论枫桥经验与社区矫正检察监督

●徐 彪 李荣楠 陈玉苹/文

2011年2月25日通过的 《刑法修正案 (八)》和2012年3月14日通过的《刑事诉讼法修正案》对社区矫正作了有关规定，在法律上明确了社区矫正作为刑罚执行方式的定位，为我国改革完善刑罚执行制度奠定了重要基础。在当前社会管理机制创新的背景下，检察机关作为国家法律的监督机关，如何认真学习贯彻习近平总书记对司法行政工作的重要指示精神,把枫桥经验坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发挥检察机关在社区矫正中的作用，确保矫正功能得以充分发挥，成为当前亟待解决的问题。

一、我国社区矫正检察监督的实践探索与发展

近年来，随着我国法治建设的不断推进，刑事法治思想的逐步更新，社区矫正这一特殊的刑罚措施也由此受到越来越多人的关注，并从2000年开始，学术界开展了对社会化服刑制度的研究工作，并推出一批理论成果。在学术界的大力推动下，实务界也掀起足够的热潮，许多地方积极将社区矫正工作付诸于行动，如2001年5月，河北省石家庄市长安区人民检察院就向涉嫌盗窃的一名未成年人犯罪嫌疑人下达了一份特殊的法律文书——社会服务令，要求其到社区进行无薪社会服务两个月，这被认为是开创了我国大陆地区社区矫正的先河。［1］为探索刑罚执行制度改革，“两高两部”［2］于 2003年 7月 10日联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定在北京等六个省（市）进行社区矫正工作试点。

按照通知要求，自2003年我国试点社区矫正开始，检察机关就同步开展了社区矫正检察监督工作。社区矫正检察监督工作也逐步被最高检作为刑罚执行监督工作的重要组成部分，并把这项工作积极纳入化解社会矛盾、创新社会管理的范畴之中，最高检的内设机构监所检察厅于2005年3月增设了监外执行检察处，从组织上保障了监外执行、社区矫正等法律监督工作。［3］随后，各级地方检察机关纷纷在监所检察部门内设立专门的机构或专司这一工作的人员，或将监外执行工作剥离出来单独管理，积极参与社区矫正检察监督工作。依据社区矫正法律监督工作的司法实践，最高检先后下发了一系列指导监外执行、社区矫正法律监督工作的规范性文件，我国社区矫正法律监督体系初步形成，使检察机关开展社区矫正监督工作“师出有名”。

为推动社区矫正工作深入发展，“两院两部”于2009年9月联合下发 《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，决定在全国试行社区矫正工作。2011年2月25日,《刑法修正案(八)》第一次将社区矫正写入刑事立法；2012年3月1日施行的 《社区矫正实施办法》,对社区矫正工作的各个环节，如组织管理、适用对象、矫正实施、工作机制、解除矫正等，作出具体规定，有利于社区矫正工作的顺利开展；2012年3月14日通过的《刑事诉讼法修正案》也对社区矫正作了规定；“两院两部”于2016年9月21日出台的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，为确保社区矫正依法适用、规范运行提供了指导意见。上述系列规定也宣告了社区矫正制度在我国的运行进入一个全新的阶段。

二、枫桥经验与社区矫正检察监督的关系

“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的枫桥经验，是上世纪60年代浙江省诸暨市枫桥镇首创的化解基层矛盾纠纷的方法，其精髓是“走群众路线”。枫桥经验从提出、推广至今已有55年的历史实践，而今仍在不断丰富和发展。在新的历史时期，枫桥经验已逐步成为社会管理综合治理的经验，并为基层社会管理服务提供重要指导。检察机关的职责在于维护国家法律的统一正确实施，保障在全社会实现公平正义。因此，在中国经济和社会转型后利益诉求多元化、社会复杂化条件下，保持和谐稳定的社会环境，就成为了检察机关的一项重要职责。而作为与监禁矫正相对的行刑方式，社区矫正工作既是刑罚执行的重要组成部分，也是检察机关坚持和发展好枫桥经验的重要环节。

（一）社区矫正检察监督与枫桥经验的目标契合

在十八届三中全会召开的一个月前，习近平总书记就坚持和发展枫桥经验作出重要指示，强调各级党委和政府要充分认识枫桥经验的重大意义，把枫桥经验坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。［4］由此可见，坚持与发展枫桥经验是党中央作出的重要决策部署，与社区矫正制度一样，共同致力于化解基层矛盾纠纷、维护社会和谐稳定、推进平安中国建设的共同目标。全面健全社区矫正制度，充分落实专门国家机关管理、监督职能，让符合法定条件的罪犯在社会上进行监管改造，既有效体现了刑罚执行的严肃性，打击和震慑犯罪,也广泛动员社会力量参与社区矫正工作，充分发挥基层组织和群众的作用，有利于社区矫正人员矫正犯罪心理和行为恶习，重新融入社会,有效维护了社会稳定。

（二）社区矫正检察监督与枫桥经验的价值一致

以人为本，强调以无数个具有平等权利的个体人为本的发展，尊重与保障每一个社会成员的基本权利［5］。纵观枫桥经验，不难发现其群众路线的精髓，而这一点也恰恰体现了其“以人为本”的本质所在，“人本”价值观，贯穿于枫桥经验整个历史脉胳和发展过程当中［6］。社区服刑人员是社区矫正对象，作为被管理者、被监督者，其负有服从社区矫正管理的义务，然而，其享有的人权却不能因此而被剥夺。为保障其权利的充分实现，有必要维护社区矫正对象的合法权益，社区矫正检察监督工作有利于实现对被矫正对象人权的保障,更好地体现社区矫正的人本制度设计。同时，社区矫正的适用也应兼顾社会公众的安全，在执行的过程中要以公共安全为首要考虑因素，实现社矫对象社会化改造的同时要充分维护和保障社会面的总体安全。

（三）枫桥经验是完善社区矫正检察监督的重要经验

调动一切积极因素，化消极因素为积极因素，是枫桥经验最基本的实现模式，也是社区矫正检察监督的重要实现路径和价值遵循。当前，我国正处于发展机遇期和矛盾凸显期并存的关键时期，社会纠纷大量涌现，社会管理任务更为艰巨繁重。适应社会主要矛盾变化，顺应人民日益增长的美好生活需要，需要在“依法治理、综合治理、源头治理”中不断推动枫桥经验与时俱进。在社区矫正工作中，政府、社会各界对矫正对象加以“调适”“疏导”，引导其重新回归社会，有助于罪犯的再社会化。实践证明，社区矫正能有效地缓解社会矛盾。据统计，全国社区服刑人员在矫正期间的重新犯罪率较低，被控制在0.2左右。［7］在对社区矫正各执法环节依法实行法律监督的过程中，检察机关应深入汲取枫桥经验内涵，探索和把握枫桥经验的实现模式，坚持监督协调，防止社区服刑人员脱管、漏管和重新违法犯罪，保障社区矫正人员的人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举等基本权利不受侵犯，促进社区服刑人员在稳定有序的矫正服务中得到教育学习以及社会各方面的帮助。

三、社区矫正检察监督在践行枫桥经验中遇到的困境

作为刑罚执行制度改革的一种尝试，我国社区矫正工作在中央的统一部署下采用了先试点后立法的做法。《社区矫正实施办法》于2012年3月1日开始施行，这对社区矫正检察监督工作提出了新的时代要求。但是，由于缺乏配套措施,社区矫正检察监督工作还存在很多不足的地方，在践行枫桥经验、调动各方积极因素化解消极因素的过程中遇到了一系列困境。

（一）社区矫正法律制度体系不完善在一定程度上弱化了社区矫正的执行

尽管我国初步形成了社区矫正的法律制度体系，但其体系仍不完善，一定程度上弱化了社区矫正的执行，也影响了检察机关对社区矫正监督职责的履行。一是法律有关规定存在冲突。如2011年《刑法修正案（八）》规定：“对判处管制、宣告缓刑、假释的犯罪分子实行社区矫正”；而2012年 《刑事诉讼法修正案》第103条规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正。”两者对社区矫正服刑人员范围的规定存在冲突。二是社区矫正管理主体缺乏执法权，部门衔接存在不及时、不同步的情况。根据《社区矫正实施办法》规定，由不具备刑事执法权的司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作，但司法行政机关要发挥作用，还需由法院裁定罪犯是否适用社区矫正，公安机关对其中的违反规定者实行强制手段，监狱、看守所押送被矫正人员，检察院对各个环节进行检察监督，这种交叉错位容易因部门衔接不及时、不同步而出现监管环节脱管、漏管的情形。三是社区调查评估作为判决、假释、暂予监外执行和后期矫正开展的参考依据，往往因为缺乏必要的监督而出现形式化、随意化、缺乏客观性等问题。

（二）检察机关在社区矫正工作中缺乏程序保障

《刑法》和《刑事诉讼法》虽然明确检察机关对社区矫正的法律监督，但与之相配套的实施细则并未出台，对检察机关进行社区矫正监督的介入时间、具体程序、监督手段及法律后果缺乏明确规定，导致检察机关在社区矫正工作中缺乏程序保障。同时,我国社区矫正相关配套制度的缺失,一定程度上也制约和限制了检察机关监督权的行使。此外，检察机关开展社区矫正违法监督，往往从受理申诉、控告以及日常审查工作发现违法行为起介入，启动时间较晚，监督制度实施滞后，无法实现检察监督的预防违法功能，并易导致部分监外执行罪犯失控、脱管、漏管。

（三）检察机关在社区矫正中缺乏有效的监督方式与监督手段

目前，我国相关法律制度对社区矫正的检察监督只做了原则性规定，是一种事后监督、被动监督，且手段单一，使检察机关及时、全面掌握社区矫正工作大打折扣。倘若执行机关做出矫正决定后未及时告知检察院，检察院将无法获取社区矫正对象的相关信息，监督也就无法开启。对于在社区矫正中发现的违法情形，《刑事诉讼法》及相关配套性法律法规所确立的监督措施也只有“提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书”，这种监督本身并不具有法律约束力，只能依靠“影响力”在发挥作用［8］。

四、践行枫桥经验，改革与完善社区矫正检察监督

与监狱矫正相比，已成为西方国家占主导行刑方式的社区矫正有更大优越性，也是世界各国刑罚体制改革发展的趋势。但在我国，社区矫正制度的构建仅仅是一个开端。如何以枫桥经验为启示，消除重刑主义的消极影响，推动社区矫正本土化，这是我们在改革与完善建设社区矫正制度进程中必须解决的重大而紧迫的问题。刑罚执行监督是检察机关一项重要法律监督职责，要使我国社区矫正检察监督工作能够更迎合时代主流的要求和充分体现出新时代中国特色社会主义的属性，就需要在实践经验的基础上，进一步改革与完善社区矫正检察监督。

（一）完善我国的社区矫正法律体系

我们立足社区矫正试点工作开展的司法实践，制定一部与 《刑法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等制度配套衔接的《社区矫正法》，对社区矫正的法律性质与基本原则做出明确规定，并对社区矫正的适用范围、执行主体、执行机构人员构成、执行程序、部门衔接制度、法律监督权限、责任与程序进行明确规定，确定检察机关在社区矫正中的法律监督主体地位。同时，最高检要及时制定 《社区矫正检察监督实施细则》，对法律监督的内容进行细化，建立完善的矫正考察评价体系，推动社区矫正检察监督工作有法可依。

（二）强化检察机关在社区矫正中的监督手段与监督方式

目前我国法律尚未对如何实行法律监督、具体程序如何进行细化规定，应有的监督刚性和实效性缺乏，社区矫正检察监督的方式与手段亟待强化。一是要明确检察机关相应的知情权，应在立法中确立社区矫正执行主体定期通报制度，由执行部门定期向检察机关通报执法情况。二是应当建立社区矫正调查评估审核制度，赋予检察机关对于社区矫正调查评估的审核权，同时赋予社区作为关键利益主体对调查评估报告的异议权，由检察机关受理申诉并开展审核，保证调查评估报告的客观性。三是要明确检察机关纠正违法的处置程序，并赋予检察机关处罚建议权。对被监督对象未及时纠正、整改并将有关情况告知人民检察院的情况,以及消极或积极对抗法律监督的行为,应当通过立法明确相应的后续处置措施和程序。

(三)健全社区矫正检察监督的运行机制

我国开展社区矫正法律监督工作首先面临组织机构与人员安排的问题，应立足当前司法实际，根据当前社区矫正工作的发展状况及实际需要，探索建立一项切实可行的运行机制。近年来，广东省检察院大力推动驻镇街检察工作，把检察院的力量下放到基层。据此，我们可以整合检察机关内部法律监督资源，加强各职能部门之间的联系、配合，探索建立“驻镇街检察室+社区检察官联系点的工作机制”，即由驻镇街检察室履行社区矫正法律监督职能，对辖区内的社区矫正点进行定期、全面的检察监督，另外可以在一些监外执行罪犯相对集中的社区设立“社区检察官联系点”，设置专用信箱或提供专属的举报电话、网上受理平台等，受理与社区矫正工作相关的控告、申诉、举报，及时处理社区矫正对象及其家属的咨询和申诉上访工作。

注释：

［1］参见荣容、肖君拥：《社区矫正的理论与制度》，中国民主法制出版社2007年版，第37页。

［2］指最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部。

［3］林礼兴：《社区矫正法律监督：探索中的成效与问题》，载《检察日报》2012年2月7日。

［4］《习近平:把“枫桥经验”坚持好、发展好 把党的群众路线坚持好、贯彻好》，http://www.xinhuanet.com/politics/2013-10/11/c_117677084.htm，访问日期：2018年3月20日。

［5］吴忠民：《以人为本的三层含义缺一不可》，载《中国经济时报》，2007年12月21日。

［6］赵义：《枫桥经验的启示》，载《南风窗》2013 年第22期。

［7］《司法部：社区服刑人员突破70万人，矫正期间重新犯罪率处于0.2%左右的较低水平》，http://politics.people.com.cn/n1/2017/0115/c1001-29024059.html，访问日期：2018年3月20日。

［8］参见龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年第1版第122页。