9件，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系进一步完善和发展。”[注]吴储岐：《人大举行记者会，全国人大相关负责人谈立法工作完善和发展中国特色社会主义法律体系》，《人民日报》2018年3月13日，第4版。

立足现有成绩，从中央立法进一步提供“制度供给”的完善化走向看，未来五年乃至在更长的时期，中央立法在以下方面，预期将可以发挥“依法立法”的积极作用。一是着力改变社会、文化领域立法长期以来较为薄弱的局面，突出问题导向、需求导向，贯彻“依法立法”理念，适时制定社会、文化领域所需的相关立法。二是进一步加强经济、政治、文化、社会、生态领域中的重点领域立法，贯彻“依法立法”理念，通过积极“引领推动”，发挥中央立法在顶层设计上的推动引领保障作用。三是在宪法修正案、我国《监察法》等出台之后，适时推进一系列相关法律的修改工作，维护国家法制统一、维护法律体系内部和谐，使得中央立法的顶层设计和谐有序。例如，需要适时推进《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等有关法律的修改，完善法律体系。四是积极贯彻落实中央全面依法治国委员会部署的全面依法治国工作任务中的立法任务，秉持依法立法理念并转化为有效制度，及时提供中央立法层面的“制度供给”。

在2018年9月召开的落实中央全面依法治国委员会工作任务部署会上，全面依法治国工作98项任务被分解到立法、执法、司法、守法普法4个协调小组和中央全面依法治国委员会办公室。其中，“立法协调小组，承担工作任务29项。重点研究科学立法、民主立法、依法立法方面的重大问题，加强深化‘三大攻坚战’、落实总体国家安全观、加强知识产权保护、全面深化改革等重点领域立法，推动完善中国特色社会主义法律体系”。[注]《全面依法治国工作明确98项任务》，《法制日报》2018年9月30日，第1版。据此，今后五年乃至更长的一段时期，中央立法预期将在以上方面所涉重点领域提供“立法制度供给”，发挥应有作用，进而推动完善中国特色社会主义法律体系、推进全面依法治国。

2.“依法立法”需发挥地方立法积极性并提供有效制度供给

在中央立法更多地在“顶层设计”上对相关领域立法提供立法原则、立法框架、立法基本要求等导向指引、基本制度供给的基础上，地方立法也应在“依法立法”上发挥自身积极、独到的作用。从需求走向和地方追求高质量发展视角看，今后着力加强法治政府建设、社会建设、民生保障、经济发展、信息化建设等重点领域的地方立法，将是新时代地方立法可以大有作为的舞台和空间。

第一，要努力改变社会、文化领域立法较为短缺和薄弱的不平衡格局，从需求导向、问题导向出发，补齐立法短板，贯彻“依法立法”理念并转化为行动，加快出台符合各地发展需求的社会、文化领域所需之法。

第二，要继续加强地方经济建设所需重点领域立法，努力营建法制化的“营商”环境。以经济建设为中心是兴国之要，发展是党执政兴国的第一要务。中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展，需要各地“依法立法”，努力营建良好的“营商”制度环境。从制度供给的走向看，今后需要将习近平新时代中国特色社会主义经济思想中新发展理念等理念要素贯穿于经济建设发展中，通过“依法立法”，提供体现新发展理念的一系列法律制度，并发挥制度群的保障作用，推进地方经济建设。

第三，要着力加强法治政府建设、民生保障、环境保护、历史文化保护等重点领域地方立法，贯彻“依法立法”理念并运用于立法实践，及时出台满足各地发展需求的地方立法，即秉持“依法立法”理念，按照新《立法法》对设区的市地方人大及其常委会、地方人民政府行使立法权所明确的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项的规定，因地制宜地加强各地重点领域立法，以此促进和保障地方治理的法制化。

第四，要致力于服务党和国家机构改革并及时推进地方性法规清理、修改。根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和十三届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革方案》，中央和地方有关立法主体需要对机构改革所涉立法作出及时清理。2018年9月28日，《国务院关于修改部分行政法规的决定》公布其规定：“国务院对机构改革涉及的行政法规进行了清理，决定对10部行政法规的部分条款予以修改。”[注]《李克强签署国务院令 公布〈国务院关于修改部分行政法规的决定〉》，《人民日报》2018年9月29日，第3版。此次修改，将为地方立法的配套修改提供新的法律依据。此次修改的内容主要涉及完善市场监管和执法体制、改革自然资源和生态环境管理体制、完善公共服务管理体制、完善公共服务管理体制、发挥党的职能部门作用等方面。例如，在完善市场监管和执法体制方面，修改了《卫星电视广播地面接收设施管理规定》《易制毒化学品管理条例》《外国企业常驻代表机构登记管理条例》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《中药品种保护条例》《反兴奋剂条例》《戒毒条例》《残疾预防和残疾人康复条例》的相关条款；将原国家工商行政管理总局、原国家质量监督检验检疫总局、商务部等部门的相关职责整合为国家市场监督管理总局的职责。又如，在改革自然资源和生态环境管理体制方面，将原环境保护部的相关职责整合到生态环境部。再如，在完善公共服务管理体制方面，修改了残疾预防和残疾人康复条例相关条款，修改了《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》《有线电视管理暂行办法》《卫星电视广播地面接收设施管理规定》的相关条款；将原国家卫生和计划生育委员会、国务院原深化医药卫生体制改革领导小组办公室等单位的相关职责整合到国家卫生健康委员会。

与中央层面的立法清理相呼应，对地方立法特别是地方性法规而言，也需要秉持“依法立法”理念，参照国务院修改行政法规的做法，按照新修改的行政法规的精神和具体规定，及时清理各地相关地方性法规，并根据清理结果，该修改的修改，该废止的废止，与中央立法的修改保持良性互动，更好地规范和促进地方治理的法制化。

(二)“依法立法”需加强对地方立法备案审查的监督

1.“依法立法”需加强对地方立法的备案审查

如前所述，相对于中央立法层面“不依法立法”的问题，地方立法层面 “不依法立法”的弊端及其各种表现，更加常见和频发，其见诸报端的负面影响，也更多地冲击社会公众对“依法立法”的良好预期。其中，近些年发生的多例地方立法“不依法立法”典型事例，也充分说明加强对地方性法规进行备案审查之必要性和紧迫性。

例如，百余位研究生联名上书全国人大法工委要求审查多个省市通过地方立法给予企业著名商标特殊地方保护的事例，就是涉及面广、影响大的一个典型例子。2017年，来自全国二十多所大学的108位知识产权研究生联名致信全国人大法工委，反映多部地方性法规和地方政府规章规定了地方著名商标的特殊保护制度，认为有违我国《商标法》的立法本意和国际惯例，地方保护主义立法有违市场公平竞争。随后，全国人大法工委依法开展了对著名商标地方立法的备案审查工作并认为，各地以各种立法形式规定著名商标特殊保护制度的地方性法规有11部、省级地方政府规章有18件、设区的市地方政府规章7件；由地方立法对著名商标进行认定和特殊保护，存在着利用政府公信力为企业背书、对市场主体有选择地给以支持、扭曲市场公平竞争关系等问题，在操作过程中也滋生和带来了一些弊端。此后，“全国人大常委会法工委已致函河北省、吉林省、浙江省、安徽省、湖北省、重庆市、四川省、甘肃省和长春市、吉林市、成都市人大常委会对有关著名商标制度的地方性法规进行清理”。[注]陈菲、杨维汉：《地方著名商标立法“不合时宜”将被全面清理》，《人民法院报》2017年11月14日，第4版。

又如，杭州市居民潘洪斌2016年4月致信全国人大常委会，建议对《杭州市道路交通安全管理条例》进行审查并撤销该条例中违反我国《行政强制法》设立的行政强制措施，也是近年颇具影响力的一个典型例子。2015年10月，潘洪斌骑行的一辆电动自行车被杭州交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》扣留。潘洪斌认为，该条例在我国《道路交通安全法》的有关规定之外，增设了扣留非机动车并托运回原籍的行政强制手段，违反了法律规定。收到潘洪斌的审查建议后，全国人大常委会法工委认为，该条例关于扣留非机动车并强制托运回原籍的规定与行政强制法的规定不一致，要求制定机关对该条例规定进行修改。2017年6月28日，杭州市人大常委会审议通过了一项决定，对已经施行9年多的《杭州市道路交通安全管理条例》予以修改，删除了“扣留非机动车并托运回原籍”的有关规定。

近些年发生的多起地方立法任性立法、抵触上位法的典型事例，已对加强地方性法规、地方政府规章备案审查的制度机制建设，提出了时代性要求。“备案审查和合宪性审查就是要通过制度的及时纠错，使受害人的合法利益获得及时、有效的保护和救济。”[注]胡锦光：《夯实全面有效实施宪法的制度保障》，《人民日报》2018年4月11日，第17版。

从完善的路径看，根据党的十八届三中、四中全会对加强备案审查工作提出了指导性要求，党的十九大报告提出了加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作、维护宪法权威等要求，应将此要求落实到具体的地方立法活动之中，并尽可能减少乃至避免地方立法任性、乱立法、抵触上位法等劣习的存在及蔓延。

2.“依法立法”需加强对地方规范性文件备案审查的监督

除了对地方性法规、地方政府规章加强备案审查之外，贯彻“依法立法”的理念，还要对地方制定出台的大量规范性文件的“不依法立法”问题作出备案审查，加强制度机制建设，以落实党的十八届四中全会明确提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求。

以地方性司法解释文件为例，新《立法法》规定，只有最高人民法院和最高人民检察院的司法解释才是有权解释，但各种非法定的司法解释性质的地方规范性文件，仍在一定场合发挥作用，且数量多、弊端也多，对“依法立法”、法制统一，带来了负面影响和冲击。例如，一些地方省级人民法院和人民检察院出台的适用于该省司法工作的地方司法解释(如工作解释、内部规定)性质的规范性文件，加上各地省级以下的司法机关出台的“准”司法解释性质的规范性文件，其中一些规定有违“依法立法”精神和上位法要求。譬如，某市人民法院、市检察院、市公安局、市国家安全局、市司法局联合下发的《关于律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人有关问题的规定(试行)》，就作出了必须有两名律师才能会见犯罪嫌疑人、被告人的规定。这些规定并无上位法依据，需要纳入备案审查范围予以规范。

又如，各地政府出台的各种规范性文件，在数量上远超地方性司法解释文件，内容上也不乏鼓励地方保护主义、排除市场公平竞争、政府投资性活动与民争利、滥用政府公信力扶持特定市场主体开展经营活动、政府税收优惠有违税收上位法等负面影响的规定，在效力上还不同程度架空了法律、法规的相关规定。这些林林总总的弊端，在倡导“依法立法”、立法为民的当下，应加强备案审查，将其负面作用尽可能降低、减少，以期落实党的十八届四中全会明确提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求。

(三)“依法立法”需加强地方生态环境保护立法之制度约束

“绿水青山就是金山银山”。长期以来，各地的生态环境保护地方立法整体薄弱，已有的立法规定也是原则性要求多，刚性制度约束少，距离“绿水青山就是金山银山”的预期目标还存在不少差距。基于各地这样的立法保护现状，党的十八届四中全会强调指出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”党的十九大报告也重申：“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向。”据此，就生态环境保护地方立法来说，要做好以下几方面工作。

首先，需要加强法律责任追究的制度约束，在依法追责、提高破坏生态环境的违法成本等方面，强化法律责任的制度约束。

其次，需要秉持“依法立法”的理念，在加强地方生态环境保护立法方面，积极立法，有所为，同时立法不缩水、不降标准、不放任，努力形成立法制度的有效约束。例如，近年轰动全国的《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》成为生态环境保护领域进行“立法放水”“立法降标准”的典型事例。根据其上位法《中华人民共和国自然保护区条例》这一行政法规的规定，应禁止在自然保护区内进行“砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等十类活动，但是《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》将十类活动缩减为禁止进行“狩猎、垦荒、烧荒”等三类活动。这一“立法放水”，导致了上位法规定的七类活动脱离了法律约束，直接放任并导致了祁连山生态环境遭到严重破坏。这类“立法放水”“立法降标准”“立法放松”的做法，在地方生态环境保护立法层面，是今后需要避免并加强立法制度有效约束的聚焦点和重要任务之一。

再次，需要坚持“依法立法”理念，积极贯彻落实全国人大常委会的决议，全面清理生态环境保护领域的地方性法规、规章，适时加以修改或及时废止。2018年7月，全国人大常委会通过了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，明确提出要“抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作，对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的，要及时进行废止或修改”。此后，全国人大常委会办公厅给各省、自治区、直辖市人大常委会专门发了一个通知，要求做好地方性法规清理工作。以内蒙古为例，其“共有22部涉及环境保护的法规，其中，需要废除和修改的有12件。目前已经完成了7件，剩下的5件将在今年11月份完成”。[注]朱宁宁：《着力做好地方规范性文件专项清理工作》，《法制日报》2018年9月25日，第11版。今后，各地需要坚持“依法立法”理念，积极落实全国人大常委会的决议，加快对涉及生态环境方面的地方性法规进行全面清理，进一步加强和完善地方生态环境保护立法之制度约束。