新时期检察监督的强化

●李领臣 周 云/文

检察机关自恢复重建以来，作为国家的法律监督机关，其法律监督职能和范围不断稳定、成熟和固化，各种制度逐步定型。虽然检察监督职权其间也做了一些调整，包括一般监督范围的缩小、免诉权的取消等，但检察监督职权并未有根本性调整，也没有受到根本性冲击。十八大以来推进的司法四项改革，既涉及检察人员的重新分类，也涉及到检察权运行的始终，改革不可谓不大，但亦不影响检察监督发展的固有路径。然而，检察监督发展到今日，日积月累的老问题同国家监察体制改革、以审判为中心等新形势相汇聚，产生连锁反应，导致新时期下检察监督遇到前所未有之挑战。诉讼监督在实践中没有发挥应有作用，呈现出传统领域没有固守、主业不主之现象，在回归主业强化传统领地过程中，一边是传统实践中的以侦查为中心，一边是改革上要求的以审判为中心，检察机关位于中间必要承受双重挤压，诉讼监督面临前所未有之考验。十八届四中全会既在宏观上明确提出，要形成严密的法治监督体系，完善检察机关的法律监督，又对检察监督新举措做了突破性的规定，然而如何快速精准落地变为现实，以展现检察监督的效用和魅力，回应国家意志和民众期许，亦是个迫切的问题。新形势下如何面对挑战，坚持和发展检察监督，是检察同仁迫在眉睫的研究课题。

一、厚植检察监督的信心

面对着法院系统巡回法庭的增设，面对着职务犯罪侦查权的剥离，当前检察干警普遍存在着一种攀比、悲观情绪，必须予以重视，并正本清源。无论当前面临的形势多么严峻，检察监督在我国未来有其足够发展的空间，检察干警对此要充满信心将改变展现给社会。

一是检察监督有其独特的政治逻辑。我国实行共产党领导的一元化体制，在国家的公共权力配置中，监督权具有相对独立性，检察监督是由社会主义国家权力的基本性质和运行方式决定的，它遵循了权力制衡的基本原理，是我国国家权力相互制约的特定模式。［1］不管当前如何改革，检察监督面临何种转型，但检察监督的定位不会变。对于监察委设置的初衷，意在实现对公职人员贪腐行为预防和查处的全覆盖，督促公职人员依法依纪履职，本质上也是一种监督，但不是法律监督，法律监督的范围也没有因此减损。习近平总书记十八届中央纪委第六次全体会议上指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。同时，我们亦需要明确的是，自侦权由谁来行使并没有固定的模式，可以赋予给检察机关，也可以赋予其他机关，国家基于治理体系和治理能力现代化的需要作出调整，实乃正常。

二是检察监督有其独特的实践价值。检察监督的价值不仅在宪法文本上，也不仅存在国家治理体制需要的应然探讨上，也存在中国的法治建设需要上。检察监督有利于保障法律统一正确实施。我国地域广大，地域差异性明显，特别是在市场经济的运行过程中，加大了各地经济社会发展的差异程度，对法律的理解和执行不可避免地出现不同。如何不让这种差异影响法治的尊严，保证法律精神与法治原则得以彰显，检察机关的责任越来越大。检察监督有利于全面推进依法治国。检察机关通过强化法律监督，有助于建立规范的权力运用机制、严密的权力监督制约机制、完善的腐败惩治机制，有助于推动形成高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，［2］从而推进依宪治国、依法治国方略的全面实施。检察监督有利于充分保障人权。相比于其他监督，检察监督具有监督的国家性、专门性、依法性、强制性和完整性等特征，通过追诉犯罪和纠正法律运用中的违法行为来保障人权。［3］

二、研究检察监督的规律

检察制度作为中国特色主义司法制度中的最特色而言，必须研究检察监督的规律，凸显检察监督的价值，特别是中国检察监督的价值。

一是检察机关有自己的特性。在西方语境下，立法、行政和司法三权的分离，国家各机关可以与之对应，但是我国国家权力机制与西方不一样，用传统的司法机关来对应检察机关，便显得力不从心。当前对于检察权的属性，基本上存在共识，法律监督属性是根本，也有司法属性和行政属性，但不能因为有司法属性就同时认定为司法机关，就像不能因为有行政属性就同时认定为行政机关，道理是一样的。广义上而言，司法机关包括检察机关，狭义而言司法机关只是法院。司法机关的广狭义区分都有其基础和合理性，无对错之分，但将检察机关界定为司法机关，在实践中容易产生认知上的混乱，不利于检察机关和检察监督。既然都是司法机关，且法院被社会更多地认知，检察机关变很容易被法院所裹挟。当前国家层面对法检的改革文件，基本上都是一个体系一个标准，没有凸显检察机关的特殊性，导致实践中检察监督被动应对。同时，将检察机关当做一般司法机关，往往容易产生不必要的争议，如最高人民法院从2016年开始设立巡回法庭并逐渐全国铺开，检察院为什么不设，这不仅在社会上有非议，就是检察系统也有很多人同样不解。检察机关更不应当与法院亦步亦趋，法院在乡镇设法庭，我们真没有必要去设置检察室，否则快活了一时，害了检察事业的长久发展。

二是立足检察实际界定检察办案。检察监督离不开办案，但检察监督本身不同等于法院的司法办案。审判业务主要是就是司法办案，无论是刑事业务、行民事业务还是行政业务，虽然业务类别不一样，但是审理裁判的性质和方式是一样的。检察办案的界定是一系统工程，牵一发而动全身，要破解这一困境，必须超越概念界定的本身，对检察业务进行分别考察，多管齐下、协同用力。“要根据不同检察业务类型开展的实际需要，规定适合该业务开展的具体制度与程序，从而使检察权运行机制改革符合规范有序、科学合理的要求。”［4］其一，传统司法办案虽然是基于法院的分析，但是经多年积淀，内涵已经固化，并为社会接受，可以考虑将诉讼监督业务进行办案化改造，增加其案件化特征，进而解决界定难问题。这样也有利于促进办案和监督的协同，在办案中监督，在监督中办案。其二，结合检察业务实际对办案做扩大界定。检察办案机能不少以社会化而非诉讼化的办案方式呈现，使检察官办案出现诉讼化与与社会化并存、主动查案与被动受案并存、诉讼参与角色与诉讼监督角色并存、个体办案与分工协作并存的多样化办案特征。［5］无论对监督业务进行如何程度的案件化改造，检察办案仍然存在自己的独立特征，所以必须同时立足实际对检察办案进行界定，没有必要生搬硬套。

三、完善检察监督的思路

(一）以主动适应推动检察监督的转型

监察体制改革对检察机关既是危机，也是转型机遇。一是缓解了当前检察机关的角色冲突，缓解了检察机关长期存在的监督身份的质疑。此前检察机关既搞侦查，又搞监督，社会质疑声音不断，于是检察机关不断自我限权、自我约束、自我监督，如侦捕诉分离、报批报备、批捕权上提一级、人民监督员制度等等，但仍无法让社会信服。自侦部门的转隶，从根本上解决了“同体监督”的问题。二是，自侦部门的转隶，检察机关将不再处于刑事犯罪打击的第一线，集中精力专司监督，从而使其在审前程序中更为中立与公正，为检察公信力的提升奠定了良好的基础。检察机关必须积极适应，变危为机，主动推动检察监督的转型。

（二）以强化主业撑起检察监督名与实

监督是检察机关的根本属性和特色，检察机关必须回到诉讼监督的主业，突出主阵地，在监督上做大文章。自侦效果来的快，诉讼监督一直正业不务，没有外在压力，自我革新很难。可以利用此次外在压力，化压力为动力，实现检察监督的真正蜕变。过去，我们往往过于强调事了人和而忽略了法律的是非曲直，过于强调社会效果而忽视了法律效果，过去强调公检法的沟通协调而忽视了监督乃检察机关的安身立命之本，老好人做得多，检察监督的作用没有体现出来。检察机关必须淡化协调，强调监督。协调后，公安和法院的本职工作仍然在开展，自身作用仍然在呈现，而检察机关一协调后，监督的特质就体现不出来，等于自我下套。

（三）以检察尊荣塑造监督持久动力源

长期以来，我们习惯于并满足于以各种考核来推动检察工作。实践证明，考核效果对于检察工作短期的业绩是有效果的，但是对检察工作的长远发展是极其有限的，甚至是负面的。特别是一些违返检察工作规律的考核，其副作用极其明显。一方面我们喊着要按照司法规律和检察规律办事，一方面我们仍然关注无罪案件的判决，宣传错案要追究，并通过各种形式予以考核、通报，这种自相矛盾的态度让检察人员无所适从，对检察荣誉的建立是毁灭性的。我们必须回到职业尊荣的塑造上，通过我们的努力体现检察工作的独特价值，体现检察监督的效用，体现检察人的存在感与担当感，这样社会才会认可，检察监督才有持久动力。

四、强化检察监督的刚性

（一）积极用好保留的补充侦查权

自侦部门的整体转隶也并不意味着检察机关不再行使任何侦查权。《监察法》规定，人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充侦查权，监察体制改革前亦有论述，［6］改革后更为必要：一是有助于监察委员会和检察机关形成相互衔接和相互制约的机制，有利于提升国家治理成效。以澳门为例，虽然有专司职务犯罪侦查的廉政公署，但检察机关也行使一定的侦查权。二是有利于强化法律监督刚性和效果。法律监督体系建设对于法治国家建设不可或缺，如何保障法律监督效果，对于国家而言亦是一个重大命题。检察机关保留一定的侦查权，可以从根基上保障监督实效，这对国家而言亦是以一种低成本实现高收益的有效方式。

（二）改进已有监督方式的法律效果

检察监督的形式除了抗诉外，主要是发出检察建议、纠正违法通知书等，都是弹性化监督，没有多少强制力，更多是被监督对象的自觉，效果正如王桂五先生指出的那样,“监督权与处分权是相分离的。因为按照列宁的原则,检察机关拥有广泛的法律监督的权力,一切违法犯罪行为的处理都应当在其视线之内予以检察和纠正。但是,对于违法犯罪行为的处理,检察机关只能分别情况提起诉讼,请求法院判决,或者提出纠正,由主管部门予以纠正,而无权自行作出实质性的决定和处分。”［7］检察机关必须积极争取国家和社会支持，改进已有监督方式的刚性。一个比较可行的方式是，明确被监督机关的强制回应义务和检察建议处分权。［8］对于检察监督，被监督对象必须予以回应，且检察机关对于回应有进行评价并建议有关部门予以处分的权力，增加监督的刚性。

（三）用好现有监督方式敢于动真碰硬

检察机关即使完全不行使自侦权，也不是山穷水尽无路可走。可以结合诉讼活动的实际需要，综合运用各种监督方式，敢于对违反司法规律和检察规律的说不，形成监督合力；可以适时提前介入，以拓展有效的线索渠道，从源头上减少和遏制违法行为的发生，强化全程监督；可以强化审前的主导作用，正确运用不批捕不起诉的权力，发出监督的声音；可以通过强化调查权，还原事实真相，并通过检察公开的方式借助社会力量，来提升监督约束力。当前正在进行的行政公益诉讼试点，并没有多少检察机关以此为后盾，被起诉对象也明显知道不会被侦查，但是效果很明显。这一事实证明，关键还是检察机关敢不敢愿不愿去动真碰硬，有没有真正做出自己的贡献。

五、提升检察监督的实效

一是在监督目的上，要在控制公权中保护人权。检察机关从其产生之日起，就体现了以检察权制约侦查权和审判权的宗旨。就我国国情来说，公民的法治意识淡薄，执法不严、执法不公现象比较严重，又几千年的封建传统固化了人们崇尚权力的意识，刺激着权力的膨胀，导致权力更易滥用。检察机关必须要有硬碰硬的思维和担当，着眼于对公权的制约来保障人权。

二是在监督机制上，要在分工明确中立体联动。长期以来的实践中，检察权部门化、封闭化现象严重，各部门“单打独斗”的情况比较普遍，资源整合不够，信息共享不足，工作衔接不到位，监督弱化，监督措施缺乏针对性，检察机关内部没有形成监督的合力，刑事诉讼监督职能没有充分发挥，有不少关键环节和重点部位成为监督“盲点”。如对刑事拘留不提请逮捕，捕后随意变更措施导致案件在公安机关预审环节流失等情况也不同程度存在。究其原因，也都与诉讼监督部门间缺乏协作和信息传递沟通不无关系。［9］为此，必须建立诉讼监督的立体联动机制，在上下级检察机关之间、检察机关各内设机构之间以诉讼信息资源共享为基础，优化配置，进一步健全上下一体、分工合理、权责明确、高效运行的诉讼监督体制，对诉讼进行全方位、全过程的动态监督。

三是在监督类型上，要在个案监督上实现类案监督。类案监督更易达到监督效果，更强调监督的能动作用，也更强调监督者的监督能力。可以将个案监督与综合监督相结合，在纠正具体案件诉讼活动违法的同时，对侦查机关、审判机关执法不当的共性问题进行总结分析，提出建设性的监督意见，以此促进严格、公正、文明执法。可以建立健全诉讼监督工作情况报告和通报制度，把对诉讼监督工作中遇到的重大问题、重要案件、典型案例以及案件复查报告、调研或研讨报告等及时报告上级人民检察院，上级人民检察院对其进行分析研究，对具有指导意义的复查报告、调研或研讨报告以及成功的经验和典型案例等，及时下发下级人民检察院参考，［10］进而推动类案监督的运用。

注释：

［1］参见谢佑平：《中国检察监督的政治逻辑及其监督指向》，载《人民检察》2016年第16期。

［2］参见高宗祥：《强化检察机关法律监督的几点思考》，载《人民检察》2016年第2期。

［3］参见张智辉：《法律监督辨析》，载《人民检察》2000年第5期。

［4］龙宗智：《如何看待和应对司法改革中遇到的矛盾和问题》，载《人民检察》2016年第14期。

［5］参见 陶建平：《检察权运行的结构化逻辑》，载《东方法学》2017年第6期。

［6］参见张翔：《关于赋予检察机关特别侦查权的思考》，载《法学杂志》2009年第11期。

［7］王桂五：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第270-271页。

［8］参见朱立恒：《我国刑事检察监督制度改革初探——以刑事检察监督的弹性化为中心》，载《法学评论》2010年第1期。

［9］参见张淑萍、韩超：《构建立体化刑事诉讼监督工作机制的思考》，载《中国检察官》2010年第11期。

［10］参见彭东：《论公诉职能中的刑事诉讼监督》，载《国家检察官学院学报》2005年第3期。